西欧国家文化遗产管理制度的改革及对中国的启示，本文主要内容关键词为：西欧论文,文化遗产论文,中国论文,管理制度论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西欧国家文化遗产管理制度改革的核心思想和社会基础
西欧国家文化遗产管理制度改革的关键点是：突破由国家对文化遗产事业统揽、统包的格局；突破轻视和忽视公众文化消费需求的职能观；突破不讲求效益、与市场脱节的管理方法。
自20世纪80年代开始，欧洲国家处于制度变革之中。在西欧，英国撒切尔政府首开公共服务市场化的风气之先，将电讯、公共交通、供水、供电、供气等领域的国有资产私营化。在前东欧社会主义国家，则是整个国家制度由社会主义全民（或集体）所有制向资本主义私有制转型。因此，“私化”(privatization)成为欧洲制度变革的标识，也成为欧洲制度变革的口号。正是在这种整体氛围下，“私化”一词被引入文化遗产管理领域，成为制度改革的核心思想。[9](P201-202)
西欧文化遗产管理领域的“私化”与其他领域的“私化”有着鲜明的区别。第一，这种“私化”主要不是所有权层面，而是经营权层面。在西欧，人们还用“去国家化”（désétatisation或denationalization）一词描述文化遗产管理制度的改革。[5](P24)[6](P95)[9](P205)[10](P83,89)[11](P184)对比而言，“去国家化”比“私化”更能体现西欧遗产管理制度改革的本质。第二，这种“私化”是以非营利为制度特征的。
西欧文化遗产管理的私化改革，理论上可在三个层面实施。其一是所有权（即产权）层面，即将某一文化遗产的所有权（或产权）由政府向私方机构（团体或个人）转让；其二是经营权层面，这时国家依然保持着对某一文化遗产的所有权，但它的经营权或经营权中的某些部分可以向私方机构转让；其三是经营制度层面，这时文化遗产的所有权不变，经营主体也不变，但经营制度发生变化，经营者拥有更多的过去所没有的经营自主权。鉴于“私化”一词在文化遗产管理制度改革中主要涉及第二层面（经营权）和第三层面（经营制度），因而本文将它更多地译为“私营化”。
在上述三种“私化”层面上，经营制度层面的改革内容是最为丰富的。由于它要求放松政府对遗产单位事务的控制和干预，因而又被称为“去管制化”(deregulation)[5](P31)[6](P100)；由于它主张遗产单位拥有经营自主权，因而又被称为“自治化”(autonomization)。[9](P8)[5](P23-24)[12](p64-65)[11](P185-188)这些术语都从不同侧面表现了西欧文化遗产管理体制改革的特征。
对于遗产管理制度的私营化改革，人们最为关心的是它是否会有违遗产的文化价值，有违遗产保护，有违遗产事业的公共性和公益性。以上三点是文化遗产不同于一般经济资产，文化遗产事业不同于一般经济企业的关键。这意味着文化遗产管理的私化改革应具有与国有经济企业的私化改革不同的内容。即这一改革应确保无碍于遗产的文化价值，无碍于遗产的保护，无碍于遗产的公共和公益性质。要做到这一点，改革的社会基础极为重要。它们就是欧洲人强调的“公民社会”(civil society)与“非营利”(non-for-profiting)制度。西欧遗产界将这两点视为文化遗产单位的私化改革能够成功实施的必要条件与前提。
所谓“公民社会”，在西方一般被定义为“有责任心的公民，强有力且又精练的政府，实施市场经济，多党民主，多样化的文化和艺术制度”。[10](P89)其中，社会的公民个人普遍具有参与处理公共事务、公共资源、公共服务的知识能力、责任意识和道德基础；并且公民将有能力、有条件监督和干预政府与企业行为，并可直接参与公共事务。
所谓“非营利制度”是一种介于政府管制与市场机制之间的制度形式。它能在市场中运作，从而与政府管制相区别；它又是非营利的（包括其收入不能归所有者或经营者所有），从而与市场机制相区别。非营利制度对遗产管理体制改革的影响是：其一是遗产单位应成为非营利机构，非营利应是它的制度特征，使它既不同于行政部门，又不同于商业企业；其二是“非营利组织”(NPO)将成为公民参与遗产管理事务的最重要方式，它将由具有知识能力、责任意识、道德基础的志愿者组成。这样，建立在“非营利”基础上的遗产管理体制，既能确保遗产经营的公益性质，又可确保遗产服务质量，并以市场经营的方式满足公众的消费需求，从而确保经营效益。下面介绍和评论的遗产管理制度改革模式，均是建立在非营利制度基础上。
二、西欧文化遗产管理制度改革的私化模式
文化遗产管理制度有两个组成部分，其一是遗产单位的管理制度；其二是政府职能。西欧的遗产管理鼓励制度改革，均触及这两个方面。
（一）遗产单位的制度改革模式
在西欧，文化遗产管理体制通常置于整个文化事业管理体制中考虑。因此，这里首先考察西欧文化事业管理制度改革的一般模式，进而讨论这些改革模式在文化遗产管理中的适用性。
在西欧，文化事业管理体制的改革主要朝向私化方向，可概括为六种模式。[5](P30-33)[12](P63-66)
1.产权售让(divestiture)
