论村民自治中罢免制度的发展与完善，本文主要内容关键词为：村民自治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1000—5579（2006）05—0033—09
一、村民自治为什么需要罢免制度
罢免是选举的延伸，是选举程序中的一种特殊形式。在我国村委会的选举制度中，选举权和罢免权更是不可分割的整体，罢免权是选举权的后续，是对选举权的保护，也是实现村民自治的关键。村民不仅有权选举自己信任的人担任村委会成员，而且有权罢免不称职的村委会成员。罢免权也是民主的体现和保证。民主不仅意味着遵守少数服从多数的原则，同时意味着可以通过选举进行个人权力的让渡或委托；然而被让渡的权力要真正体现选民的意志则有赖于选民对罢免权的行使。选举不是万能的，选民由于个人理性局限选择不合适的人的可能和被选人当选后权力异化的可能，决定了罢免权对于真正实现民主的必然性[1]。
文革结束后，中国的农村进行了两项改革：一是逐步建立以家庭联产承包制为主的统分结合的双层经营体制，二是废除政社合一体制，将原来的人民公社改为乡级人民政府，原来的生产大队改为村民委员会，原来的生产队改为村民小组，逐步建立了村民自治制度。自国家行政权力在农村淡出之后，农民基于对部分公共产品供给的需求、个体权利保障的需要而让渡部分权力，交与民主选举产生的代表，弥补行政权力在农村断层后的某些公共产品供给服务的空缺，确保个体权利得到保障，产生了村民委员会[2](pp.2—6)。因此，村民委员会应是村民利益的代表人，以维护和促进全体村民的利益为己任，使全体村民的利益最大化。
但从理论层面而言，绝对的权力有绝对的堕落和腐败的可能，民主并不必然带来善治。如果不对选举过程和选举产生的代表进行全程监督，选举就可能背离民意。① “就像在商场上包退包换包修是消费者的权利一样，在作为交换的政治中，选民也有这样的权利，选民对用选票换来的东西，有权要求包退（罢免）、包换（选举必须是定期的）、包修（选民有权要求政治家收回、修正错误的决策和行为）。作为交换的政治为选民保留了出错的特权。这样，万一选民判断发生偏差，或是受了蒙蔽，仍然可以通过定期的选举、监督和罢免来得到补偿。”[3]
从实践层面看，如果村民的罢免权得不到保障，村民自治体系就很难建立起完善的权力监督制约机制，一方面容易引发矛盾，导致大规模上访或群体性事件，影响本村的经济发展和社会安定；另一方面村民在今后的选举中就不会有良好的预期，便会缺少对选举的投入和兴趣，从而影响到选举的质量，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个环节中形成恶性循环，势必影响社会主义新农村的建设。[4]
因此，罢免权是村民对村委会监督、制约的体现，不但可以保证村民通过合法渠道纠正可能出现的问题，减少农民的非制度参与，维护社会的稳定；另外，罢免权作为一种强制性权力，可以对当选者占有的职位和手中的权力形成真正威慑，对当选者的行为取向与行为方式产生强有力的影响，迫使其自我约束权力，对全体村民负责，进而提高村民自治的水平和质量。从更深层面看，罢免权能否得到保障关系到农村基层民主能否继续发展与深化。[5]
二、村民自治中罢免制度运作的现状
1998年前，部分地区也曾有过村民罢免村官的举措，但罢免问题并不为实务界和理论界所重视，《村民委员会组织法（试行）》也缺乏有关“罢免”的规定，从而影响到村民自治中罢免制度的法制化和规范化。1998年，《村民委员会组织法》正式颁布，罢免制度被写进法律条文，这是一个历史性的进步，将村委会选举和村民自治推进到一个新的阶段[6](pp.321—322)。从此，罢免制度有了明确的法律依据——《村民委员会组织法》第十六条。尽管只有百余字的规定，但对提请罢免的人数比例、罢免的理由、被罢免者的申辩权、主持罢免的机构、罢免的程序和原则等问题，都作出了规定，从而为各省、直辖市、自治区制定“《村民委员会组织法》实施办法”和“村民委员会选举办法”，完善罢免制度提供了依据和参考。
