政府意志与意大利的“南方”开发，本文主要内容关键词为：意大利论文,意志论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展问题是时代的主题之一，它涉及到一个国家政治、经济和社会的全面进步。因此，发展问题不但成为学术界关注的对象，而且成为各国政府优先考虑的问题。对于某个具体国家而言，发展问题包括两个层次：一是整个国家的现代化问题；一是平衡国内不同地区的发展水平问题。后一种情况，如意大利对南部地区、日本对北海道、苏联对西伯里亚、美国对阿巴拉契亚和田纳西河流域、澳大利亚对中西部、巴西对北部与中西部开发等都不同程度地解决了这些地区的落后生产方式问题。它们的成功经验及其问题均可提供借鉴。
南方问题的由来
意大利的“南方”问题既是一个地理概念，一般是指大陆南部六区和西西里、撒丁两个海岛地区，共八大区；又是一个社会——政治概念，指的是贫穷、经济发展落后，黑社会猖獗，缺乏一个理性的、有序的、与工业文明相匹配的社会结构。这种状况造成意大利经济呈典型的二元结构：北部经济发达，经济发展水平与西欧发达国家持平；南部经济落后，以农业为主。二元对立的经济结构及其发展水平使意大利成为欧洲发达国家中发展最不平衡的国家，造成一个国家内两种相差悬殊的社会水准，同时又导致意大利北方与南方的冲突，“尽管意大利还没有见到流血……但正在以相同的方式朝着东欧的方式发展”。这使南方问题成为关乎意大利未来发展的重大现实问题。
意大利南部地区占全国近一半的国土，约40%的人口。一开始并不是象后来那样成为贫穷落后的代名词。在农业经济时代，它的发展明显比北方发达，但到了工业经济时代，北方占了上风。从此，南方失落了。南方的失落，表现在诸如政治、经济、文化、社会等方面。其中经济失落是核心内容，其它方面的差距都由经济失落而引起，其中，南方的工业大大落后于北方具有决定意义。19世纪60年代，意大利通过王朝战争实现了国家的政治统一，并由此启动了被称作第二次经济复兴的工业化进程。通过工业化，意大利又重新回到欧洲经济的中心舞台。但意大利工业化的特色是北部与世界经济与资本接轨，南部却仍保持着农业经济的特色，生产方式明显落后于时代。因此，工业化的后果不但没有拉平与北方的发展水平，反而加剧了两者的差距，使“南方”成为一个问题。尽管国外已有的研究指出，在意大利统一前，南北就已拉开了不小的差距。但必须承认，意大利的政治统一及其所进行的工业化才真正拉开了南方与北方的距离，加剧了南方与北方落后与先进的两极趋势。
同时，自然资源与北方相比处于劣势也是南方失落的一个原因。意大利是一个多山的国家，平原占全国领土的1/3不到。南部的平原比率更小，仅占12.3%，而北方拥有全国面积最大的波河平原。这种地理差异不但给农业生产带来不利，而且对交通运输和水能利用带来重要影响，制约了工业化在南方的展开。要改变南方的落后，必须真正改掉南方古老的农业制度的惰性和保守性。可是，封建残余势力的惊人抵抗力抑制住一切革新思想，将土地利用的现代体制挡在门外或耗竭殆尽。而且，现代工业化所需要的城市结构，在意大利南方也不具备，没有一个城市有经济实力能够担负起贸易与工业的领导作用。这种状况造成意大利的工业化主要是北方的工业化，南方在工业化的打击下，其经济地位不仅没有改善，反而恶化了，南方成为意大利的发展中地区。
南方的落后状况与北方发达地区形成巨大反差。到20世纪50年代，南方的人均国内生产总值仅为北方的1/3，而失业率却远远高于北方，几乎达到7∶1。即使在南方颇具特色的农业，其产值也仅为北方的47%。差距最大是工业，南方只相当于北方的18.4%。由于工业落后，南方只占全国纺织业就业人口的5%，冶金业就业人口的8%，机器制造业就业人口的8%，化学工业就业人口的7%。而同期北方的伦巴第和皮埃蒙特两个大区就占全国纺织业就业人口的66%，冶金业就业人口的57%，机器制造业就业人口的56%，化学工业就业人口的54%。南方居民的收入水平也远远低于全国水平。