这就是常说的“英国模式”或“撒切尔模式”，指将政府掌控的公有文化单位售出，其产权转让给私方机构。这一私方机构可以是国内的，也可以是跨国的。这里有两种售让方式，其一是“management-buyout”，即产权售让给现时的经营机构或成员；其二是“management-buyin”，即产权售让给现时管理机构外的经营者。在文化单位产权的私营化转让中，还有一种“免费转让”(free transfer)，它是因国家政体变革而引起的。前苏联和中、东欧社会主义国家在20世纪80年代至90年代的政治剧变，使一度被国家化的文化单位（包括私有文化遗产）重新回到原先的私有者手中。
2.文化单位自治(autonomization)
这是经营权（管理权）意义上的转让。文化单位的所有权依然属国家，但其管理者多以非营利股份公司、基金会、协会等形式出现，既享有公共机构的法律地位(a public legal status)，又享有作为私人机构的法律地位(a private legal status)。它依然依靠政府资助并享受税赋优惠，又接受非政府的投入和自身经营收益。它的经营具有独立性，不仅表现在藏品收集和展示策划上，而且表现在财务审计、人事管理上。更为重要的是，它能与政府分享对该文化单位的长期规划的决策权。
3.代理人(agency model)
它的特点是赋予文化单位的管理者以更多的自由支配权力，即自主权(discretionary power)，因此，有时又将它称为“自我管理”(selfadministration)或“新管理主义”(new managerialism)。这些单位将成为“准自治机构”(quasi-autonomous organization)，等同于政府部门的“代理人”。它们的经费由政府或部分由政府资助，职工为政府雇员。文化单位负责自身的财政预算，并有权招聘和解雇职工。
4.契约模式(contracting out)
它的特点是公共性遗产单位依然保持着对遗产事务的经营权，而将其他职能和经营活动，如财务审计、餐饮、保安、环境卫生、修缮维护等，以契约或合同方式，在双方商定的价值、数量和质量等条件下，转由私方机构承担。为了确保这一转让的效益，甚至采取一种“强制性的竞争提供”政策(compulsory competitive tendering)，即强制性地通过市场竞争来选择合适的承担方签约。
5.志愿者模式(volunteer)
在提供公共服务的NPO中，志愿者是司空见惯，不可缺少的。无论是资本主义国家还是社会主义国家；无论是公共型NPO还是私人型NPO，志愿者的参与均是一种传统。就文化遗产管理事务而言，志愿者活动既可涉及遗产保护，又可涉及遗产服务，前者如维护、卫生、安全，后者如导游、信息传播等。文化遗产管理制度的私营化改革会进一步强化志愿者活动的意义，促进其活动领域规模以及质量的提高。
6.经费的多源化
这是文化遗产管理制度的私营化改革中，最具共性并最能共同接受的模式。所谓“多源化”，是指文化遗产单位的管理经费，既可来自政府方面，又可来自非政府方面。就“政府来源”而言，既可直接来自政府的财政预算与补贴，又可来自政府的财政政策（如减税、免税）的间接支持。就“非政府来源”而言，既可来自私营企业、机构、个人的货币型或／和实物型捐赠，又可来自遗产单位自身的经营收入。这样，即使来自政府方面的资助没有增加，甚至减少，遗产单位也可通过改善和提高遗产保护和服务的效能，吸引更多的来访者，吸引更多的私人捐助者，从而确保其对经营费用的需求。
这里可将以上六种模式的各自特点及其在文化遗产管理制度改革中的应用状况，列于表1。
表1中，除模式Ⅰ涉及所有权外，其余均是经营权与经营制度意义上的。由于文化遗产既不同于一般经济资产也不同于一般的文化资产；由于文化遗产本身又有着类型、等级的差异；由于遗产管理制度涉及遗产功能和管理活动的多个方面，因此，文化遗产管理的私营化应有多种不同途径和多种不同选择。
首先，私化模式的制度性质。以上六种模式大体分属三个制度改革层面：模式Ⅰ属于所有权层面；属于经营权层面；模式Ⅴ和模式Ⅵ属于管理举措和技术层面。这样，模式Ⅰ属私有化改革；模式Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ属私营化改革。在经营权层面，模式Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的区别在于：模式Ⅱ涉及整个经营权性质的变化，并可能包括经营主体的改变，他们相对于政府已是独立的、自治的；模式Ⅲ仅涉及拥有更多的自主权，它不涉及经营主体的改变，并仍保留在现有体制之中；模式Ⅳ只涉及遗产单位的部分管理事务（并且大多为非关键事务）的经营权转让。
第二，模式的可适用性。一般来说，西欧文化遗产管理制度的改革，主要不是在所有权层面，而是在经营权和经营制度层面。因此，模型Ⅰ很少采用，最具广泛适用性的模式是经营自治（模式Ⅱ），经营代理（模式Ⅲ）和经营权转让（模式Ⅳ）。它们改变的不是遗产所有权，而是遗产经营权的性质与规模，因而可概称为“私营化模式”，也是西欧文化遗产管理制度改革的主流模式。这些模式的具体选择，需要根据遗产单位的具体情况（遗产的品位、等级，遗产现时管理状况，国家的社会、经济和文化背景，以及实施后的可能影响等）而定。模式Ⅴ和模式Ⅵ虽具有最普遍的适用性，但它对经营制度触及很少，其意义低于模式Ⅱ、模式Ⅲ和模式Ⅳ。
