农民负担、政府管制与财政体制改革，本文主要内容关键词为：管制论文,体制改革论文,农民负担论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导 论
20世纪90年代以来，“农民负担”日益成为政府部门、学术界和社会大众关注的问题。到2000年之前，各部委共出台了37份与降低农民税费负担有关的官方文件（国家计委宏观经济研究院课题组，2000），但成果不尽人意。政府2000年开始在安徽全省进行农村税费改革试点，并于2002年在安徽改革试点的基础上，向全国16个省区提供专项转移支付以开展农村税费改革。另外，浙江、上海、江苏等经济相对发达、政府财力比较雄厚的省市，自费进行农村税费改革工作。新近推开的农村税费改革从一开始就出现了一些问题，如果没有配套措施和对当前改革方案进行适当调整，农村税费改革将难以持续，而且农民负担可能有增加的趋势。此点十分重要，因为类似现象曾在中国历史上多次重演，即每一次税费改革在短暂减少税费之后不久，各种税费问题很快又回潮、并导致税改受挫，从而导致所谓的“黄宗羲定律”（秦晖，2001）。在本文中，我们根据一项基于大样本、跨年度的实证研究的结果，对中国农村的税费问题进行一个理论性概括。在此基础上，我们将指出仅仅通过财政体制改革解决农民负担问题的片面性，以及当前正在进行的税费改革所存在的一系列问题。最后是结论。
二、中国农村税费负担：典型事实
通过分析农业部固定观察点在10省（注：这10个省是山西、吉林、浙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川、甘肃。）1986—1999年（其中不包括1992、1994年）对120个村庄6000多个农户进行跟踪调查所获面板数据，我们分析了农村税费负担问题的变化趋势及特点。首先，根据农户税费负担所包括的不同内容给出不同的农民税费负担定义，包括：FEE1，即（农业各税和个体农户所交非农业税（注：包括农业税、农林特产税、屠宰税和耕地占用税、农户个体所交少部分工商税，但不包括非农户个体所交工商税，如乡镇企业所交工商税等，下同。）+乡统筹+村提留+其他由地方政府收取但国家并没有明文规定可以合法收取的费用）/农户家庭纯收入；FEE2，即（乡统筹+村提留+其他由地方政府收取、但国家并没有明文规定可以合法收取的费用）/农户家庭纯收入；FEE3，即（由地方政府收取、但国家并无明文规定可合法收取的费用）/农户家庭纯收入；EDUFEE，即农户教育支出学费以及其他由学校收取的费用/农户家庭纯收入，它略大于学杂费以及其他学校收取费用（在1％-2％之间），由于只有1995年后的学杂费数据；为了比较20世纪90年代的整体情况，我们使用EDUFE，并定义总负担TFEE=FEE1+EDUFEE。表1列出了各省TFEE、FEE1、FEE2、FEE3的时间序列值，从中我们可以发现一些有意思的结果。
表1 各省农民税费负担比较（％）
首先，自1993年后，各省按TFEE计的负担都有所增加。其次，TFEE增加主要来自于E-DUFEE（学费和其他教育支出，略大于学费）增加，而非FEE1增加。就FEE1而言，广东在20世纪90年代略有下降，浙江和山西则保持稳定，其他省份增长速度各异；就EDUFEE而言，广东从4.10％增加到6.02％，吉林从4.27％增加到7.83％，四川从4.44％增加到8.66％，湖南从6.39％增加到12.93％。总之，即使在税费负担较重的省份，FEE1增加也不那么迅速，在2％—4％之间。如果接受数据所反映的现实，为什么税费问题在20世纪90年代中后期反而变得严重呢？答案在于农村税费负担的累退性，表现在以下两个方面。
