行政绩效改革运动——以“资源增值计划”为例，本文主要内容关键词为：为例论文,绩效论文,行政论文,计划论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[一]
自20世纪70年代末开始，全球掀起了一股持续性的政府改革运动，其动因在于各国政府普遍遇到了前所未有的各种危机。随着政府机构和人员增长、政府活动范围增加、政府责任加重、社会税收大幅上升，逐渐凸显出政府机构僵化和行动迟缓，导致大量公共资源浪费，并限制和削弱了市场活力，降低了社会资源配置效率。而传统官僚体制在解决这些危机时变得捉襟见肘。有人评价官僚体制的弊病：“它中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的今天已不能有效地运转。它就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。”一面是公共问题日益复杂，一面是政府应对不力，公众对政府的效能越来越失望，政府面临着前所未有的社会信任危机。
与政府改革运动相应，传统的政府理念也发生了根本变化。越来越多的人认识到，市场存在缺陷，政府同样存在失灵的必然性，政府介入社会经济生活的范围越广、程度越深，往往“政府失灵”就越严重。人们主张政府服务不仅应以公众为导向，公务员要保持对社会公众的响应力和敏感性，而且政府应广泛借鉴甚至采用私营部门成功的管理方法，引入竞争机制，重视公共服务的产出，推行成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理技术。对于公共事务管理主体，要跳出单纯依赖政府的狭隘思维，建立政府、市场与公民社会三者相互依赖、多元合作的公共事务治理模式。
与传统政府管理体制相适应，行政效率曾是行政管理实践与理论研究的一贯主题。管理学家邓肯认为，正是人们对效率的渴求导致了近代管理思想的诞生。这一评论用到行政管理学中同样再合适不过，因为行政学的创始人威尔逊就明确提出：行政学研究的目标在于尽可能高的效率。然而，在新的政府改革运动中，单一的行政效率的理念已经显得浅薄。行政效率主要针对具体的行政行为，尤其侧重于行政部门内部管理，不能应对政府行政总成本高昂的问题，也不能保障政府产品（服务）质量，更不能保证政府行为所产生的切实社会效果。
作为行政效率的替代，行政绩效的提出在理念上前进了一大步。通常把行政绩效归结为三个E（3Es）：节省（economy），效率（efficiency），效益（effectiveness）。节省表示投入成本最小化，即在维持特定水平的投入时，尽可能地降低成本。效率表示在既定的投入水平下使产出水平最大化。效益表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、社会效果、公众满意程度等。综合起来就是，第一要求政府用最节省的方式做事情，第二要求用有限的资源做最多的事情，第三要求政府做的事情确实是民众所需。这三方面彼此联系，缺一不可。如果不考虑质量、民众满意等效益因素，一味追求节约、效率，则政府行为失去了目标；为了达成目标不惜代价、不计效率，则导致公共资源的浪费。
20世纪70年代后，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，行政绩效理念开始深入人心。纳税人在要求节省政府成本的前提下，要求更多的政府服务，并且更注重政府产品的质量，民众满意成为衡量行政绩效的最终指标。事实上，当今西方各国的行政改革方案中，都把行政绩效管理作为推动改革取得成功的有效工具，行政绩效理念也为各个政府改革理论学派所认同。
[二]
近年来香港政府进行了持续的政府改革，贯穿其中的就是行政绩效理念。特别是在香港1998年的施政报告中，“更具效率和讲求效益的政府”这一行政改革目标成为亮点。为此提出了“资源增值计划”，其改革思路主要是：1、“为市民提供优质服务，就必须讲求运作效率和成本效益，在维持优良工作表现的同时，也兼顾控制人手增长，精简编制”；2、“政府有责任确保资源调拨得宜，用得其所，为市民取得最大效益”；3、“定下目标，并要求各部门不时检讨基线开支，确保开支应用于政府要优先处理的工作”；4、“要求各部门及公共机构在不增加资源的情况下，提供新服务或改善现有服务”。
资源增值计划的第一阶段，旨在短期提高政府绩效。具体措施包括：为部门提供“整笔拨款”，使政府部门及公共机构拥有更大的自主权和灵活性去运用和管理资源；以“效率盈利”的概念分配额外资源给各部门，以奖励他们在资源增值上取得的成效；开设“节用投资户口”，鼓励各局及部门厉行节约，将省下的资源部分用于推行其他资源增值的措施；严格控制公务员人数增长；简化行政程序；削减各种津贴的开支；等。
在资源增值计划的第二阶段，以更为根本的改革力促公营部门不断转变角色，确保政府绩效的持续提升。主要措施有：1、全面检讨政府各项开支，检讨由上而下展开，以政府发表的施政方针为蓝本，就公营部门动用的资源、资源运用方式、现有工作是否必须由政府直接营运等问题，进行详细分析并提出改进建议；2、尽可能采用营运基金等企业化管理模式，形成以公众为导向的机制，增加相关部门竞争压力，增进成本与效率意识，对公众需求做出更有效的回应；3、为公众提供“一站式”的综合服务， 大力推行公共服务电子化计划，省略重复的行政程序，提高服务效率，例如市民只需拨一个电话号码，电话咨询中心便能即时为他们解答大部分的查询；4、借鉴私营机构经验，改革政府后勤服务，尝试把后勤支援服务分开管理，甚至外包； 5、改革人事管理体制，部门首长不但可灵活地以非公务员合约条款聘用某些项目人员，而且可以自由制定招聘程序，根据所需服务的增减和服务模式的变化调整员工人数；6、政府公布每个部门在服务市民方面要取得的成效、现正采取的措施以及衡量成效的基准，加强服务表现的问责制度。
资源增值计划不仅节省了政府开支和提升政府服务水平，而且使公众对政府改进公共服务的诚意和能力更有信心。
[三]
香港特区政府推行资源增值计划，既有突发原因也有必然原因。直接原因是，在1997年亚洲金融危机的冲击下，政府采取了扩张性财政政策，财政罕有地出现了赤字，违背了香港政府长期以来的“审慎理财、量入为出”的财政原则。而更深层的必然原因是，市民不断膨胀的公共服务需要与政府财政资源相对短缺的矛盾日益加深。伴随香港经济的高速发展和社会复杂性的不断提高，逐渐形成了所谓的“公共需求膨胀”。而香港一直以来实行“低税率、窄税基”政策，通过税收来增加政府财政的空间有限，而提高税率或增加税种必然会引发社会反对。
在这种既要减少财政赤字，又要增加公共服务的提供量，而“开源”却不可行的情况下，必然的选择是“节流”，在现有资源中寻找机会。资源增值计划就是这种改革思路的具体措施，通过严格控制政府内部的行政管理开支，积极改善现有资源的利用，用最少的资源力求最大的社会效益，提供更多、更好的公共服务，让香港市民满意。
事实上，资源增值计划是香港整体行政发展战略的重要一环，是一段时间以来行政改革计划的逻辑延续，以及后续改革的突破口。而且，香港特区政府围绕“资源增值计划”所开展的政府绩效运动并非孤立的事物，而是世界范围内政府改革浪潮的一朵浪花，是对大势所趋的新兴政府改革思潮的及时回应。