一般来说，文化遗产管理制度的私化改革，很少是依靠某一模式单独实施。最为常见的情况是：模式Ⅱ或模式Ⅲ或模式Ⅳ，再联合模式Ⅴ和／或模式Ⅵ，共同实施，因而被称为“混合化”(hybridization)，或“混合模式”(hybrid model)。[12](P58-77)在这一综合配套、联合实施的“混合模式”中，各项举措实际上是并行不悖，相互支持的。因此，它可视为西欧国家遗产管理制度改革的模式Ⅶ。
应当说，“混合模式”具有更好的应用价值。它给予管理制度改革者的启示是：一定要针对具体的遗产对象，针对所要解决的具体问题，针对所要实现的具体目标，并根据遗产所处的具体的社会、经济、文化背景，选择和制定具体的改革方案。这些改革方案通常涉及以下问题：遗产的类型、等级与产权；遗产单位的行政管理主体是一个还是多个；遗产单位的经费来源构成；遗产单位的使命与职能；遗产单位的经营绩效；遗产单位与周边社区的关系等等。
（二）遗产制度改革的政府职能
遗产管理制度改革的私营化方向，实质上是重新安排政府主管部门与遗产管理单位之间的关系。在遗产单位的管理机制发生变革的同时，政府主管部门的职能也需要相应地重新定位，将定位在遗产事业的宏观政策及其实施上。这样，政府主管部门将主要扮演四种角色，即：宏观决策者，政策实施的监督者，遗产单位绩效的裁判者，以及继续成为遗产单位重要的财政支持者。
表1 私化模式的特征及其在文化遗产管理改革中的应用
（Ⅴ表示模式所涉及的制度变化内容）
1.宏观决策者
政府在遗产管理宏观决策方面的工作得到前所未有的重视。遗产管理的私营化改革会创造丰富多样的管理和经营模式，遗产单位享有经营自主权会使它获得相当广阔的自由经营空间。但这一切并非意味着放任自流。因此，无论在改革过程中，还是改革完成后，私营化应是一个规范的或“按规则进行的私营化”(regulated privatization)，遗产单位的自主经营也应是一系列标准指导下的经营。这样，政府的遗产宏观决策应着重在建立法律、规则和标准方面，使遗产单位的制度改革和经营活动有法可依，有章可循，有标准可规范，从而在鼓励遗产管理形式和经营内容多样性的同时，强调它们本质、使命和效果的统一。
政府在立法、规则、标准等方面的工作应着眼于以下问题：不同类型遗产与不同管理制度（模式）之间的适应性；遗产单位改制过程的规范化，主要是改制所涉各方或契约各方对职、权、利的承诺的规范化；遗产单位自主经营行为的合法性；经营行为的规范和导向；管理和经营绩效评价（在规划、保护技术、经营质量方面的标准与准则）。
政府在立法、规则、标准方面的宏观决策的出发点是维护、强化和发展遗产事业的使命，也就是说，使遗产得到更多、更好的保护，使遗产价值能被更广泛的公众更有效地享用。这既是决策的出发点，也是评价和衡量决策的有效性的标准。
2.遗产单位行动的监督者与绩效的裁判者
政府在遗产事务管理中的另一项重要工作是对遗产单位的管理、遗产保护以及遗产服务经营进行监督和评判。
3.遗产单位重要的财政支持者
遗产单位的经费来源的多元化，并不能取消与降低来自政府的财政支持的重要性。一方面，政府作为税收主体，应当将一定份额的税收（即公共财政）用于遗产事业，因为这反映着纳税人的愿望与纳税人的利益；另一方面，政府通过对遗产单位的财政支持，能更有效地指导和鼓励遗产单位能遵循遗产法规、政策、标准进行管理和发展。因此，在西欧，一种较为普遍的看法是，遗产管理改制不应降低政府对遗产事业的财政责任，而应继续维持并适时加强这一责任。当然，这一财政责任的格局是可以调整的。
三、遗产管理制度改革的国家案例
下面主要介绍荷兰、英国、法国、意大利在文化遗产管理制度改革方面的进展。这些国家级案例，既可说明遗产管理制度改革的某些普遍趋势，更可揭示各国根据自身状况而在选择具体管理制度时的特色。
（一）荷兰：自治化模式[12](P64-65)
荷兰国家博物馆的自治化普遍被视为遗产管理体制改革的成功模式。传统上，此类博物馆馆长仅负责工作计划和活动预算，更大的政策问题由文化部决定，经费问题由财政部决定，人事问题由内政部决定，房屋问题由建设环境部(The Ministry of Built Environment）决定。由于这些博物馆的公共性质，并且由于同时受多个政府主管部门(government authorities)的管治，因此，它们的管理体制是“公有＋公营型混合模式”(public-public hybrids)。
博物馆自治化的关键是分权与放权。政府只对博物馆的总体政策制定和财政补贴负责，而将博物馆管理权尽可能地多交给博物馆的负责人，使他们拥有更大的决策自主权和经营灵活性。这里有三点经验值得注意。
第一，博物馆房产。这是国家资产。当博物馆自治后，对房产的使用必须向国家交纳租金。然而，这一租金过去并未包含在政府对博物馆的经费预算中。现在的办法是，由财政部将这一租金费用拨付给文化部，由文化部转给博物馆，由博物馆作为租金交纳给住房部(Ministry of Housing)，最后再返回财政部。这一循环看上去颇为怪异，但好处是使博物馆拥有一项有力手段，去迫使房产所有者（即国家）做它应该做的事。如果有必要，博物馆方面可以不付租金并且诉诸法院。这将使契约双方的地位趋向平等。