第一，税费负担在省际间表现出较明显的累退性。平均而言，落后省份的税费负担较发达省份更重。例如，20世纪90年代后期广东和浙江的TFEE约为7％-9％，而山西、安徽、河南和甘肃的这一数字为11％-15％，四川、湖南和吉林则达到15％-20％。进一步来看，除了广东和浙江这两个较发达省份外，其他各省的地方性收费（由FEE2表示）占了FEE1一半还多，而在广东和浙江，国家直接税收占农民负担的绝大部分，这表明相对于较富裕省份而言，较落后省份的地方性收费的严重性更为突出。
第二，如果我们将所有农户进行收入分组，则税费负担在农村内部不同收入组农户间也表现出非常强的累退性。从图1可以看出，在20世纪90年代特别是1995年后，税费负担表现出明显的累退性。例如1986年人均收入最低的农户（人均收入低于200元）FEE1为10.5％，但人均收入最高的农户（人均收入高于4000元）这一数字却为9％。到了1999年，相应的数字则分别变为25.5％和4.4％。如果我们把EDUFEE也算在其中的话，那么累退性就更加明显。对于最低收入农户而言，TFEE在1986为13.7％，但到了1999年则上升到了55.1％。
图1 不同收入组农户间的税费负担情况（元，％）
出现这种情况的直接原因在于20世纪90年代以来农村内部收入差距都在扩大，但农村税费征收状况却没有发生相应改变。另外，由于收入较低农户的收入结构主要以农业收入为主，因此这部分农户更容易受税负的影响，且更穷农户承担更高税费比重。我们的计算表明：收入越低的农户，其经营收入中来自于农业的收入比例越高，税费负担也相对更重。
三、政府管制与税费负担
显然，如果把税费负担的累退性问题仅仅归结为农村内部收入差距扩大，解释显然过于简单：首先，农村收入差距扩大本身就是一个需要被内生解释的现象；其次，农村收入增长、要素流动性、地方政府规模和腐败、公共品的供给、基层民主建设推进程度在不同地区差异巨大，它们很可能只是一系列伴生的现象。一个好的理论分析框架应该能够同时解释更多的现象。我们认为，上级、特别是中央政府对农村经济、社会生活施加的广泛管制政策，系统性地扭曲了基层政府和农民的行为，并导致了农民税费负担以及其它一系列问题的出现。
1.国家对农村的管制（注：关于管制政策的更为详细的讨论，参见林毅夫、蔡昉、李周（1999）和陶然、刘明兴、章奇（2002a.b）。）
就其影响和执行力度而言，20世纪90年代末之前，国家对农村的经济和社会管制措施包括：（1）强制性粮棉收购政策。中国现行的粮食政策是一种多方面的管制性政策，即对农业的生产资料投入、农产品的生产决策、农产品的销售过程进行多方面的干预，农民处于相对被动的地位。应当说，改革开放以来，这种格局已经有了较大的变化，但由于非常特殊的原因，粮食收购在20世纪90年代中期之后有被强化的趋势。
（2）计划生育与户籍制度。计划生育是目前在农村中实施的一项重要政策，除了一些少数民族地区以外，在中国农村普遍推行比较严格的计划生育政策。就户籍制度而言，虽然近年来中小城镇户籍制度有所放松，但大中城市和跨省区流动的户籍限制仍然存在，从而导致人口迁移，尤其是长期人口迁移和城市化受到阻碍。
（3）与目前的政治体制和行政提拔体制相关联的各种“新赶超”和“达标”任务。在目前的政治体制下，对地方官员的考核主要是通过评估一系列社会经济指标来完成，各级政府也层层下达各种经济、社会发展指标。地方政府官员为了达到保有职位和升迁的目的，必须要完成、甚至超额完成这些指标以显示政绩，从而产生不顾当地条件，强行上马各种工业、或建设一些以基础设施为主体的“面子”工程，甚至夸大农民人均收入水平，导致浮夸风和弄虚作假。这些行动也往往积累大量债务，增加农民负担，并最终破坏经济增长的可持续性。
综上所述，中国农村之所以存在一个庞大的基层政府，在相当程度上是为了贯彻中央和上级政府的各种政策。即便是地方的公共品供给，如农村的基础教育和基本医疗设施建设，也往往体现在上级政府所下达的政策任务之中，而不是按照地方自决的原则来确定。
