特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法，本文主要内容关键词为：提法论文,管理体制论文,两级论文,城区论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
任何一个城市都是一个异常复杂的系统，其管理效应很大程度上取决于管理体制的合理与否。所谓特大城市，在我国通常指常住人口在100万以上的城市（按1995年统计，我国有特大城市32个）。因其“特大”，要实现管理有序也就“特难”，选择一个合理的管理体制显得至关重要。
仅就城区管理体制而言，建国以来，我国特大城市一直实行市——区两级制，即在市政府下设市辖区一级政府。既有市区两级，便产生了两级政府之间权力与功能的划分问题。50年代前期，这种“划分”一般来说还较为合理。如上海，当时市政府的经济管理大量地通过区政府来实施。随后的一个长时期里，由于计划经济体制的不断推进，以条为主的管理体制日益占据主导地位，也由于片面强调城区管理的集中性、整体性、统一性，地区管理的权力大都集中在市政府及其各职能部门。虽然法律规定区政府为一级政府，但区政府很少拥有实际的事权、人权、财权，因而无法充分发挥作为城区基层政府的功能。区政府名为一级政府，实际上没有什么权。连盖一个厕所也要上面批。城区管理体制中，条块分割、权责不符的矛盾严重阻碍着特大城市的发展。
改革开放以来，尤其是当经济体制改革的重点转向城市后，合理配置城区管理权限，改革城区管理体制的问题合乎逻辑地被提上了特大城市的议事日程。在维护城区管理集中性、整体性、统一性的前提下，不少市政府从教育卫生、人民生活、财政收支到计划、外资、商业、劳动、人事、环保等多方面向区政府放权，扩大了区政府的行政管理权限，建立了区一级财政，强调充分发挥区政府在城区管理中的功能。所谓“城内六个区就是六个‘小城市’，区长就是‘小市长’”（天津），“要让12个区区长都当‘小市长’”（上海），便是一种形象化的表述。可以说，市向区放权，名副其实地实现法定的两级政府体制，是特大城市城区管理体制改革所跨出的第一步，也是卓有成效的一步。从此，市、区两级之间条块分割、权责不符的状况有了明显改变，各区在市政府统一领导下，根据本区特点，各显神通、大显身手，为城区改造、城区建设作出了令人惊喜的贡献。
然而，改革还不能就此止步。随着传统计划经济体制日益为市场经济体制所取代，随着社会的迅速发展，越来越多的企事业、机关将原本就该属于社会管理的一部分职能解析出来，回归社会，加上外来人员的涌动，退休、下岗人员的增多，再就业工程的启动，环卫环保任务的加重，……空前繁多、空前复杂的社会事务“堆”在了城区管理者面前。光靠市、区两级政府已难以应对。现实需要处于城区基层的行政组织——街道办事处在市政管理、社区建设、社区服务、精神文明、社会治安等方面承担起更多的职责。
街道办事处就其法定地位言是市辖区政府的派出机关，而不是一级政府。除市辖区外，不设区的市（一般为县级市）亦可设立它的派出机关，即街道办事处。按照1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》所述，当时建立街道办事处的主旨是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”。而不是为了让街道办事处直接从事更多的城区管理事务。为此，该《条例》规定街道办事处的任务有三项：一、办理市、市辖区的人民委员会（即政府——引者注）有关居民工作的交办事项；二、指导居民委员会的工作；三、反映居民的意见和要求。但由于历史与现实的诸多因素的影响，全国各地的街道办事处所担负的任务早已突破上述三项。为此，十年前便有人建议将街道办事处由区政府派出机关改为城区基层的一级政府。但考虑到避免增加行政层次等原因，这一建议至今未被国家立法机关采纳。也就是说，按照现行法律规定，街道办事处依然是市辖区政府（或不设区的市政府）的派出机关，而不是一级政府。在特大城市，城区只有市——区两级政府，郊区才有市——区（县）——乡镇三级政府。街道办事处与乡镇政府有着质的区别，它不拥有一级政府所应有的相对独立的一整套行政权力，只能代表派出它的区政府或者根据区政府的委托，行使区政府的部分职权。
这样，一方面是大量的社会事务需要街道办事处去管理，以致一些街道干部的职责已达到了百项之多，另一方面是作为法定派出机关却缺乏相应的行政权力，从而造成在这一层次上的新的权责不符。一方面是有权的条线（市、区政府职能部门）因力量不足、鞭长莫及而管不到底，另一方面是处在第一线的街道办事处却因权能不足而管不到边，从而造成在这一意义上的新的条块矛盾。可见，为了适应新形势、新情况，必须继续改革与完善城区管理体制。一些特大城市在开展调查研究的基础上，正在酝酿这方面的新思路、新举措。有的已经提出街道办事处在目前不改变区政府派出机关这一性质的前提下，依据法律、法规、规章和区政府的授权，行使相应的政府管理职能，对辖区的有关社会事务行使组织领导、综合协调、监督检查的行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。并将这一思路概括为“两级政府、三级管理”，把街道办事处也视为一级管理，以期更好地发挥其行政管理功能。可以预见，全国诸多特大城市的城区管理体制正面临着新一轮改革走向的抉择。