第二，预算的性质。过去博物馆的预算是一种“投入预算”(input budget)，即给多少钱，办多少事；自治化后，则变为“产出预算”(output budget)，也就是说，预算是与博物馆希望取得的成绩(output)相联系的。
第三，经济利益。博物馆自治化后，政府对博物馆的投入未必减少，博物馆还有可能同时获得非政府来源的经济资助。此外，改制产生的最主要的成果之一是博物馆在为公众服务时对经济因素更加关注。博物馆不仅要继续进行相关学科的研究，而且要关注大众的诉求。由于它承担着多方面的期望，因而更为关注各项决策的真正成本。
很明显，自治后的博物馆，已由过去的“公有＋公营”混合型(public-public hybrids)，转化为“公有＋私营”混合型(public-private hybrids)。
（二）法国：“去国家化模式”
文化是法国传统的重要领域。“文化国家”(cultural state)是法国的发展目标，又是法国文化政策制定的出发点。法国是一个文化遗产大国，国家有力地涉入遗产管理事务，绝大多数博物馆属国家所有，遗产单位是政府机构的一部分，并高度依靠国家资源。在这一传统模式下，一方面政府主管部门的规定太多、太死（如财政预算，人员管理，藏品转让等）；另一方面，遗产机构本身行动自由，无一定标准。由于遗产的唯一性和垄断性，既易因争夺而造成多部门分权，又会使遗产管理本身缺乏竞争。并且遗产管理往往重研究成果，轻公众服务，轻商业考虑，轻成本效益。这样，传统模式的主要弊病是管理效率问题。[3](P196-210)[6](P95-110)[12](P63-64)
法国对遗产管理体制改革的着眼点不在遗产所有权，而是管理制度，即所谓“去国家化”(désétatisation)，或“自治化”。这种改革表现为三个方面，即遗产单位的组织结构、法规、财政。针对遗产管理具体问题，法国的改革有其特色。
遗产管理事务既“外部化”，又“内部化”。遗产管理是多种多样的。所谓“外部化”，是指一个遗产机构将它的部分遗产事务，如游客接待、娱乐活动、安全、维护事务，以及辅助性事务，如购物、餐饮等事务（不包括书店），转让给私人机构经营。这样，遗产机构依然保持着它的公共性质。所谓“内部化”，是指将上述事务统一收回，由遗产机构自己经营。这时，遗产机构不仅公共性质不变，同时在经营上又完全自治。一个遗产机构的改革是选择内部化还是选择外部化，主要取决于“成本”。卢浮宫博物馆选择了“内部化”途径，是因为它的游客日增，并且管理者认识到为游客服务的商业活动不仅不与遗产保护矛盾，而且是遗产管理经费的重要来源。另一些遗产机构选择“外部化”途径，是因为管理者或是感到他们经营活动的收入太低，或是无能力和信心制定经营规划，或是受人事法规（如人员招聘）的限制等。
有关法规的变革。其目的是通过放松管制(deregulation)和建立新的效率标准，促使在遗产服务与市场之间建立新的平衡。有关的法规变革包括：1.放松对价格的管制，如卢浮宫博物馆可以在周日收费（每月中有一个周日除外），同时还设想引入新的付费制度，即游客根据自己的意愿付费（或出于他们个人对遗产的享用，或出于对遗产价值的评价和保护愿望，或出于其他动机）；2.允许将藏品以一种更为合理的方式出借给其他博物馆，并收取费用，1993年卢浮宫博物馆将数件藏品出借给日本Nikkei进行“从皇室收藏到大卢浮宫”展览，收费约154万欧元。
创造更多的机会。为了提高遗产机构的收益，遗产机构需创造更多、更广的为受众服务的举措，如针对受众的多样性，创造服务类型、服务内容、服务方式的多样性，包括服务途径和服务时间的调整；开发新的服务对象、服务市场、服务机会，包括与网络有关的遗产服务。
创造更多的资助渠道。建立类似“国民信托”这样的机构，如Fondation du Potrimoine。
（三）英国：“中介机构”模式
在欧洲，英国是最早在公共服务领域实行“私营化”与“市场化”的。撒切尔政府对文化遗产管理制度的改革并非要求将所有权转让给私人，而是要使它们摆脱政府的直接控制，以独立的非营利方式运营。[13](P97-116)[13](P183-199)因此，与荷兰模式有些相似。
英国的遗产管理，传统上就有区别于其他欧洲国家的特色。其一是，政府部门对遗产机构事务，并不直接介入。这就是有名的“臂距原则”。其二是，政府和公众对遗产事务的资助，并非直接交给遗产机构，而是交给一个中介机构。
为了加强英国的遗产管理，1992年英国创设了一个新的部门——“国家遗产局”。它下辖2个执行机构，“皇家历史宫苑处”(HRP)和“皇家公园处”(RP)；37个非部门的公共机构(NDPB)，其中包括具有相当的管理独立性的16个博物馆和艺术馆和7个咨询机构，以及5个具有公共性质的法人经营公司。
国家遗产局除对冠名为“皇家”的遗产直接管理外，它对其中大多数遗产的管理是通过中介机构进行的。这些机构主要有“英格兰历史古迹皇家委员会”(RCHME)、“英格兰遗产”(EH)、“皇家美术委员会”(RFAC)、“教堂保护信托基金(CCT)、“国家古迹基金”(NHMF)、“皇家历史宫苑处”(HRPA)、“皇家公园处”(RPA)。英国还有完全独立的遗产资助机构“国民信托基金”(NT)。