2.管制政策与税费负担
为了实施管制政策，上级、特别是中央政府必须依赖基层政府的配合。但由于各级政府间信息不对称，上级政府实际上根本无法为下级政府执行各种政策提供适当的资金支持。这里的信息不对称，是指给定一个上级、特别是中央政府的政策措施，其在基层的具体执行成本难以观测，因此上级政府无法确切知道下级政府完成这些任务需要多少人手、多少预算，更不知道下级政府在执行过程中将会使用什么方法来完成任务。所以，上级政府不可能为下级政府提供适当的经费来实施这些管制政策。另一方面，地方政府通过行政权力向农民征收税费、扩充编制、增加预算，必然利用贯彻国家政策与任务的名义，才可以具有合法性依据。
在任何国家，不同级别的政府之间都存在信息不对称，但是，由于更加缺乏权力制衡和媒体的监督，加上中国巨大的规模和目前政府层次多达5级的行政体系，信息不对称的情况往往更加严重。在与上级政府进行的博弈中，由于下级政府具有相当大的信息优势，往往占有主动地位。在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利，这就导致了税费摊派有所谓“搭班收费”的性质。（注：通过引入政策实施成本的不可观测性，从管制角度分析农民负担问题的一个贡献在于将预算软约束理论在政治经济学领域进行了扩展，即基层政府利用上级政府的政策作为借口，提高对私人部门的收费力度。）实际上，中国历史上的官僚体系大多都具有这种特性，中央每加一分税，到了农民的头上就变成了十分，地方政府借口执行中央的政策，进行层层盘剥，农民负担必然加重。目前中央的税费改革举步维艰，而历朝历代的税费改革也基本上都难逃失败的结局，所谓“黄宗羲定律”的症结也就在于此。
3.管制政策的地区差异
由中央政府制订的管制政策在全国范围内的统一推行，但各地区社会、经济条件差异巨大，不同地区、甚至是不同农户在实施的强度和难度方面并不相同，从而其影响也不一致。
以粮食政策为例，几乎所有的省份都必须执行中央所制定的粮食收购政策。不过，政府收购粮食的数量（或者收购数量占总产量的比例）在不同的地区却存在巨大差异，其具体数量（比例）主要由上级政府根据各种因素和条件综合考虑后决定。因此，对不同的地区（甚至不同的农户）而言，粮食收购管制的实施力度存在相当大的差异。那些具有比较优势发展农业的省份，面对更多的粮食政策干预。
在管制较强的地区，农民的税费负担也更重。为了简单地说明这一论点，我们利用村级数据样本（数据来源同前）中的人均粮食定购量来衡量管制政策的强弱。如图2所示，FEE1和人均粮食定购量存在明显的正向关联。当我们使用国家粮食定购量占农民粮食产量比重这一指标，或者将FEE1换为FFE2、FEE3、TFEE时，该关系也同样存在。
4.管制政策、经济增长与税费摊派的累退性
政府的管制政策将会从多方面阻碍经济增长，从而引起农民负担相对于收入的累退性。
图2 管制政策与税费负担（左图和右图分别为1995年和1999年的数据）
注：左图中，线性拟合方程为：y=0.005x+0.0384，R[2]=0.4149；右图中：y=0.0026x+0.071，R[2]=0.1611
第一，扭曲了宏观价格信号。政府为了控制粮棉等大宗农产品的流通，干预农民的生产举措，对农产品市场和相应的农业生产资料的价格进行控制，使农户无法正确判断市场需求的具体变化。
第二，微观管理自主权的丧失。为了贯彻中央的各种政策，基层政府对乡镇企业和农业生产的具体环节进行直接干预，特别是在一些粮棉的主产区和乡镇办的企业中，这一特点尤为明显。