1998年11月13日，浙江省瑞安市潘岱乡白莲村500村民向有关方面提出了“弹劾”村主任的决议，1999年4月9日，该村依法投票罢免了村主任何光寿，在全国首开罢免不称职村干部的先河②。此后，随着农村基层民主的推进，广大村民对依法自治提出了更高的要求，要求罢免一些不称职的村委会成员的诉求显得日趋强烈，村民依法罢免村委干部的事例也频频见诸各种报刊。据不完全统计，“仅1999年就有100多个村的村民，通过投票将以前看好的“村官”拉下了马。到2000年，这一现象有增无减”[7]。
但经过七年的实践，村民自治中罢免制度运作的现状却不容乐观。从立法层面看，尽管各省、直辖市、自治区根据《村民委员会组织法》，立足于本行政区村民自治的实践，不断细化、创新了罢免制度，但制度设计和政策把握不尽一致，部分地区的制度创新缺少上位法依据甚至明显违反上位法。从实践层面看，罢免制度的运作也是困难重重，一方面是“乱罢免”，很多受到村民拥护、但“不大听话”的“村官”未经罢免程序，就被乡镇政府“就地免职”；另一方面是“难罢免”，由于各种因素的干扰，罢免程序难以启动，很多失去村民信任的“村官”难以下台。从理论层面看，近年来村民自治的研究不断升温，修改《村民委员会组织法》的呼声也日渐高涨，但对村委会成员“怎么上”研究得多，对“如何下”研究得少；关于罢免程序的理论研究和实证分析不如选举程序充分、深入。
三、村民自治中罢免制度的症结
“乱罢免”和“难罢免”是罢免制度症结的集中体现。虽然村民自治不断深化，村民的民主意识不断增强，但这两种现象不仅没有消解，反而有愈演愈烈的趋势。要解决这个问题，我们就必须寻根问底，找到罢免在制度设计和外部环境上的症结。
首先是罢免程序的先天缺陷。尽管《村民委员会组织法》对村委会成员的罢免做了规定，但是缺乏可操作性。一是主体对象不明。罢免要求向谁提出？罢免理由由谁审核？罢免程序由谁启动？[4] 二是程序存在漏洞。《村民委员会组织法》规定罢免申请只能向村委会提出，形成了村委会自己组织开会，罢免自己的格局，导致罢免活动没有时间、期限等程序控制的手段，缺乏一种内在的推动力，缺少一个客观、公正的仲裁环节，不符合民主分权与制衡的原则。三是过程过于简化。尽管“罢免”并非常态，但罢免程序与选举程序一样，都是保障村民选举权，实现村民自治的关键。但目前《村民委员会组织法》以及各省（市、区）的“村民委员会选举办法”的有关规定却没有细化罢免程序。
其次是乡镇政府的不当介入。我国村民自治的发展，很大程度上是在乡镇党委和政府的推动下展开的；乡镇党委和政府在基层民主制度建设过程中发挥主导作用，自有其有效作用，但却容易产生自上而下、行政命令、包办代替等缺陷，以致侵害村民自治权。因此，在不少村官还是按“组织意图”选举出来的情况下，只要“组织”不愿意撤换，村民也很难有什么作为。从罢免成功的案例看，大都是由乡镇主持村民大会表决的，最终结果也要由乡镇认可。如果乡镇不点头，罢免程序是很难启动的[1]。不仅如此，很多乡镇政府还知法犯法，不当介入村委会的罢免程序，甚至往往村民并没有提出罢免要求，就以“清编整顿”、“减轻负担”、“违反纪律”等为由，越俎代庖，一纸通知便轻轻松松拿掉了村委干部的“官帽”③。2002年9月12日《南方周末》披露了一组数字：据湖北省潜江市人大代表姚立法调查，该市第四届村民委员会自1999年9月28日换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡、镇组织及个人宣布撤换（含免职、停职、降职、精减、改任他职等）的达187人，占总数的57％。这在全国各地已不是个别现象。