二
率先提出改革新思路的特大城市，拟将“两级政府、三级管理”作为深化城区管理体制改革的一项重要步骤，其出发点显然是为了扩大街道管理权限，充分发挥其管理功能，以形成市——区——街行政联动，从而适应城区管理的新形势、新情况。无疑，这一出发点是应当充分肯定的。然而，笔者认为，“两级政府、三级管理”的具体提法有失严密。理由主要有两点：
第一，这一提法容易导向与现行法律的有关规定不符。1979年7月1日第五届全国人大二次会议通过，经1982、1986、1995年先后三次修正的《地方组织法》第八十六条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”显而易见，街道办事处不能作为一级政府存在。问题的复杂性就在于，为了加强街道管理功能，希望将其视为“一级管理”；为了与现行法律相一致，又不能把街道作为“一级政府”。于是便提出了“两级政府、三级管理”。从字面上看，这一提法只承认市、区“两级政府”，而非市、区、街三级政府；只承认是一级“管理”，而非一级“政府”，似乎都不存在与现行地方组织法相悖之虞。然而，稍加分析，便不难发现，这一提法在客观上已隐含着“街道是一级政府”的涵义。因为，街道办事处作为区政府的派出机关，肯定也属于政府机关范畴，其管理自然也是国家行政管理，这应当是不言而喻的。不过，字面上它不构成“一级政府”，不是一级政府的行政管理罢了。现在，若承认街道为“一级管理”，那自然是指一级国家行政管理。然而，谁能承担起一级国家行政管理？当然只能是某一级国家行政机关，即一级政府。“两级政府”不可能产生“三级（国家行政）管理”。反之，“三级（国家行政）管理”，则必定出自三级政府。可见，将“两级政府”与“三级管理”并列，合为一个提法，在逻辑上是不严密的。根据上面分析，合乎逻辑的结论便是：说街道办事处是“一级管理”，就等于说它是“一级政府”。所谓“两级政府、三级管理”实际上就是“三级政府、三级管理”。
其实，不仅在逻辑上，而且在某些试行“两级政府、三级管理”的城市，也确实将这一提法理解为“街道相当于一级政府”。依据这种理解，也确实已经在实践中创造出“街道充分发挥相当于一级政府的管理职能”的经验。某些新闻传媒也在推广着这些经验。可见，这一不尽严密的提法在客观上很可能会导向“街道相当于一级政府”，从而导向与现行地方组织法关于街道办事处是“派出机关”的规定相悖。在我们十分强调“依法治国”、“执法必严”的今天，这类倾向是应当尽力避免的。
第二，这一提法容易导向与我国根本政治制度不符。我国的根本政治制度是人民代表大会制度。根据这一制度，人民经过普选产生的人民代表大会是代表人民掌握全部国家权力的机关。为了有效地行使国家权力，人民代表大会除了直接代表人民行使国家权力中的立法权、重大事项决定权，有关其他国家机关组成人员或领导成员的任免权以及对其他国家机关的监督权等外，将国家行政权、审判权、检查权等委托给由它产生的政府、法院、检察院等机关。可见，任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民。由于街道办事处（还有地区行政公署、区公所），按照法律规定均不是一级政府，故无须由某一级人大产生，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，只需对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。
如果把街道办成“一级政府”，行使一级政府的权力（职能），立即会碰到一个问题：它由哪级人大产生？它从哪级人大获得权力委托？如果将街道办成“相当于一级政府”，发挥“相当于一级政府的职能（权限）”，那末，同样会碰到一个问题：它由哪个“相当于”一级人大的机关所产生？它从哪个“相当于”一级人大的机关获得权力委托？如前所述，“两级政府、三级管理”的提法客观上包涵“街道是一级政府”之义，但由于在字面上没有承认街道为一级政府，因此不要求（当然也不会要求）建立相应的街道一级人大。结果是，有些试点单位的街道办事处实际上已拥有“相当于一级政府”的职能（权限），却仍由政府任命其领导人员，而未由同级人大（并无此级人大存在）或“相当于”同级人大的机关产生，更谈不上从同级人大或“相当于”同级人大处获得权力委托，同样也谈不上执行同级人大或“相当于”同级人大的决议，对它负责，受它监督。这就不符合我国根本政治制度。实践中，也易于产生权力失监、失控之虞。