一项统计表明：到20世纪60年代初，意大利人均收入为28.6万里拉，北方的米兰省高达61.1万里拉，南方波川察省仅为11.3万里拉；在意大利家庭中，南方的贫困户和赤贫户的数量也高居全国之首；在普通的肉类消费中，北方人均18.85公斤，南方为9.1公斤，不及北方的一半。南方的落后反映在文化教育方面是学校和教师的不足，许多儿童失去受教育的机会，成为文盲，从而更深层面地加剧了与北方的差距，也带来一系列问题。它首先在意大利南北方之间建立一条所谓“哥特”防线，使南方人与北方人形成很深的心理成见；其次，加剧了意大利人口与资源的矛盾，成为意大利社会动荡与不稳、威胁国家统一的重要因素；第三，黑社会渗入南方的政治、经济生活，既破坏了西方现代民主的政治伦理基础。又毁坏了资本主义经营的经济伦理基础。
因此，不改变南方的落后面貌，不提升南方的生产方式，意大利的平衡发展就不可能实现，由南北差距所引起的一系列问题就不可能得到解决。南方的开发遂成为意大利现代化之路的时代要求，它不但对整个国家经济至关重要，而且是克服分离主义的必要政策。二战后，意大利政府不得不把南方问题提上议事日程，开展了一场持续数十年的南部开发运动。
意大利政府在南方开发中的作用
提升落后地区的生产方式是政府不可推卸的责任。意大利政府在“南方”开发中的作用分为前后两个时期，20世纪50年代初以前，由于意大利政治内聚力的局限性，没有使南方向先进生产方式迈出实质性的一步。50年代以后，意大利采取大规模国家干预的形式，南部开发收到巨大效果，不但使南方的生产有了大幅度的提高，缩小了与北方的差距；而且基本上解决了困扰意大利一个多世纪的重大社会问题。
意大利统一后，统治阶级一开始就对南北差距有一定认识。鉴于意大利当时经济落后和统一初成的现实，追赶发达国家和维护国家统一就成为当时政府的两大基本目标。与南方问题相比，统治者更关心维护政治统一这个首要问题，其次是缩短与西欧其他发达国家的发展差距，即工业化问题。因此，在整个19世纪，政府基本上没有专门的南方政策，只在一些全国性政策中涉及南方。尽管政府为南方做了一些事情，使南方相对于过去有所进步；然而由于其考虑北方工业化的需要，反而拉大了与北方的差距。因此，意大利政府对南北不平衡负有责任。20世纪初，意大利政府开始颁布“一批干预南方的法律”，企图使南方尽可能地跟上工业化发展的趋势，由于对南方问题认识的紧迫性不够，因此干预效果不佳。一战后，意大利政府曾制定一个在南方建立水利设施、大型水电站用来解决灌溉和提供工业动力的计划，因遭到一些重要部门的反对而只部分实现了目标。法西斯政府时期，其南方政策主要是政治上打击黑手党，经济上进行农业改革和发展工业。农业改革取得一定成就，使南方的粮食危机有所缓和；而发展工业却只有象征意义，但应该肯定，那时所兴办的公共工程对二战后的南方大规模开发提供了基础性条件。
大规模地具实质意义地成功地对南方进行开发在二战以后，战后意大利历届政府通过国家干预而使南方问题基本得到解决，成为世界开发落后地区的典型案例。意大利政府在南部开发中遵循了两条原则：(1)国家干预；(2)南方的工业化。其政策主要体现为：(1)计划化；(2)专门的南方立法；(3)阶段性持续开发。政府将这些原则及其政策细化到各项措施中，很好地解决了长远利益与短期目标的矛盾问题，从而使南方开发得以顺利进行。
按照资本法则，要使南方的经济社会得以迅速发展，没有国家在铁路、公路、港口和机场等基础设施方面的直接介入，通过国家干预强制加速资本积累和从自给自足经济制度转向开放经济制度，是不可能实现的。计划化作为国家干预的一种形式，被意大利政府利用为克服南部的“先天不足”，推动南方工业化进程的有效手段。战后，意大利政府先后制定三个全国性计划：“瓦诺尼计划”、“皮埃拉奇尼计划”、“潘多尔菲计划”都涉及到要消除南北经济发展的差距。这些计划的成效尽管仍有争论，但结果确实推动了南方的发展。真正使南方获得快速发展的是意大利政府制定的局部性专门计划——南方开发计划。这一计划从1950年开始，历时36年，中间经过几次更新，多次延长。计划实施的结果使南方的产业结构升级，基本上实现了工业化，具备了现代经济社会的特征。
