著名财政学家高培勇教授谈“审计风暴”到“预算风暴”，本文主要内容关键词为：预算论文,学家论文,教授论文,财政论文,著名论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）从“审计风暴”看预算缺失
近几年刮起的“审计风暴”确实引人关注。这说明，改革开放以来，我们的政治、经济和社会生活取得了极大进步。能够披露这么多问题，虽然看起来令人激愤，但毕竟传递给人们一个强烈的信息：即使政府部门违规使用资金，审计部门也可以履行监督职责。这在过去是不可想象的。现在，全国人大常委会在继续关注审计报告所揭露的问题时，把更多的注意力转移到了预算管理上。许多专家、委员，或通过会议发言，或撰写文章，强调加强预算审计，扩充审计监督的内容。全国人大财政经济委员会在对中央决算草案和决算报告的审查结果中，也明确提出了改进预算管理工作的建议。从预算编制的科学性到预算执行的严肃性，由基本建设预算管理到预算资金使用效果的追踪问效，以及政府收支分类体系的改革等，挑起的线索很多，牵涉的问题很深。我认为，在我国立法机关层次上发生这样的变化，这本身就是“审计风暴”刮过之后带给我们最富有意义的成果。
早在第一次“审计风暴”刮起的时候，就有人将审计环节揭露的问题归咎于预算环节。之所以在政府预算执行中出现种种违规问题，说到底，还是源于我们的预算管理制度不规范。如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，即使“审计风暴”再刮几次、十几次，还是不能从根本上解决问题。
应当说，这些年来，特别是1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我们已经采取了不少有关预算管理制度的改革举措。比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些都是逼近市场化方向的改革。但综观起来，它们大都是由财政部门主动进行或自发进行的改革。由于这些改革涉及财政性资金管理权限的调整，往往被其他一些部门冠之以“揽权”行为，从而在执行中打了折扣。单就作为主要监督对象的财政部门而言，其主动或自发推出的改革举措是否具有适合市场经济体制方向的彻底性？它们是否愿意割舍自身利益而将整个预算收支置于立法机关和全体纳税人的监督之下，从而真正建立一个公共财政意义上的预算管理制度？我还是有些疑虑。这就需要审计监督和预算监督以及相关配套改革相互联动。
推进预算制度改革的主要动力，显然来源或依赖于预算监督权、审查权的主要行使者——立法机关。如果人民代表大会对于预算监督和审议能力欠缺，或者监督和审议力度薄弱，便会在某种程度上使预算监督和预算审议走过场。
事实上，作为年度财政收支计划的政府预算，最实质的意义在于，通过政府预算的编制、审查、执行和决算，使政府部门的收支行为始终置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。每当说到现实中政府预算存在的未能覆盖政府部门的所有收支、比较粗放、过于笼统、不够透明、法治性不强等诸方面的缺陷，我们总会有一股改革预算管理制度的强烈愿望。现在看来，这些改革意向的到位，要靠人民代表大会加强预算监督和审议力度、提高预算监督和审议能力来推动。所以，在经历了几次“审计风暴”之后，我们更希望推进政府预算管理制度的改革，迎来一场更令国人震撼的“预算风暴”。
（二）走出“审计悖论”的怪圈
所谓“屡审屡犯”，表述并不准确。每次“审计风暴”过后，排除个别部门不论，相关的部门总会或多或少地采取一些整改措施。但就整体而言，揭露出来的问题毕竟只是冰山一角，其整改措施多属于治表层面，个别部门则是出于表面应付。随着“风暴”再起，便会看到，问题依旧。这就给人造成“屡查屡犯”的印象。我比较赞同李金华审计长对这个问题的解释。随着改革开放的逐步深入，我国的审计监督力度进一步加大，监督范围日益拓宽，虽然每年都查出很多问题，但很多是体制和机制方面的问题，一下子难以从根本上解决。一些是原先没有审计过的部门或单位存在的问题，而有些则是经济发展和改革进程中出现的新问题。这些问题虽然不可忽视，但说是“屡审屡犯”，有些牵强。我们看问题要重客观实际，不可戴灰色眼镜。我认为，近几年来，审计监督的成果是巨大的，对反腐倡廉、规范经济秩序、推动社会主义市场经济建设，发挥了十分重大的作用。
我国的改革已深入到触及政府部门自身利益的阶段，政府部门违规收钱、用钱并非个别现象。面对如此格局，单凭审计部门刮起“风暴”，其效应可能是“水过地皮湿”。除了审计部门之外，在政府部门内部，还有哪些部门可以加盟？走出政府部门，能否寻求其他切实有效的力量支持？我们要认真考虑。