英国在遗产管理体制上的变革不是在所有权方面，也不是在经营主体方面，而是在经营制度方面。其特征是：由过去的行政管理(administration)发展为重视经营(management)，重视制定运营规划(corporation plan)，重视市场营销(marketine)；并且强调，遗产单位受到的资助应当与它为公众提供服务的量和质（服务内容，受众多少等）挂钩。[14]
（四）意大利：威尼斯模式
威尼斯是世界著名的历史名城，在意大利文化遗产保护中处于突出地位。威尼斯的遗产管理制度改革应当具有相当的启发性。
传统上，威尼斯与其他世界历史名城一样，将遗产问题仅界定为保护问题，主要关注遗产的维护与修复。然而，第二次世界大战后，不断发展的旅游业逐渐在遗产保护与旅游业发展之间形成一种经济怪圈：遗产保护愈好→愈能吸引旅游者→愈易造成遗产“损耗”→愈需投入更多的保护资金→从而吸引更多旅游者……。在1990年—1995年期间，威尼斯每年游客增长率超过15%，1995年达到900万。因此，单纯的“保护”已不是解决这一经济怪圈之道，必须开辟新的遗产资源。这一工作涉及大量的资金和人力的投入。这样，对遗产管理体制改革的要求是：将传统上立足于公共财政的遗产保护，转变为基于私人意愿的遗产经营。由此，威尼斯对遗产管理“私营化”的理解与实施，摆脱了意识形态色彩。[4](P185-195)它不着眼于遗产本身的产权性质，而着眼于遗产事务的决策权。这些事务包括规则、预算、财政政策等。
当遗产管理立足于私方主体时，它应当做到：一要注重收入；二要能自我维持并自我扩展；三要能财政自决。这样，体制改革的核心问题变为遗产经营能否实现自我维持？如果能，应怎样经营。对此，私营化的实施应考虑以下约束条件：法律约束；财政约束；艺术品供应约束；劳动力制约；规模制约。在上述约束的影响下，威尼斯的遗产经营出现了四种不同的私营化方式。这些方式既具有共性，又有个性。其共性是，所有经营体都必须服从公共部门的管治(control)，即法规管治。其个性则表现在它们的权利与责任方面，即各经营体的法律定位、适用法律的类型、预算性质、决策权、财务、税收等有所不同。应当注意，“税收减免”仅适用于“非营利”性质的经营。对于营利性经营，无论是公还是私，均不能享受税收优惠。
（五）制度改革的多样性与统一性
上述国家案例表明，西欧国家文化遗产管理制度改革的一个突出、鲜明的特点是遗产管理制度选择的多样性。这就是说，遗产管理制度的改革选择，会因不同国家（如英、法、荷）或地区（如意大利的威尼斯、西西里岛及其他地区）的经济、社会、文化背景的不同而不同，因遗产类型、等级或功能的不同而不同，因遗产的权属性质不同而不同，因遗产事务的不同内容（直接与遗产有关、间接与遗产有关）而不同。正是这些制度选择的针对性产生出制度选择的多样性。同时，上述制度多样性，并非放任自流，而是合法地并在一定的标准和规范的引导下进行。这是制度选择的统一性。也就是说，使制度多样性都统一到有利于遗产保护和遗产事业发展的基础上，统一到有利于遗产的全社会享用与持续享用的基础上，统一到有利于遗产的公共性、公益性、并与对当地经济社会发展的贡献相协调的基础上，即统一到现代遗产事业的根本使命的基础上。
四、西欧国家遗产管理制度改革的评价
（一）改革的绩效
西欧文化遗产管理制度改革的绩效既有预期的，又有现已实现的。并且有些绩效往往同时具有两重性，即在一种场景下（或从一种角度看）具有正面意义，而在另一种场景下（或从另一种角度看）又具有负面意义。
遗产管理制度改革的绩效分析，应从制度改革的目的来评价，应从改革前后的景况比较来评价，应从旧问题的解决与新问题的出现来评价，应从短期的与长期的、直接的与间接的、本体意义上的与外部性意义上的效果来评价。大体可从以下四个方面评论西欧遗产管理制度私营化改革的绩效。
1.遗产单位的经费问题
遗产管理制度的私营化改革的初衷是要改变遗产管理经费的不足。应当说，改革是向着这一目标前进了。传统上以公共财政为主要或唯一资助来源的遗产事业，在改革以后，其资金来源渠道大大扩展了，既包括传统上来自公共财政（中央政府与地方政府）的资助和税赋优惠，又打开或扩展了来自私人（基金会、企业、家庭或个人）的投入、资助与捐赠。另外，遗产单位还获得通过自身经营（门票、纪念品销售，以及其他种类遗产服务）以提高经济收入的权力。经费问题的改善还得力于政府对文化遗产管理的放权。对一些低级别遗产，可以通过售让、契约租让等方式，将所有权或经营权转移到非政府机构(NGO)手中，从而减轻，至少不增加公共财政负担，使有限的公共资金集中于更为关键的遗产事务上。可见，制度改革改善了遗产单位的经费状况，这一点是没有疑义的。
2.遗产服务质量
制度改革也大大提升了遗产服务在遗产管理工作中的地位，这是因为：第一，遗产单位的非政府资助者的资助标准主要是看它吸引受众的能力，以及它所提供的服务的状况，服务差、受众少的遗产单位是难以受到资助的；第二，遗产单位为提高自身的经营收益，同样需要以自己的服务来吸引受众。这样，遗产单位的管理质量评价不能仅以其传统的研究成果为准，以业内专家意见为准，而必须考虑公众对遗产服务的意见。将公众、公众利益、公众服务置于遗产管理工作的关键地位，并形成以教育功能为核心的遗产服务体系，是遗产管理制度改革的最主要成果之一。由此产生的遗产服务，内容更丰富，形式更多样，质量更高，更为公众所欢迎。