第三，阻碍了要素流动和资源的市场配置。政府通过行政计划、财政和金融系统等多种方式掌握社会资源配置的控制权。如政府对大宗农产品和农用生产资料流通的行政控制、对劳动力流动的直接干预（户籍制度）、对农村金融发展的抑制政策等等。从城乡之间以及农村内部的要素流动的角度上讲，各种管制政策的负面影响是巨大的。即使政府放开了对某一种要素的直接控制，但是由于生产要素之间的互补性，该种要素的流动性依然不充分。
第四，政府规模膨胀的挤出效应。由于实施管制政策要支付很高的成本，基层政府为实施管制扩张规模，掌握和占用资源，不仅助长了寻租与腐败，而且还挤出了民营经济。
第五，扭曲公共品供给。地方官员的主要任务就是执行各种管制措施，同时为这些政策的实施成本征收各种税费，从而政府支出的增加更多地为管制政策的实施服务，而不主要提供农村公共产品。目前，县、乡等基层政府机构多、人员多、开支大的同时，许多农村社区却结构涣散、公共事务瘫痪、公共物品供给严重不足（税费收入未能形成有效的农村公共品供给）。政府收了费就可以多养干部，干部多了就可以再去多收费，基层政府提供公共产品的主要职能在相当程度上被摒弃。
政府对农村经济的管制，刺激了政府规模膨胀，扭曲了政府职能，抑制了农村产品和要素市场的发育，使得农村资源的配置以及农户生产、经营决策背离自身比较优势，从而阻碍了农业结构调整和农村非农经济的发展趋势。由于管制政策对农村经济长期增长的负面作用，管制政策的地区差距也就导致了各地区经济沿不同的轨迹发展，并表现出不同的经济发展绩效。在政府干预严重的省份，经济发展逐渐偏离比较优势的轨道，收入的增长也就无法持续。而管制和政府干预由于信息不对称，为基层政府官员的横征暴敛提供了方便。同理，在一个地区内部，受管制约束越多的群体收入增长越慢，也承担更重的税费负担。最终就形成了目前收入差距拉大、税费率累退的局面。
5.管制政策的自增强机制（注：农民税费负担的多寡实际上可以较好地表示基层政府腐败的程度。因此，本文为探讨腐败与经济增长之间的关系提供了一条思路。从经验上讲，基层政府的腐败是一个较为普遍的现象，但是腐败的一些行为特征，及其对经济增长的影响在不同的地区却不尽相同。从管制政策的角度，可以在一定程度上说明此问题。）
税费累退性和收入地区差距的事实也说明在同样的官僚政治体系下，不同地区基层政府的寻租举措会发生系统性变化：管制影响程度较小的地区，产业和产品结构更能够反映比较优势，经济增长速度较快；而地方政府为提升经济发展的水平，正自觉地收缩干预的力度和范围，仅仅控制一些稀缺性资源（如工商用地审批）。这既保证了基层官员的利益，又减低了政府对经济的干预，抑制了政府规模膨胀。而高速的经济增长，又成为基层政府向上级政府表现自身业绩以及进行讨价还价的资本。这样，基层政府有较高的经济自主权，上级政府也乐于进一步放松管制。即放松管制使中央、地方政府以及农民之间的利益冲突趋于缓和，并使推行市场化改革和满足基层官员自身政治、经济目标实现一定的统一。
相反，一些地区繁重的管制政策带来了一个庞大的基层官僚体系，而经济落后使地方领导更重视政治利益驱动，趋向于迎合上级政府的政策目标。为在短期内取得可见的成效，政府就必然加强行政控制，最大化动员资源的能力来达到短期的政策目标，或完成“政绩考核”，使改革趋于停滞，市场发育缓慢，腐败行为蔓延。总之，中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就越落后，而基层领导人也越刻意追求政治利益，其经济政策目标也就越短期化，从而陷入了“管制—贫困—腐败”的循环。
四、放松管制与财税体制改革