有一种做法，在有的特大城市建立了街道居民代表会议制度，旨在密切居民与街道办事处的关系，发挥居民代表反映民意，了解与监督街道工作的作用。可以肯定，居民代表制度在这些方面会收到一定成效。但是，这一制度与人民代表大会制度有着质的区别。居民代表会议应该是一个群众性的组织，是居民开展民主监督的机构。它不能与作为一级国家权力机关的人民代表大会相提并论，不能就本地区重大事项作出具有国家意志的决议，不能产生街道办事处的领导人员，不能向街道办事处委托国家行政权力，不能对街道办事处进行具有法定约束力的监督。总之，“居代会”代替不了“人代会”，也无法“相当于”一级人大。居民代表会议制度的存在依然弥补不了上述“不符合我国根本政治制度”的缺陷。在我们十分强调“坚持与完善人民代表大会制度”的今天，这类缺陷是应当尽力克服的。
如若上述分析可以成立，笔者则建议不再使用“两级政府、三级管理”的提法。这样，有利于坚持依法治国，建设社会主义法制国家；坚持人民代表大会制度，建设社会主义民主国家。
三
不再使用“两级政府、三级管理”后，笔者认为，代之以“适当扩大街道办事处权限”或“适度加强街道办事处职能”的提法是恰当的。这后两种提法，既强调了“扩大”、“加强”，可与“适应城区管理新形势，新情况”的出发点相一致，又强调了“适当”（适度），可防止将街道办事处权限（职能）不确当地扩大，加强到“相当于一级政府”的程序，避免与现行法律相抵触，与国家根本政治制度相冲突，似乎较为准确、严密、可行。
问题是，仅仅“适当”、“适度”扩权，而非上升为“一级管理（一级政府）”，能否使街道办事处真正适应新形势下特大城市城区管理的客观要求？换言之，特大城市究竟应当如何就新一轮城区管理体制改革的走向作出抉择？
对此，应从多层面加以探讨。
面对愈益纷繁复杂的城区社会事务，应当克服“全能政府”、“万能政府”的传统观念，突破“在政府上下级之间放权”的框架，应当将视野拓展到政府与社会的关系上，引进“小政府，大社会”的思路。
从政府与社会的关系角度看，“人是天生的社会动物”，而不是“天生的政治动物”；社会与人类共存，国家、政府则是当社会自身难以调节自己的某些关系、难以解决自己的某些矛盾，难以管理自己的某些事务时，才应运而生的。这里内在地包涵着一个既是历史的、又是逻辑的前提，即，凡是社会自身能够调节的关系，能够解决的矛盾，能够管理的事务，就应当尽量由社会自身去调节，去解决，去管理，而不应当由国家、政府去包办。只有那些社会自身调节不了的关系、解决不了的矛盾，管理不了的事务，才需要由社会供养的一批专门人员所组成的国家、政府以社会的名义去调节，去解决，去管理。按照这样的理解，政府便是相对意义上的“小”。而且，政府在承担必要的职能时，还应尽可能地培植社会的自我管理能力。随着社会这种能力的增强，政府应逐步地将某些职能交回社会，由社会自己去执行。从相对意义上说，政府随之会愈益“小”下去，社会则会愈益“大”起来。此为政府与社会之关系，或曰“政社权界论”。
可以设想，如若不是这样去认识问题，而依旧是事无巨细，由政府包揽一切社会事务，那末，“适度”扩权后的街道办事处肯定还会“心有余而力不足”，即使把街道办事处改为一级政府，实行市——区——街“三级政府、三级管理”体制，也是“管不了、管不好”的。在传统行政体制下，这方面的教训早已有目共睹。邓小平同志也早已作过入木三分的深刻剖析。
遵循“小政府，大社会”的思路，就要求政企分开。在市政建设管理方面（如环卫清扫、绿化养护、房屋维修、物业管理、路政维护等），应把“作业行为同行政管理职能分开”。经营性的作业可划归环卫公司、绿化公司、物业管理公司等企业单位，让它们运用市场机制把相关事务管好。行政管理职能仍可由区政府职能部门（通过下伸在街道的、受区政府能部门与街道办事处双重领导的机构）行使，而部分监督检查职能则委托街道办事处协助行使。我们说，“扩大街道办事处权限”，就市政建设管理而言，并不是要让街道办事处具体地、直接地去包办经营、作业任务，而是要街道办事处受派出它的区政府的委托，协助监督、检查有关企业的行为。这样，便可以避免街道办事处的压力过重，避免街道办事处、政企不分、职能膨胀的现象。
“小政府、大社会”的思路，还要求政社（狭义上的“社”）分开。这里，特别值得重视一些特大城市提出的“社区建设”、“社区管理”、“社区服务”的概念。所谓“社区”，是社会学的一个基本范畴，一般指“以一定地理区域为基础的社会群体”，（注：《中国大百科全书·社会学卷》，356页。）即“在一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式，并具有成员归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。”（注：《中国城市社区建设》，7页，知识出版社，1996年。）社区的地域有大有小。居委会所辖区域可视为一个社区。街道办事处所辖区域，从行政学角度看，是一个行政区域；从社会学角度，也可视为一个社区。作为行政区域，它由街道办事处代表区政府进行行政管理；作为社区，它由社区内的各单位和全体居民在街道办事处指导下自我管理那些公益性、公众性、福利性的非行政性事务，并开展互助服务。笔者认为，一些特大城市提出“加强社区建设”，并不是要让街道办事处直接地、具体地去包揽那些本可由社区自我管理的非行政性事务，而恰恰是强调要街道办事处指导与支持社区内各单位与全体居民依靠自身力量，利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员生活质量，去注重培育社会自我管理、互助服务的能力。这样，也就可以避免街道办事处政社不分，职能过于膨胀。