再次是宗族势力的非法干扰。村委会掌握公共资源的控制权，在公共领域占据强势地位，这一组织本身和其成员也成为独立的、区别于其他普通村民的利益主体，在很大程度上可能成为既得利益者。因此，在宗族意识较浓的村庄，村委会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点，是否担任村委会主任、副主任或委员，往往成为判断一个宗族势力的标志[8]。尤其在一些宗族势力势均力敌的村庄，任何姓氏的当选都不可避免地面临其他姓氏的激烈反对。很多宗族势力为了挽回本宗族在选举中的失利，往往利用罢免制度，兴师动众，不遗余力，积极推动罢免其他姓氏的村委会成员，从而确保本宗族的候选人能够通过补选程序当选，既满足宗族成员的虚荣心理，也为通过公共权力谋取宗族利益铺平了道路[9]。
最后是村民处于弱势地位。农村实行家庭联产承包责任制后，农村的权力和利益日趋分化，农民大多处于高度的分散状态。同时，现阶段农民流动导致村落社区内的“能人”、“在野精英”大量外流，不利于农民组织力量的孕育成长。村民的这种非组织化状况使得村民处于弱势地位，十分不利于罢免权的行使。目前绝大多数村民在政治参与方面表现出“积极参与意向与不甚积极的参与行动”[10] 这对矛盾的统一。他们对那些胡作非为的村干部十分反感，非常想将其赶下台，但又由于传统政治文化的影响和现实利益机制的驱使——担心“枪打出头鸟”，被人报复，自己的利益受损——不愿站出来提出罢免村干部[4]。因此村民组织力量不发展、村落社区内不能形成多元精英并存的格局，村民就很难行使其罢免权，村民自治中就可能出现一些不合法的政治参与（甚至是暴力参与）的情况。
四、罢免程序的制度规范
为了规范罢免程序，笔者对各省级村委会选举地方性法规进行了比较研究，查阅了近年来媒体关于罢免村委会的报道、学术界对罢免程序的研究成果、各地方对罢免程序的制度创新，通过实证分析和制度比较，从中归纳出罢免程序三个阶段十二个争议较大的问题，并提出了相关对策和立法建议。
（一）罢免要求的提出
1.罢免主体是一元化还是多元化？根据《村民委员会组织法》的规定，罢免主体应当是单一的，即只有1／5以上有选举权的村民联名，才能要求罢免村委会成员。但在实践中，罢免主体却是多元的。在31个省级村委会选举地方性法规中，有30个规定了罢免条款。其中江西、广西两省（区）的规定突破了《村委会组织法》，提出罢免要求的既可以是本村1／5有选举权的村民联名，也可以是1／2以上的村民代表会议成员联名。北京、天津、黑龙江、上海、安徽、江西、广东、海南、新疆九省（自治区、直辖市）赋予了乡镇提出罢免要求和罢免建议的权力，将乡镇政府视为罢免主体。尽管这些“扩充”解决了实践中的诸多难题，但缺乏上位法依据，从村民自治的理念上也是讲不通的。笔者认为，选举与罢选属于村民自治范围内的事项，如果没有法律依据，乡镇政府的参与只能限于“指导、支持和帮助”，不能随意介入，更不能成为罢免的主体，否则将破坏村民自治的基本原则；同时，村委会成员是由村民选举产生的，“谁选举谁罢免”，其罢免也应由村民进行，如果允许1／2以上的村民代表会议成员联名提出罢免要求，无疑限制了村民罢免权利的处分[11]。因此，罢免主体只能是一定比例的村民联名。