为使南方开发有制度保证，意大利政府为此进行了专门立法，从而使南方开发在有序、持久和法律范围下进行。战后较早开发南方的法令是1947年的第1629号法令，宣布国家将在南方地区成立一系列农业开发机构，执行政府颁布的土地法令，进行土改。1950年以后，意大利为开发南方颁布了二十多个法律。其中最重要的法律是1950年8月10日颁布的第646号法律。根据该法律，政府专门成立“南方基金局”负责整个南方地区的开发事宜。南方基金局最初活动期限为15年，它所干预的面积占全国领土的43.2%，创办基金为1万亿里拉，相当于当年全国国民收入的10%。因南方开发计划不断更新，1965年第717号法律、1967年颁布的第1522号总统令和1971年第853号法律，延长了南方基金局的活动年限，并进一步扩大了政府干预的能力和范围。同时，1962年6月第948号法令、1965年7月第901号法令确立了对南方的农业政策。1959年第623号法律是为南部地区工业提供优惠贷款立法，1971年第853号法律和1976年第183号法律是为南方的固定资本投资和企业补贴立法。此外，1986年3月第64号法律规定了在“南方基金局”结束任务后，政府新的干预目标，1992年第488号法律规定了政府拨款的用途。这些立法既解决了南方开发的政策问题，又解决了开发所需要的资金，并在一定程度上改变了意大利国内私人资本的流向，为南方的工业化提供了条件。
意大利对南部地区开发经历了四个阶段：第一阶段(1950—1957年)，意大利政府在南方主要是进行土地改革，通过没收和赎买大地主的土地分给无地的和少地的农民，以缓和紧张的社会矛盾。这一时期，政府拨出巨款大规模修建基础设施和进行农业开发，取得的成果为工业化准备了条件。第二阶段(1958—1975年)主要是促进南方的工业发展，重点为重工业。政府首先在南方设立了“工业发展区”，并为此制定了一系列措施，如减税、补贴、优惠贷款、职业培训等等，致使在1959—1963年出现了第一次投资高潮。70年代，政府进一步制定出对南方工业企业的优惠政策，又出现了第二次投资高潮。第三阶段(1976—1984年)重点是发展南方的中小企业，解决失业问题。经历这三个阶段的发展，南方与北方尽管仍存在差距，但南北不平衡的问题已相对得到解决，在整体上南方已基本实现工业化，居民的生活水平也有较大提高。在此情况下，意大利政府决定于1984年结束“南方基金局”的使命，代之以南方发展促进公司和其它机构，对南部地区的基本政策也转变为“综合性和常规性干预”，意大利对南方开发进入第四阶段。这种阶段性持续开发是意大利南方开发获得成功的重要因素。
“南方开发”的经验与问题
意大利为平衡地区发展所作的南方开发，其做法与后果既有经验又存在一些问题。从取得的经验看，南方的成功开发首先得益于政府意志的充分体现。从20世纪50年代开始，意大利政府制定出系统的具体开发规划，并以法律来保证实施。这一方面为南部开发提供了制度基础；另一方面，政府的大量投资，从信贷资金上保障了南部开发；而且，政府在金融和税收上的优惠促成大量私人资本流向南方。其次，工业化成为意大利南方开发的必要途径。通过工业化，南方基本上完成了从农业文明向工业文明的转型，其生产力不但得到较大提高，而且一些社会问题也得到解决，南方在一定程度上已具备了现代经济社会的特征。第三，南方开发的成功离不开长效、持久的政策导向和全国性参与。在整体上意大利政府没有着眼于一朝一夕，而是分阶段地解决开发中的主要问题，从而使短期任务与长期目标融为一体。
同时，意大利的南方开发也有一些问题应引以为戒。第一，开发中存在急功近利的思想，企图靠建立几个大企业来提高整个南方的工业化水平，造成忽视对南方中小企业的扶持，在一定程度上影响到对南方开发的实际效果。第二，为解决因工业化导致的南方人口过剩，政府鼓励南方劳动力北上，降低了南方劳动力的质量；而专业人才短缺，则影响到南方开发向纵深推进。第三，20世纪80年代以后，新的就业机会主要集中在第三产业和政府机构，南方经济存在“空心化”的倾向。
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