很多学者认为，财税体系不合理导致农民负担问题。中央利用分税制一方面将多数规模较大、征收成本较低的税种集中到中央财政，而地方财政控制的都是难以征收的小税种。各省、地、市、县、乡之间的财政安排也基本如此。更为重要的是，乡镇政府的日常开支无法从上级政府获取，但正是这些财政收入得不到确保的基层政府，却承担着绝大多数中央政策的实施任务。各级政府在责、权、利方面的不对称，必然使得基层政府想方设法地扩大收入来源，最终导致农民税费负担加重。这是中国财税体系上的一个致命弱点，而目前进行的农村税改基本上是按照这一思想设计的。其基本内容可以大致归纳为三点：第一，通过取消三提五统、各种杂费、逐步取消劳动积累工、义务工，建立以税率提高的农业税以及农业税附加为主体的农村税制，可以简称为费改税。第二，通过中央和各级政府配套财政转移支付填补地方财政缺口。第三，村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会民主讨论决定。这一改革无疑具有积极的意义，但单纯依靠财税体制的行政性调整能否最终解决农民负担问题呢？现有财税体制弊病的根源何在？村民自治和民主选举能够真正监督和规范基层政府的财政收支吗？
1.当前农村税费改革的缺陷
税改之后，农民负担平均水平确实有所降低，但是这并不能够掩盖其所存在的以下问题：
第一，新税制改革忽视了上级政府管制的实施在农村税费问题上的作用。因为如果政策实施成本可以观测，那么财税体系上的矛盾将很容易通过制度化、透明化的财政分权和转移支付体系去克服。如果管制执行的成本不可观测、或难以观测，那么，就无法建立制度化和透明化的财政分权和转移支付体系。这一问题在农税改革开始后不久就初露端倪，很多地方政府并不是努力去削减地方行政开支、裁减冗员，而是以各种理由去千方百计争取上级政府的转移支付。这是上级政府要通过下级政府实施管制，但又存在信息不对称情况下的必然结果。当然，目前我国财税体制的显著缺陷，客观上为基层政府大肆收取税费直接提供了更充分的条件和借口。（注：世界银行（2002）指出，地方政府的税费征收行为具有“不对称性”。首先，地方政府预算外收入的膨胀总是与那些有权收费和罚款的部门的规模膨胀相联系；其次，地方政府在供水、公房等服务的提供中，反而没有提高收费标准。此点在城市体现得较为明显，而在农村似乎恰恰相反；再次，地方政府经常强行行使本属中央的税收管辖权，竞相对本地企业和投资项目（主要是外资企业）实行税收减免和补贴。地方政府为什么会在税收征收对象上具有选择性呢？那么，地方政府在可能的范围内究竟会对哪些项目提高税费标准？如何解释地方政府有目的地选择收费对象？由于缺少系统的实证测量，这里暂不做重点讨论。但有一点可以明确，单纯从财政的收支结构上找原因不那么有说服力。）
第二，税改并没有充分考虑基层政府的利益以及财政的可持续性。税费改革说到底是要对各级政府本身进行改革，然而被改革者却恰恰又是改革政策的实施者，所以上级政府所制订的政策如果完全不考虑下级政府的利益行为机制，则要么因为来自基层的阻力过大，使改革政策难以贯彻；要么引起基层政府功能的突然瘫痪，使正常的政府职能也无法运转。
第三，新的税制设计没有充分考虑、甚至是忽视了农民负担的累退性越来越强是构成农民负担问题的主要原因，却把农民负担问题看成是一个降低平均税负水平的问题。由于农村新税制在取消各种收费的同时，提高了农业税税率，但收入较低者在收入结构方面以农业收入为主，因此这部分农户更容易受新税制提高农业税率的负面影响。新农税设计方面采取一刀切的办法，不仅无法减少累退性，甚至可能导致相反的结果。换句话说，即使农民平均负担由于取消各种收费而减少，最低或较低收入者的负担也未必减少，而减少这部分低收入人群的税负水平，恰恰应该是农税改革的基本目标。从目前已经出现的情况来看，有些收入比较高的人群，税改后税负的降低对其收入水平影响并不大，即使是税改前较高的税费水平，他们也能承受。但税改却使地方财政吃紧，并增加了上级政府财政转移支付的压力。财政转移支付并没有更多地落到应该接受补贴的收入较低者手中，导致财政支出缺乏瞄准性，这恰恰是税制设计和转移支付机制安排应该避免的问题。