2.提出罢免要求的村民比例是否需要变动？提出罢免要求的村民比例，是《村民委员会组织法》起草过程中争议较多的问题。提出罢免案的村民联名数量不能太少，因为人数太少则会受到家族、宗族势力的干扰。特别是一些家族势力集中的村落，很容易出现今天你联名罢免我，明天我联名罢免你的情况，影响村委会成员的工作积极性，不利于农村的稳定。村民联名数量也不宜太多，太多则不易联名，对不称职的村委会干部不能形成有效监督[12]。经过七年的实践，我们发现当初确定的这一比例也存在不合理之处：由于种种原因，很多村民委员会成员不是以绝对多数当选，而是以微弱多数当选，五分之一以上村民联名提出罢免要求的事很容易发生。一届村民委员会任期只有三年，动辄提出罢免，不利于村级建设；而且容易发生反罢免，即被罢免的原村民委员会成员，又领头要求罢免现任村民委员会成员。因此笔者认为，《村民委员会组织法》修订时应当作出相关改进，既要保证村民充分行使民主权利，也要保证村级组织的稳定。
3.提出罢免要求的时间是否需要限制？罢免要求能否重复提出？依法对那些不称职的村委会成员进行罢免，是维护广大村民利益，对村委会成员进行监督的有效途径。但在具体执行过程中，由于宗派或家族等因素的影响，有一部分人出于对本宗派或本家族利益的考虑，在村委会选举后很短的时间内就提出罢免的要求，或者在第一次罢免失败后，又以相同、相近或其他理由对某村委会成员再次提出罢免。④ 村委会上任时间较短，工作尚未见成效；第一次罢免不成功，说明被罢免对象还有一定的群众基础，多数村民对其还是信任的；此时提出罢免要求，势必影响村委会工作的顺利进行，影响到农民生产生活的顺利进行，影响到农村基层的安定稳定[13]。在这两种情况下，如果接受罢免要求，势必造成人力、财力的浪费；如果不启动罢免程序，则又于法无据，无法向提出者交待。民政部在答复福建三明市梅列区范铭添等多名村委会主任联名来信时认为：“只要罢免程序合法，罢免要求未通过的，在一定时间内不能再次提出罢免。对于罢免程序不合法的，乡镇人民政府或上级民政部门应及时予以调查处理，并指导村民依法重新组织罢免”。《福建省村民委员会选举办法》明确规定：“第一次罢免无效的，一年内以同样理由对同一对象再次提出罢免要求的，不予采纳”。大连市民政局制定的《村民罢免村民委员会成员暂行办法》也规定：“提出罢免村民委员会成员应在新当选的村干部上任工作一年之后”，“罢免没有通过的，全体村民应积极支持其工作，任期内没有重大问题，不得再次提出罢免要求”。因此，笔者认为在修订《村民委员会组织法》时，应当根据民政部答复的精神，借鉴部分地方的实践经验，对提出罢免要求的时间和次数作出统一、明确的规定。[14] 建议《村民委员会组织法》增加两条规定：“提出罢免村民委员会成员应在新当选的村委会上任工作一年以后。”“罢免没有通过的，全体村民应积极支持村委会工作，没有新的事实和理由，一年内不得再次提出罢免要求。”
4.罢免理由是否需要明确规定？村民委员会是由村民选举产生的，其权力来自于村民的委托，建立在村民对其人品、能力、素质等诸多因素信任的基础之上的。因此，从理论上讲，只要村民对自己的“委托人”失去信任，就可以提出罢免要求，不需要罢免理由。《村民委员会组织法》之所以规定“罢免要求应当提出罢免理由”，是为了避免在村民自治尚不成熟的阶段出现“频繁罢免”的现象，防止“民主过程中的多数人暴力”和“罢选过程中的从众心理”，促使村民认真考虑、理性选择。但是，《村民委员会组织法》并没有明确什么是罢免理由，也没有确定罢免理由由谁审查，所以很多地方性选举法规进行了补充，列举了罢免理由，并规定罢免理由由乡镇政府或民政部门调查核实，只有经乡镇政府或民政部门认可，才能提出罢免要求。事实上，“家家有本难念的经”，由于历史和现实的诸多原因，各个村庄都有不同的村情，每个村民都有不同的利益诉求[15]，最清楚本村村情和利益诉求的必定是各村的村民，更何况“清官难断家务事”，对于没有执法权的乡镇政府，是否能够作出使所有村民信服的调查报告，还要打上问号。笔者认为，罢免村民委员会成员，并不是对被罢免村民委员会成员的处分，罢免理由是否成立不影响罢免案的成立。罢免案成立的唯一条件是“须经有选举权的村民过半数通过”，地方性选举法规中的这些“补充”规定并不符合《村民委员会组织法》的立法精神。