3.遗产管理效率
制度改革有助于提高遗产管理效率，是不言自明的。这种效率的提高主要来自以下原因：其一是遗产单位的经费预算，由“投入型预算”(input budget)变为“产出型预算”(output budget)，从而使预算与计划中的工作和效果挂钩；其二是遗产单位拥有人事自主权，从而能选择更合格的人才并经济有效地使用他们；其三是志愿者们参与遗产单位的日常管理事务，可以有效地节省工资及相关行政支出；其四是由于遗产经营直接影响着遗产单位的收入，为此遗产单位必须主动介入遗产服务的市场竞争，以提高自己的经营效益。由于上述四项原因，遗产单位在成本—收益意义上的效率提高，是没有争议的。
4.遗产事业使命
遗产管理的制度改革对遗产事业三项使命的具体影响，虽然各不相同，但均有所推进。首先是“遗产保护”使命。制度改革曾产生疑问：强调遗产服务与经营是否会弱化甚至损害对遗产的保护。在西欧国家，由于保护法规、标准的严格执行，以及遗产保护意识相当普及，遗产保护使命一般不会受到管理制度改革的妨碍。并且由于经费状况的改善，会使保护的范围更广，数量更多了。其次是“遗产研究”使命。制度改革并没有弱化和放弃传统的遗产研究。相反，由于重视遗产服务及其经营，从而扩展了遗产研究领域，使其由单纯的人文性、科学性、技术性等研究领域，向功能性、服务性、制度性等研究领域拓展，并使研究概念与研究方法更为多学科化，跨学科化。第三是“遗产服务”使命。它因制度改革而得到最为生气勃勃的发展。整个社会从日益丰富、多样、生动的遗产服务中，获得前所未有的文化与精神受益。
（二）改革需要警惕的问题
当然，西欧遗产制度的改革并非不会存在负面效应。现在的改革无论在理论还是实践尚不成熟、完善。因此，一些负面影响（现已暴露的和预测之中的），均应注意，主要涉及以下四个方面。
1.垄断性经营问题
由于遗产具有独特性和唯一性，因此，掌握了此类遗产，就等于掌握了遗产服务经营的垄断权。当遗产是由公共部门管理时，这种垄断性可能会影响服务质量（或是数量不足，或是品质不高）。当它改由私人部门经营时，这种垄断性可能会使受众的消费成本上升，减少甚至倒置消费者剩余。如果人们对公共部门的垄断性弊病多少尚能容忍的话，那么，对私人部门通过垄断经营公共性质的遗产而不正当地营利，则是相当敏感的。因此，人们总是对由少数人控制公共遗产资源担心[15](P4)，对公共遗产资源在私人机构中的误用担心。[16](P160-188)
2.遗产公益性受损问题
在西欧，遗产服务在传统上是公益性的，基本实行免费，或低门票、低服务费。制度改革后，大多改为有价服务，且价格会有所上升。这样，与过去相比，产生了公益性和公平性受损问题。事实上，人们的主要担心一直是这一制度变革是否会危及遗产单位的最主要的社会、教育和科学使命。[17](P16-17)因此，有必要重新认识与界定公益性，并采取措施确保必要的公益性水平，力求在公益性与遗产单位经营收入之间建立起新的平衡。
3.派生影响
对于遗产单位的私营化，人们的担心还包括，私营化遗产单位的经营者可能会忘却这一机构的非营利性质，从而出现贿赂等腐败问题。
正是由于文化遗产管理的私营化改革，既有正面绩效，又存在可能的负面问题。因此，在实施遗产管理制度的变革时，应当警惕以下倾向[18](P55-56)：一是警惕将“私营化”意识形态化，将它当作一个政治符号加以支持或反对；二是警惕将“私营化”模式简单化、凝固化，无视国家之间、地区之间、不同时期之间、不同管理对象之间、不同管理问题之间的差别；三是警惕将经济学家和纯经济处方视为救星，无视遗产事业使命和遗产管理的特殊性质；四是警惕放任自流，降低或放弃政府的关键性作用。
五、西欧文化遗产管理体制改革对中国的启示
（一）中国与西欧在文化遗产管理制度改革背景和需求方面的相似性
西欧国家文化遗产管理制度的改革，对于中国，除具有一般的认识论价值外，还应有启示和借鉴意义。这是因为中国与西欧国家在文化遗产资源特点、传统的遗产管理体制以及现正面临的管理问题等方面，有诸多相似之处。
在文化遗产资源方面，中国和西欧文化遗产，尤其是历史古迹和遗址——均极为丰富。
在传统的遗产管理制度方面，中国和西欧国家应当说基本相似。他们的文化遗产主要属公有，这一点在中国更为突出。他们传统的遗产管理体制均是“行政型”的，即文化遗产的管理费用主要由国家承担；文化遗产管理单位大多是政府的遗产主管部门的一部分或它的延伸。他们传统的遗产管理使命基本上等同于遗产保护，文化遗产的享用是公益性的。他们对遗产管理绩效的评估均着眼于遗产研究，以专家意见为准绳。
在现时面临的遗产管理问题与需求方面，中国和西欧国家应当说也是基本相似的。这表现为：一是传统的文化遗产管理体制面临着越来越严重的经费短缺问题，并已无法单纯依赖政府（即公共财政）解决这一问题；二是传统的遗产管理体制是不考虑遗产管理效率的，在经费短缺的情况下，制度的低效率成为遗产管理的致命伤；三是在传统的遗产管理体制中，遗产的公众享用（即遗产服务）的重要性未能得到应有的重视，未能洞察这种享用所蕴藏的文化意义、社会意义、政治意义乃至经济意义，未能从管理制度上加以保障，因而遗产单位普遍面临如何适应日益增长的对文化遗产的社会性消费需求的问题。这些问题意味着，文化遗产事业需要一种有充分经费保障的、有较高效率的、能适应当代公众的文化消费需求的遗产管理制度。在这一点上，中国与西欧是一致的。