第四，税改在农业税税率的具体确定和征收办法上也存在一些问题。比如，相对统一的农业税税率忽视了根据纳税能力征税的基本原则。在一些农村工商业比较发达、财政收入主要来自于非农业税源的地方，原来就没有太多地方性收费，提高农业税率反而可能增加了农业和农民的税负水平。即使在经济不太发达的地区，农业税税率在不同区位也未必要划一，比如一些地处郊区，人均土地面积比较少，但级差地租比较高的地方，如果农业税计税土地以耕地面积为依据，而且农业税常产以过去几年的粮食作物平均产量核定，就必然导致税收过多降低，不必要地扩大地方财政缺口。
第五，税改强调了减少税负的绝对水平，却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系，并为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。在放松和解除上级政府管制后，基层政府的工作重点必须转移到提供地方性公共产品，包括基础设施、农田水利和农村基础教育等方面来。实际上，有效的公共品供给能够提高农业和农村经济的生产力，并最终有利于农民收入和生活水平的提高。
第六，税改没有充分考虑到目前农村整体宏观经济发展的需要。目前，中国整体经济生产能力过剩，农村劳动力回流，乡镇企业经营状况恶化，农民收入增长放缓，农业收入已经停滞，收入的地区差距十分巨大。税费改革必须以当前的形势为背景，不仅要减轻农民负担，改变税收累退性的格局，更要以转换政府职能，提高农民收入，促进农村要素流动，加快工业化和城镇化步伐作为基本目标。然而，降低农民的税费负担就意味着短期内直接从农民那里得到的财政收入将会缩减，但刺激增长又要增加财政支出，怎样处理这一矛盾呢？只有从放松管制出发，才能达到同时扭转各级政府职能，规范财政收支，促进公共品供给，启动农村市场，刺激经济增长的目的。（注：林毅夫（2001）在关于扩大内需与新农村运动的论述中，强调农村的耐用品消费需求尚有很大的潜力可挖，其中关键举措是加强农村基础设施建设。要实现这一目标，也必须放弃各种不合理的管制政策，从根本上扭转政府职能，有效利用财力。）
2.现有财税体制缺陷的根源
在关于财税体制与农民税负关系的各种讨论中，往往将财税体制的缺陷当作一种既成事实，而没有分析其形成的深层根源。各级政府在责、权、利上的不对称是一个我国经济体制改革一开始就存在的问题，为什么中央政府至今都没有、或无法采取有效措施来解决呢？
目前中国的五级政府在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性，即越低级的政府所承担的社会公共服务职能越沉重。（注：世界银行（2002）指出，“县乡两级政府承担的70％的预算内教育支出和55％-60％的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济，而通常社会保障和救济由中央政府提供，教育和医疗则是中央和省级政府的责任”。）分税制改革以来，从中央财政支出的结构上看，不难发现中央虽然集中了相当税收收入，却没有承担足够的国有企业（包括银行）重组、社会保障等任务。在中央的开支中，资本建设性支出和清偿国债两项占据了大头，这种只改财政收入划分，却不改财政支出责任的做法，在农村税改中可能再次重演。中央最大限度地集中财政收入，而却始终不愿意承担各种社会性、服务性支出，同时极力维持其资本建设性支出，其原因何在？