罢免理由属于村民自治的范畴，为了防止罢免权被滥用，乡镇政府或民政部门可以对罢免理由进行调查核实，但是仅限于形式审查，只要要求罢免的人数达到法定人数并且有罢免理由，就可以启动罢免程序；乡镇政府或民政部门如果认为罢免理由不成立，只能建议村民撤回罢免要求，如果建议没有被接受，其已经进行的调查核实，可以在召开村民会议罢免村委会时供村民参与。因此，罢免理由不应在国家立法和地方立法中进行明确，但是乡镇政府和民政部门可以指导、支持和帮助各个村民委员会根据本村的历史和现实情况，在村规民约中规定符合本村实际的罢免理由。
（二）罢免要求的受理
1.乡镇政府是否有罢免建议权？“职务自行终止”是否可以作为罢免的前置程序？乡镇政府是否有罢免的建议权，这是一个极富有争议的话题。目前，已有北京、上海、天津、新疆、海南、广东六个省（市、区）规定在特定情形下，乡镇政府有罢免建议权。对此规定，有两种对立的观点。否定说认为：在村民自治中，乡镇政府随意撤换、罢免村干部的情况已屡见不鲜，如果通过立法确认乡镇政府的罢免建议权，无疑将乡镇政府的违法干预合法化，因此不可取。赞成说认为，在我国农民缺乏民主习惯、民主训练、民主热情的情况下，村民也没有热情提出罢免动议。如村委会带头违法，不缴各种应缴税费，与村民的利益却是一致的，村民不会主动提出罢免案。此时，乡镇政府对村民自治不能完全撒手不管，应有罢免建议权。[12] 这些制度创新尽管解决了罢免实践中的一些难题，但却突破了上位法的规定，而且过度介入村委会选举和罢免，不利于实现村民依法自治。笔者在上文论述“罢免主体是一元化还是多元化”时就提出，选举和罢免属于村民自治的范畴，因此罢免的主体只能是一定比例的村民联名，乡镇政府只能对罢免进行“指导、支持和帮助”，不能干涉依法属于村民的罢免权，没有罢免的建议权。很多同志可能仍然会有这样的疑问，如果不赋予乡镇政府罢免的建议权，对于明显违法违纪，但是村民又没有提出罢免要求的村委会成员，应当如何处理？⑤ 国家保障村民依法自治，是否意味着彻底“撂担子”，对村委会放任自由？答案当然是否定的。笔者认为，对于需要乡镇政府提出罢免建议的情形，一般都比较严重，因此，可以在《村民委员会组织法》中设置“职务自行终止”程序作为罢免的前置程序，并且明确规定“职务自行终止”的法定情形：（1）严重违反法律、法规和国家政策；（2）被追究刑事责任；（3）受到撤销党内职务以上党纪处分；（4）玩忽职守、严重失职；（5）连续一段时间无正当理由不承担村委会工作，不履行职责，给国家、集体造成重大损失（目前广东规定两个月，新疆规定三个月，上海和天津规定六个月[12]。笔者认为，两个月时间太短，不符合村委会运作的实践；一届任期为三年，六个月不参加村委会工作后才提起罢免建议，时间太长，不利于村民委员会的工作；规定三个月较为适宜）。取消乡镇的罢免建议权，转化为罢免的前置程序“职务自行终止”，既避免了乡镇对村民自治的不当干涉，也符合实践的需要，防止了罢免程序被滥用，维护了农村稳定。
2.受理主体一元化还是多元化？罢免程序由谁启动才比较合适呢？从《村民委员会组织法》的有关规定来看，罢免要求应当交给村委会，村委会先对村民的罢免要求进行法定人数上的审查，然后决定是否启动罢免程序。然而，在现实生活中，由于村委会的主任和副主任手中握有公共权力，当他们成为罢免对象时，往往就会利用职权拒绝召开村民会议，导致罢免程序无法启动，造成村民所享有的罢免权落空。这种现象在现实生活中屡见不鲜。各地普遍反映，由村委会成员主持罢免村委会成员的活动，不便操作，尤其在全体村委会成员均被提出罢免的情况下，罢免程序无法启动。笔者认为，不同情况应当采用不同的方式，不能简单地规定交给村委会，这不利于事情的解决。当村民要求罢免的对象是村委会成员时，可把罢免要求和罢免理由交给村委会主任，由村委会负责召开罢免会议；当村民要求罢免的对象是村委会主任或者副主任时，罢免要求和罢免理由应当交给乡镇政府有关部门，由乡镇政府有关部门负责对提出罢免要求的村民进行法定人数上的审查和罢免理由的形式审查[15]。