总之，遵循“小政府、大社会”的思路，坚持“政企分开”、“政社分开”，那么，“适当”（适度）扩大街道办事处权限（功能），而不是建立街道一级政府，也许就是特大城市城区管理体制改革走向的一种适宜的抉择，一种不需突破现行法律框架的抉择。
诚然，正如前文已经指出，“小政府”之“小”是相对的概念。如果经过充分调查与论证，发现即使按照“小政府、大社会”的思路，也仍然有必要将街道办事处的权限扩大到一级政府那样（而不是“适当扩大”），只有这样，才能适应新形势下特大城市城区管理的要求，那末，是否可以“闯”一下现行地方组织法的“禁区”？不行。改革年代，某些法律规定被发现滞后于改革步伐，这是可能的，甚至是常见的。如固守成规，势必不利于改革的深化；如由执法者自己“闯”法律“禁区”，势必不利于维护法律权威性，不利于法制化的进程。正确的办法是，在认真调查研究的基础上由国家立法机关通过严密的法定程序对法律有关内容加以修改。具体来说，若要在街道建设一级政府，就必须建议国家立法机关（全国人大）依法定程序修改宪法和地方组织法的有关条文，从法律上改变街道办事处的地位，使之成为一级政府，使城区正式构成“三级政府、三级管理”的体制。当然，与此同时，还必须由法律规定设立街道一级人大，由街道人大产生街道政府，后者执行前者的决议，受前者的监督，对前者负责。这里也有两种可能。一种是有区别地规定直辖市与特大城市的街道设一级政府，其它城市设街道办事处，保持其“派出机关”的法律地位不变。另一种是将全国各类城市的街道办事处一律改为一级政府。应当指出，即使街道办事处有可能转变为一级政府，也需注意，在立法机关正式修改法律之前，各地切不可突破其现行的法定地位，只能以“适当扩权”、“适度加强”作为过渡。这是维护法律权威性、严肃性，坚持“依法治国”之必须。
关于“街道设一级政府”的建议早在10年前已有人提出。但一直存在不同意见。反对的理由大致是：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散。市政府可以向区政府下放的权力毕竟是有限的，“区所承担的职责是不全面的。如果区下再设一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担”；（注：《中国地方国家机构概要》，246页，法律出版社，1989年。）“街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，……在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的”；（注：《中国地方国家机构概要》，245页，法律出版社，1989年。）据了解，国际上的特大城市也多设二级政府，我们设市——区——街三级的话，纵向层次是否太多，等等。
反对将现有街道办事处改为一级政府的意见，其实质是不赞成城区设三级层次，而不是全然反对对现有城区管理体制作必要的改革。它们中有一种主张是：若考虑到市辖区政府作为城区基层政府与市民“距离”太远，行政幅度也过大（即面对的市民过多），那可以采取新的“两级政府”体制，即将现有的街道适当合并，减少数量，扩大区域、规模后设一级政府，而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府。笔者将这一方案称为“虚区实街”，构筑新的“两级政府”体制，并认为此方案不无道理，既可防止城区行政层次过多，行政权力过于分散，又将城区基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区，由于街道一级政府肯定比区一级政府的数目多（比现有街道办事处数目少），故会有更多的基层政府来分担繁重的城区管理任务，可能比较适应新形势、新情况。
综上所述，特大城市城区管理体制的改革走向可有三种不同的抉择：或维持原有两级政府体制，适度扩大街道办事处权限；或将街道办事处改为一级政府，实行城区三级政府体制；或“虚区实街”，构建新的两级政府体制。（后两种方案均需经国家立法机关修改宪法、地方组织法）。对此，究竟如何抉择，尚待进行更加审慎的、周密的、充分的调查、研究、论证。笔者倾向于选取第三种方案。