实际上，财政支出责任划分、财政收入分成和管制政策的实施之间存在密切的联系。财税体制相当程度上内生于中央政府的潜在政策动机。我们的假说是：中央政府为了维系管制政策，必须要通过这种扭曲的财政体制强化其在资源配置上的权力，从而可以有效地贯彻管制目标。这既包括中央政府直接的财政投入（一些特殊投资项目中去），又包括中央利用财政收入再分配的权力（税收返还），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在财政制度的安排上是一种维系政府干预能力（从支出角度）和激励地方积极性（从收入角度）上的权衡。（注：无论是在分税制改革前还是其后，中央和地方在财政收入的分配规则上，都始终遵循着一个原则，即对于那些财政收入和收入上缴均处于较高水平、或者增长较快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者税收返还。）从实施管制的角度来理解财税体制的内生性，一个可能的推论是，分税制作为一种划分收入的支配权，而不合理界定支出责任的改革，仅仅意味着中央为加强集权的需要。与此同时，地方政府则利用执行管制政策之机，人为提高政策实施成本，扩大预算外收入（税费摊派）。所以，中央要保持对地方经济的干预和控制能力，就导致了目前财政体制的缺陷。
我们经验研究的结果能够大致上支持上述推断。（注：林毅夫、刘明兴（2002）系统地测量了中国28个省1978-1999年政府总体管制强度的变化，及其对经济增长的影响。统计结果表明，越落后的省份，管制强度就越高。管制强度从下降转为上升是从1992年前后开始的。这是否说明，当中央再度准备加强干预的时候，“分税制”改革就在所难免了呢？另外，这一计算结果很好地说明了，管制政策的变化是造成20世纪90年代地区差距迅速拉大的原因。）20世纪80年代，几乎所有省份的管制强度都处于下降趋势，而20世纪90年代，许多中西部省份的管制强度不降反升。与此同时，1994年分税制改革之后，中央与地方财政关系中，一个重要特征是中央对地方转移支付的严重累退性，其中“收入返还”一项尤为明显。但在地方的财政收入中，中央所能够控制的部分占总收入的比重也同样具有收入的累退性。即，尽管转移支付在地区之间是极其不平衡的，而且完全向发达地区倾斜，但是越是落后的地区就越依赖中央的转移支付。换言之，各省的管制政策强度与其财政对中央的依赖度正向相关。因此，不妨推测财政收入上越是制肘于中央的省份，在具体行为举措上也就要越听命于中央。一个例子是甘肃，随着其管制强度的上升，其经济发展日益落后，而到1999年，其省级财政收入中已经有80％来自中央的拨付。（注：当然并不是说，在任何一个历史时期，地方财政收入中中央所控制的比例越高，经济干预就越严重。1978-84年间，中央在总体财政收入中所占份额持续提高，但是政府干预的程度却在下降。因为，在20世纪80年代中央可以通过其它方式（信贷配给、价格控制、指令计划等）干预经济，从而未见得一定要加强控制财政收入。另外，在财政收入的再分配中，中央可以直接投资到地方，或者先返还给地方，并以此来影响、控制地方政府的决策。）
中央地方关系的制度化情况也能够佐证上述观点：虽然每次财政体制改革都通过契约形式明确规定了中央地方财政关系，但中央政府并不真正受这些契约和协议的约束，而是根据财政形势的需要对中央地方间财政关系进行变更。因此，一旦中央政府决定改变税制和中央地方财政安排，后者必须接受，最多只能在边际上进行讨价还价：即中央政府始终不愿意放弃对地方经济的干预权及其所需要的财政能力。
因此，如果中央不放弃既有管制措施，只是扩大对落后地区和农村转移支付，可能会进一步加大落后省份对中央的财政依赖度，结果是地方经济自主性下降，管制在基层被不断强化（与中央政府的转移支付一起到来的是更多的政策性负担），最终反而促使农民负担和收入差距恶化。（注：有学者建议从根本上调整税收征收和转移支付的地区结构。比如在增值税分成比例上，向贫困地区倾斜。但按照我们的分析，这种做法依旧只是治标不治本，且在很大程度上会负向激励地方政府。）
3.村民自治的局限性（注：详细讨论参见章奇、刘明兴、陶然（2002a.b）。）