中国与西欧在文化遗产管理方面的上述相似性，意味着西欧国家文化遗产管理制度的改革对于中国具有一定的先导性试验的意义。
（二）中国遗产管理的特殊性
然而，中国与西欧在文化遗产管理方面仍存在诸多差异，同样值得关注。这些差异应使我国在研究与学习西欧遗产制度改革模式时，保持冷静的、谨慎的、实事求是的分析态度。
中国与西欧之间的差异，可以归纳为两类：一是经济和社会的制度背景方面；二是遗产管理制度本身。
就经济和社会制度背景而言，西欧国家实行的是市场经济。中国传统上是计划经济，现正向着市场经济转型。在中国，政府的支配意识与公众对政府的期待意识，远强于西欧。
西欧国家的遗产管理改革是建立在成熟的市场制度之上，其中包括“非营利制度”。而中国的遗产制度改革是在整个国家由计划经济向市场经济转轨（即制度转型期）过程中进行的，从而深受这一转型过程中的不成熟性和过渡性的影响。另外，在非营利制度方面，中国在计划经济时代只有“事业单位”，没有市场经济制度下的非营利机制。即使在制度转型的今天，非营利体制仍只处于萌芽状态，远未得到应有的关注和相应的发展。
西欧是高度发达的社会。中国则是一个发展中国家。中国对文化遗产的财政支持远不如西欧，但对文化遗产的经济效益有着更大的期待。这使遗产保护与遗产利用问题十分复杂地交织在一起。对于中国贫困地区，这种经济期待是应当合理地设法满足的。
西欧社会普遍具有较高的文化认知和遗产意识。在中国，无论是社会公众还是政府部门，甚至是遗产管理者自身，较为缺乏遗产意识，尤其是现代遗产意识。其中，政府部门与遗产管理者的遗产意识的缺乏，是更为关键的因素。
就遗产管理制度本身而言：
遗产产权。在西欧，文化遗产的产权关系大体是清晰的、稳定的。然而，中国随着经济体制改革的深入，一些过去被视为公有的遗产产权，其中主要是依附于土地资源的遗产产权（如与土地承包制相关联的遗产的产权）以及与政治制度相关联的遗产的产权（如一度被国有化或公共化的私性遗产），会发生变化，会增加这些遗产中的个人、家族、社区等非公共成分或色彩，因此，这些遗产的产权形态还不能最终确定。
改革的驱动因素。西欧国家遗产管理制度的改革诉求，来自遗产界内部，由政府主管部门和遗产单位共同推动的。在中国，现时的改革主要由非遗产主管部门（旅游部门）推动，由地方政府推动，由低层的遗产单位推动。
改革动机。在西欧，改革主要是为着文化遗产事业的自身发展。但在中国，现在的改革主要为各种经济动机所左右。
改革的风险性。在西欧，人们对改革的主要担心是，遗产服务收费制的引入可能会导致遗产的公益性受损。但在中国，现在的最大风险是遗产服务的商业经营会造成文化遗产原真性的破坏。
改革产生的经营收益分配。在西欧，由于市场经济体制中的非营利制度较为成熟，且遗产产权清晰，因此，在遗产服务的收益分配问题上，基本不存在理论障碍与不可克服的实践障碍。但在中国，由于没有市场经济体制下非营利经营概念，并且，由于对一些不可移动遗产的混合性质产权(mixed property)的认识尚较为模糊，因此，易于引起遗产经营者与当地社区的矛盾。
上述差异说明，中国文化遗产管理制度的改革，只能借鉴而不能照搬西欧国家的改革模式，这如同西欧国家之间彼此借鉴，而不是照搬一样。
（三）西欧经验对中国遗产界的启发意义
根据中国与西欧国家在文化遗产资源、传统遗产管理制度、遗产管理面临的问题和改革目标等方面的相似性，中国遗产界可以从西欧国家的改革中总结以下具有共性意义的经验。
1.政府的职能。遗产制度的改革必然引起政府职能的相应变化。政府应当从对遗产的直接的事务性的微观层面管理中脱身，而集中精力于宏观层面管理，即致力于为遗产事业的发展定向；致力于法律、规章、标准、政策的制定和经费支持；致力于对遗产单位的管理和经营行为进行监督，对其绩效进行评判。
2.重新定位遗产服务。不能将遗产服务置于可有可无的、可重可轻的地位，置于次于保护的第二等地位，或者是仅从经济效益角度看待遗产服务问题。在中国，应从文化遗产事业使命及其发展的高度来认识遗产服务的重要性。没有遗产服务，所谓“爱国主义与革命传统教育”、所谓“精神文化教育”只能成为空谈；没有遗产服务，遗产保护只能是少数专业人士的事业，而不是全社会、全民的事业；没有遗产服务，现代遗产事业将丢失据以发展的重要经济基础。因此，在中国有必要对遗产服务在遗产管理中的地位重新定位，它应当是现代遗产管理的一个中心问题。
3.遗产服务应以遗产的文化价值为核心。遗产服务的最主要途径是遗产展示(interpretation)。这一展示应从遗产的文化价值出发，应建立在遗产原真性的基础上，应以遗产的文化价值能为公众认知和接受为目标。一切与文化价值无关的服务，一切非源自遗产原真性的服务，一切不利于公众对遗产文化价值认知的服务，都是不可取或需要改进的。
4.非营利制度。由于遗产的特殊性质（独特性、不可替代性、不可再生性）以及遗产价值的特殊性质（文化价值），遗产服务应实施非营利经营制度。也就是说，遗产单位应是一个非营利机构，它既享有非营利机构的各种特权，又承担非营利机构的各种责任和义务。
5.遗产服务的市场经营。在现代社会中，遗产服务往往是一种社会性文化消费。在市场经济背景之下，它的供求在一定程度上可借助市场规则经营。在这一点上，遗产服务的经营是与一般商品经营有相通之处。