3.撤销罢免要求的情形是否需要明确？法院在处理民事纠纷时，一般都要实现进行调解，只有调解不成，才进入诉讼程序。为什么呢？因为任何程序的运作，都意味着较高的成本，罢选也是一样。因此，在现行的制度框架下，我们需要进一步研究罢选的前置程序，只要能够通过前置程序解决问题，一般尽量不进入罢免程序，既节约选举成本，也维护农村稳定。在制度设计中增加“职务自行终止”的前置程序，就是其中的一种。笔者认为，除此之外，撤销罢免要求的情形也应该在立法中予以明确，尽量通过前置程序化解纠纷，降低程序的运作成本。建议借鉴《大连市村民罢免村民委员会成员暂行办法》，在《村民委员会组织法》中增加规定：“发生如下三种情形时，撤销罢免要求，终结罢免程序：（1）经调查核实，联名人数未达到全村有选举权村民总数五分之一以上的；（2）罢免会议没召开之前，被罢免的村民委员会被村民们所谅解，不需要进行罢免表决；（3）本人提出辞职。”
4.罢免程序的各个环节是否需要作出时间限制？村民行使罢免权，需要通过一系列的步骤来完成，这一系列的步骤就构成了罢免程序。在每一个步骤中，都需要有时间的限制，用来保证罢免程序得以顺利进行。否则，就有可能造成罢免案被长期搁置的现象。例如，2000年6月26日，浙江省温州市水心村村民董志平等282人联名向乡政府递交罢免书，要求罢免村委会主任孙荣光等人，但一直都没得到回应；直到2001年7月22日才由村民自行组织召开村民大会罢免掉了原来的村委会主任，重新选出了他们认为合适的人选，依法实现了自己的权利，这期间竟然经历了一年多的时间。这种情况既不符合《村民委员会组织法》的立法精神，又容易激化村民与村委会之间的矛盾，且打乱了村民的工作和生活秩序，不利于村委会开展工作。为了使村民的罢免权得到真正的实现，必须对罢免权的运作步骤作出时间的限制。目前大多数省级地方性选举法规对罢免案成立后，村委会召开村民会议的时间作出了限制性规定：（1）规定30日内召开村民会议的有：北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、广西、海南、重庆、贵州、云南、宁夏、新疆23个省（区、市）；（2）规定2个月内召开村民会议的有：江苏、湖南2个省；（3）规定3个月内召开村民会议的有：四川、内蒙古2个省（区）。（4）未规定时间的，有青海1省；（5）另外，西藏、陕西两省（区）规定：罢免案除向村委会提出外，还可以向乡镇人民政府提出，村委会或乡镇政府应在30日内召开村民会议[16]。
（三）罢免会议的召开
1.罢免会议（村民会议）应当由谁召集，由谁主持？当事人不得当法官、运动员不能当裁判员是基本的程序法原理，民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法三大程序法中都规定严格的回避制度，以保证程序的正义，进而保证实体正义。但村组法第16条却规定，对村民提出罢免村委会成员的动议，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求”。这条规定违背了基本的法理，是村组法最明显的一个漏洞。在实践中，如果仅仅对村委会中一至两名成员提出罢免要求，由村委会召集村民会议还能正常进行，但如果对村委会主任、副主任或村委会全体成员提出罢免要求，村委会在这种情况下不可能主动召集村民开会来罢免自己，甚至动用各种手段阻挠甚至拒绝罢免程序，导致罢免程序久拖不决[12]。