为了规范基层政府的行为，当前的税改较为重视发挥乡村民主的作用。但是，村民民主自治是否是监督财税体制改革的有效机制？过去十几年中，中国农村推行的基层选举在不同地区表现出很大的地区差距。我们认为，上级政府、尤其是中央的管制政策在其中扮演了一个非常重要的角色。
假定民主发展的绩效是由民主的供给方和需求方博弈的结果。所谓对民主的需求，是指村民对选举的参与态度；民主的供给则指各级政府对民主选举的支持程度。就财政而言，如何规范财政收入（减轻税费负担）和财政支出（促进公共品供给）是基层民主发展需要面对的关键。
假定不存在政府的管制政策，存在充分的劳动力流动，村民既可以用手投票，也可以用脚投票。首先，民主发展的程度取决于政府和村民谈判的结果。一般而言，经济水平越发达，村民所控制的经济资源越多，在谈判中就越处于有利地位；其次，由于农民可以自由流动，所以不同社区间存在竞争。因此，即使村民在谈判中处于不利地位，社区竞争也会抑制政府对选举过程的干预。当然，由于收入水平存在差距，公共品供给规模肯定不同，公共品供给规模越大，内容越复杂，则民主就越发达。即民主发展和收入水平正相关。
如果存在管制，则地方政府通过执行管制政策，就有了充分的合法性借口来扩张自身利益，限制民主的供给。因为选举的村干部虽然无法对抗中央的管制政策，但却有可能抑制县乡级政府的各种“搭班收费”的行为。在这种情况下，地方政府供给民主激励不足。当然，政府对选举的干预程度取决于干预可能带来的收益减去农民抵抗可能引起的政治成本。
更为复杂的是管制和民主需求之间的关系。由于管制阻碍了收入增长和劳动力流动，则农民为了提高收入和逃避税费负担，可以外出打工（选择在本村不投票），但很难完全迁徙（到别的地区投票）。农民参予选举的程度取决于选举本身所可能带来的收益及其机会成本之间的权衡。选举的收益等于村民自治降低税费负担程度减去对抗基层政府干预的成本。其机会成本则等于外出打工的经济收入减去劳动力流动的成本。如果选举净收益为负，农民就选择向外流动，选举就会被上级政府操纵，这些地区最终没有什么民主建设可言。如果净收益为正，农民则有可能采取政治上的反抗行为。
现实情况是管制较少、经济发达的地区，村民自治能够比较正常运转并发挥良好的功效；同时在许多最为贫困、税费摊派已经严重影响农民生存条件的地区，往往会出现非常透明化、法制化的民主选举。因为这些地区农民采取集体反抗行动的收益较高，而基层政府可能得到的经济利益也相对较少，所以政府会采取放弃干预村民自治的举措。这样，由于管制政策的存在，民主的发展和收入水平之间就可能出现非线性的关系。当然即使如此，在贫困地区，中央的各项管制政策依然要实施，选举本身充其量只能起到在短期内缓解社会冲突的作用。如果不放松管制的话，选举在长期内并不能够真正带来刺激经济发展、监督政府收支的功效。
农村基层民主选举是一个必然的发展方向，但上面的简短讨论告诉我们推行基层民主要有其它制度配合。如果中央仍然进行一些管制，就将限制民主的发展及其功能发挥。单就目前的“一事一议”原则而言，若要素流动性不足（户籍、就业和土地制度制约），农民不能“用脚投票”，社区内存在对公共品需求的非一致性偏好，则投票效率和公正性将无法保证，贿选、外部行政干预和宗族影响将难以避免。何况，村内的直接民主条件下的“一事一议”可能引起任何跨村的公共事业供给成本的上升。
五、结 论
我们认为，作为中国经济体制改革的一个重要组成部分，农村税费改革的根本出路在于放松以至彻底解除各种不合理的政府管制政策。改革应当以取消“不合理管制政策”为核心，以提高农民收入、扭转税率累退性为目标，并充分考虑到目前乡村财政的困境和民主制度建设的长期性，从这个意义上看，财政体制改革只是放松政府管制的一个配套措施和附带结果。只有通过中央政府起主导性的系统解决方案，中国才有可能跳出“黄宗羲定律”对社会的长期困扰。
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