6.文化遗产经营人员的培养。现代遗产单位的管理者除需懂得遗产知识外，还需懂得遗产服务的经营，要懂得把商业经营技术与遗产和遗产服务的特点（即非营利经营）结合起来。这种双素质(scientist and manager)的遗产管理人才，在发达国家也是非常需要的[19](P116)，在我国更为稀缺。这种人才可以有近期与长期两种解决途径。就近期而言，是对遗产领域的传统管理者进行经营培训以及从商业领域引入经营人才再进行遗产专业知识的培训。就长期而言，应在我国的高等院校的文化遗产专业增设遗产服务与营销课程。
7.遗产单位的经费。作为非营利机构的遗产单位，它的经费来源是多渠道的，包括政府、企业、社会资助或投入，以及遗产单位本身的经营收入。另外，它有权接纳志愿者参与遗产单位的管理和经营事务。
8.注重“成本—效益”(cost-benefit)与“成本—效果”(cost-effectiveness)。应从“成本—效益”与“成本—效果”双重角度建立遗产单位的管理标准。所谓“成本—效益”，是指经济有效，表现为遗产服务能产生合理的经济收入。所谓“成本—效果”，是指费用有效，从更广泛角度看，表现为超越经济的成效。它包括能有助于遗产保护；能有助于遗产的文化价值得到更好的社会传播，并使这一传播保持着恰当的社会公益性；能有助于遗产事业本身的持续发展。
（四）中国遗产管理制度改革的特殊需求
由于中国遗产管理的历史与现状，有着与西欧国家不同的诸多特点，因此，西欧文化遗产制度的改革并不完全适合于中国，中国应根据自己的特定背景、特定条件，寻找适合自己的特殊目标需求和特殊改革路径。
西欧国家文化遗产制度改革的诸模式，并不能完全解决中国遗产管理制度的问题。由于中国缺乏成熟的市场经济制度，缺乏成熟的非营利机制，并且普遍缺乏现代遗产保护意识，因此，中国不能采用西欧国家那样的面向私方的“遗产售让”模式和“经营自治”模式，也就是说，模式Ⅰ和模式Ⅱ几乎完全不能套用于中国。“代理经营”模式（模式Ⅲ）与“契约经营”模式（模式Ⅳ）在中国有一定的应用空间，但需有相应的制度与能力保障。如果轻易套用，中国将面临遗产及其原真性的风险。[20]
综合地看，中国文化遗产管理制度改革应考虑以下特殊需求。
第一，中国文化遗产管理制度的改革，既不能套用中国自身在经济领域中的改革模式，也不能套用西欧等发达国家的改革模式。中国现在的“遗产所有权与经营权分离”的改革主张，即遗产经营权向旅游部门转让，或在遗产单位实施“一套班子，两种制度”，实质都属营利性质，均不是遗产管理所需的非营利制度，因此均不可取。现在，此类改革在中国遗产保护上的弊病、在遗产享用的公益性上的弊病、在遗产单位与遗产地社区关系上的弊病已十分突出，亟需纠正。
第二，中国在进行以非营利制度为核心的遗产管理体制改革时，以下步骤是需优先关注的。一是这种改革应当自上而下，上下结合。所谓“自上而下”，是指政府主管部门应抓紧有关非营利体制的法规、政策和标准的制定，对遗产单位的制度改革进行指导、规范和监督；所谓“上下结合”，是指遗产单位在改革中的各种问题、困难、需求，要准确、及时、全面地反映到政府主管部门，进而落实到法规、政策、标准层面。二是要根据遗产等级和遗产产权性质，选择恰当的遗产管理模式。对于低等级遗产，其管理权和经营权可以向低层政府下放；对于高等级遗产，其管理权和经营权应当向上提升和集中。对于具有混合产权性质的高等级遗产（如世界文化遗产与世界自然遗产，或已列入世界遗产预备名单的遗产），中央政府的主管部门既要掌握管理的主导权，又应在遗产服务的经营方面（即辅助性遗产事务），与当地政府和社区恰当地分享收益。三是中国遗产的经营权现在尚不能完全向非遗产行业和部门转让，但为了提高遗产服务的经营效益，可以尝试在国家遗产系统内部，即本部门内，进行经营权转让、合并、联营等。另外，一个遗产单位的经营权中与遗产无直接关系的部分（即不直接影响遗产原真性的保护和享用的部分），可采用“特许经营”方式，进行跨部门、跨行业转让。[21](P143-149)
第三，在中国现在社会经济发展条件下，遗产服务的供求在相当程度上需借助市场方式经营。为此，遗产单位的“非营利”制度，在适应文化遗产特点的同时，又要适应中国的经济和社会特点，要为地方经济（尤其是贫困地区经济）做出贡献。总体看，它应具有以下特征：一是在遗产保护与遗产服务经营的关系上，应以遗产保护为前提；二是在遗产服务的经营内容上，应以传播具有遗产原真性的文化价值为中心；三是在经营方式上，应将遗产服务纳入市场机制，并采用可以采用的商业营销技巧，确保遗产服务的质量和数量，并由此获得相应经济收益；四是在遗产服务的公益性上，应以恰当措施保证社会边缘人群和特殊人群对遗产服务的享用，并且使经营总收益控制在公众认可的范围内；五是在经营收益分配上，应确保遗产地社区对遗产的传统权益，使当地社区和地方政府能从遗产服务的经营中收益；六是在经费和人员上，遗产单位可接受来自政府、企业和私人的资助（货币型或实物型），享受税费优惠，并且遗产单位可接受志愿者参与遗产管理事务。
（责任编辑注：原文共七部分，本刊转载了其中五个部分。）
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