村委会不召开村民会议怎么办？各省级地方性选举法规对此作出了不同的规定：（1）由乡镇政府召集村民会议的，有北京、天津、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、河南、湖北、海南、重庆、贵州、云南、宁夏、新疆19个省（区、市）；（2）由乡镇政府督促召开的，有辽宁、安徽、江西、湖南4省；（3）未规定的有陕西、四川、青海、江苏、广东、广西、西藏7省（区）。在罢选实践中，村民也摸索出了应对村民委员会拒绝召开村民大会的办法。在浙江省水心村罢免村官的案例中，不是乡政府组织的罢免会议，而是先张贴告示，由9位村民牵头召开村民大会，再民主推选村民大会召集人。最终主持罢免大会的是村民投票选举产生的“正式召集人”而非村民委员会，《法制日报》称“这在全国也是首例”。⑥ 这些“变通”的做法，在一定程度上符合了实践的需要[14]，但却不符合《村民委员会组织法》的规定，在具体实施中也存在不少的争议[12]。由乡镇政府代替群众性自治组织，主动召集、督促召开村民会议，尽管比较容易操作，但是仍然超出了“指导、支持和帮助”的限度，不符合村民自治的原则。而村民投票选举产生的“召集人”，一般都是提出罢免要求的村民；由罢免的提出者主持村民罢免会议，既不规范，也不符合中立性的原则，不利于被罢免人权益的保障。因此，白钢先生提出：“从制度设计上来说，应当遵循分权原则，重新考虑由谁来召集村民会议或村民代表会议的问题。这应当成为村民自治立法改革的重要课题。”[17] 笔者认为，《村民委员会组织法》应当明确村民委员会原则上应为村民会议的召集人，如果村民委员会在一定期限不履行召集人的职责，村民可以联名申请乡镇政府召集村民会议，推选出中立性的罢免委员会，由罢免委员会主持村民会议进行罢免表决。
2.罢免程序是否应该简单化？罢免会议是否成立罢免委员会？委托投票与流动票箱是否适用于罢选程序？罢免程序是村委会选举的特殊程序，既是正常选举程序的延伸，也是一项完整的选举工作的重要内容。罢免工作虽然涉及面小，但影响较大，是保证村民实现完整选举权利的重要环节，必须规范程序，严密组织，维护法律的严肃性和连续性。因此，我们不能重“选举程序”，轻“罢选程序”，将罢免程序简单化，走过场。是否成立罢免委员会，委托投票与流动票箱是否适用于罢选程序，就是实践中比较突出的两个问题。
“在制订村委会组织法的时候，确实有人提过，是否组成村民罢免委员会，但无论采取什么办法，都躲避不了村委会本身。即使单独组成罢免委员会也存在这个问题，还得有村委会来组织罢免委员会。”[18] 从全国人大常委会法工委国家法室陈斯喜主任的发言来看，当初之所以没有将成立村民罢免委员会写进法律条文，主要原因是认为罢免委员会脱离不了村委会的控制。事实上，成立罢免委员会恰恰是摆脱村委会控制，在罢免程序中发挥独立、中立作用的重要环节。只要立法明确将提出罢免要求的村民和村委会成员及其直系亲属排除在罢免委员会之外，我们有理由相信，处于中立地位的村民可以公正地对待争议双方，主持罢免会议，保障罢免程序的顺利进行[14]。建议《村民委员会组织法》增加一条规定：“村民会议应当推选罢免委员会，由罢免委员会主持罢免活动。罢免委员会成员，不包括提出罢免要求的村民、村委会成员及其直系亲属。”
选举程序看上去复杂、严谨，实际上操作比较宽松，而罢免程序看似简单，但执行严格，操作起来难度大。因此，村委会在选举的时候往往鼓励村民多投票，罢免的时候想办法让村民少投票。很多地方性选举法规和县、市的罢选程序也明确规定：“召开罢免表决会议不设流动票箱，也不实行委托投票。”但在农村人口频繁流动的背景下，如果委托投票被取消，流动票箱被限制，“空挂户”占了选民数量却不表达意愿，许多表达意愿的选民却没有投票机会，罢免案是很难得到通过的。因此，为了充分保障村民的罢免权，确保罢选程序的公平，立法应当允许委托投票与流动票箱适用于罢选程序。
3.罢免会议的议程是否应该规范？程序在法律运作过程中是至关重要的因素，它是法律公正执行的有力保障。“程序使法律获得生命，无程序即无法律。”[19] 罢免会议是否能够公开、公平、公正地对罢免案作出表决，取决于议程是否规范和完善。各省级地方性选举法规对罢免会议的议程规定的并不明确，但不少县、市进行了有益的探索。笔者认为，省级地方性选举法规应当不断总结罢免的实践经验，明确规定罢免会议的议程，确保罢免会议的顺利进行和表决结果的公正性。如《大连市村民罢免村民委员会成员暂行办法》将罢免会议的议程归纳为五个步骤：（1）由联名要求罢免村民委员会成员的代表宣读罢免理由；（2）被要求罢免的村民委员会成员提出申辩意见；（3）调查组报告调查取证情况；（4）由本村有选举权的村民以无记名的投票方式进行表决。设立秘密写票处，实行公开唱票、计票、监票，并当场公布投票结果；（5）村民大会召开后3日内，用公告的形式公布表决结果。
4.通过罢免要求的村民人数规定是否适当？根据《村民委员会组织法》第十四条，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获参加投票村民过半数选票就可当选，即“双过半”，获得全体有选举权的村民1／4的赞成票以上的候选人就有可能顺利当选。但根据第十六条，罢免却显得不容易，须经有选举权村民过半数通过，即“单过半”。在当前农村劳动力频繁流动的大环境下，使得罢免的提起相当困难，很难达到法律规定的条件。罢免案即使提起，也很难获得通过。因为在当前的情况下，能够召集“有选举权的村民过半”开会已十分不易，而要这过半数的村民几乎一致地通过一个罢免案则更困难。从本条的立法本意而言，是为了规范村民行使罢免权，让村民能慎重而稳妥地行使罢免权[20]，但是慎重稳妥的目的仍是行使罢免权而非不行使。当选相对容易而罢免相当难，延续了中国政治文化中“上台容易下台难”的惯常逻辑，不利于加强对村委会成员的监督，不利于提高整个村委会成员的素质。笔者认为，应当修改《村民委员会组织法》，统一当选票数与罢免票数。至于当选或罢免票数是以“1／4”为准还是以“1／2”为准呢？笔者认为应以“1／2”为准。选举（包括罢免）的过程实质也是村民形成共同意志的过程，获得相对多数才是合理的。当选只需超过全体选民1／4而没有过半，不能代表大多数有选举权村民的意志；仅以1／4强的票数勉强当选，在实际工作中是很难得到多数村民支持的。所以，建议在修订《村民委员会组织法》时，将当选和罢免的票数统一规定为“超过有选举权的村民半数”。[21]
收稿日期：2006—05—05
注释：
① 参见舒城：《从交换看西方政治》一文，载《南方周末》，2001年11月22日第4版。
② 参见周丽峰：《白莲村的春天》一文，载《南方周末》，1999年4月30日第2版。
③ 参见赵小勇《随意调整、撤换村委会干部违法》一文，载《人民日报》2000年10月12日第10版；另参见赵宁章：《巫山县纠正违反〈村委会组织法〉错误决定，四名村主任官复原职》，载《农民日报》2000年8月11日第1版；王群：《村主任把镇政府告上法庭》，载《乡镇论坛》2001年第5期。
④ 参见董碧水《谁在阻挠村民行使罢免权》一文，载《中国青年报》，2000年。
⑤ 参见陈丽平：《罢免程序：在村民选举实践中完善》，载《法制日报》2003年2月14日第4版。陈丽平：《村民罢免村官法律适用难》，载《法制日报》2005年10月18日第4版。
⑥ 参见陈东升《想罢“村官”不容易》，载《法制日报》2001年8月13日第8版。
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