“审计悖论”的说法并不一定妥当，但它在一定程度上揭示了人们面对政府收支不规范而呈现的复杂和矛盾心态。我认为，以积极的态度认识并破解“审计悖论”，十分必要。
严格说来，政府部门收支行为的非规范性，是伴随经济体制转轨而产生的特殊矛盾现象。回顾改革开放经过的历程，我们看到，在计划经济体制下，财政收入的绝大份额，来源于国有制经济单位。财政支出的绝大部分，投向于国有经济单位。身处那样一种“取自家之财，办自家之事”的财政运行格局之中，公共领域内的财政收支，便集中表现为国有制经济自家院落内的收支。名义上的“国家财政”，也基本演化成事实上的“国有制财政”。在那个时候、那样一种条件下，政府部门的收支运作并非没有规范。但是，在很大程度上，那毕竟是在国有制财政环境下生成、适用于国有制经济自家院落内的规范。
市场化的改革和随之启动的公共财政建设进程，在逐步打破原有财政运行格局的同时，也一再把建立政府收支运作的新规范问题提到我们面前。财政收入的来源结构和支出结构由“单一”趋向“多元”，即多种所有制经济体共同贡献财政收入，财政支出的投向覆盖多种所有制并逐步覆盖农村地带。随着“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转变，原生成于国有制财政环境、适用于国有经济的财政运行规范，自然要为生成并适用于公共财政制度环境的新规范加以替代。
然而，正如由计划经济转向市场经济需要“渐进”一样，由国有制财政转向公共财政也不能一蹴而就。在财政运行格局的转变和公共财政制度的建设过程中，不仅会发生新老规范之间的碰撞，而且也要经历一个逐步接受、遵从新规范的适应期。
一旦操用“转轨”眼光来审视当前政府收支行为不规范的现象，便可看出，审计公告所披露的一系列违规、违法事实，“违”的并非是原有计划经济体制和国有制财政的“规”和“法”，而是市场经济体制和公共财政制度的“规”和“法”。现在之所以审出那么多问题，是因为我们刚刚从计划经济体制过渡到市场经济体制，这显然是不很规范、不很完善的市场经济体制。我们知道，在计划经济年代，很多事情是习以为常的，到了市场经济年代就变成违规的了。也就是说，我们身子进入了市场经济，但理念还滞留在计划经济年代。不要因为审计出那么多问题就感到悲观或沮丧，其实没有什么了不得，完全可以通过加深改革来解决。我们要慎重地对待，冷静地处理。我认为，在旧法与新规的转换中，长期浸泡于“旧法”的心理和行为总会同逐步确立的“新规”发生碰撞。但基本的趋势是，碰撞越来越少，融合越来越多。由碰撞走向融合，是制度转换过程中一个必然的阶段。
进一步看，持续数年之久、已成例行公事的审计报告，所带来的效力并非是“越审越乱”，而是“越审越清”。只不过，随着人们对新规范认知程度的提升以及同新规范接触时间的延续，过去隐含的违规行为变得透明了，过去习以为常的违法现象变得不可容忍了，过去看来不是问题的问题变得成为问题甚至是很严重的问题了。就此而论，人们围绕审计报告表现出来的失望情绪，并非是“审计疲态”，而是在转轨步步深入的背景下，人们对于公共财政新规范的期望值提升了，对于公共财政制度建设的紧迫感加强了。所以，从根本上来说，面对审计报告及其一系列曝光事件，我们所能采取且必须采取的积极举措是：不断发现新问题，不断建立新规范，不断用新制度规范旧行为，不断以加快公共财政制度建设的实质行动来推动政府收支行为的规范化进程。
（三）新《审计法》的主要着眼点
审计系统之所以要对政府收支管理进行审计，根本的原因在于，政府部门从事的是满足社会公共需要的公共管理活动。这些管理活动，尽管形式各异，内容有别，但综合起来，在市场经济体制环境中，无非是生产或提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共物品或服务。要满足社会公共需要，提供公共物品或服务，总得要筹钱和花钱，在—筹—花、—收—支之间，便构成了政府部门所从事的一种公共管理活动——公共财政。
对于公共财政活动，政府部门要通过事先提交预算、事后呈送决算的办法，向立法机关报告。政府收支预算和决算，包括其间的管理运作，便成为审计机关的重点审计对象。倘若说政府部门所从事的公共管理活动可从不同的角度、基于不同的目的加以分类，那么，无论从哪一角度、基于哪一种目的作出的分类，政府收支活动都是全部公共管理活动的核心内容。只要政府部门所从事的公共管理活动存在着一条主线，形成这条主线的领域，只能是政府收支。所以，政府收支始终处于“牵一发而动全身”的地位。只要是财政收支到位之处，便是政府职能履行之地。
因此，审计机关的工作重点应放在政府收支管理上。从推进政府收支的审计监督入手，确保政府部门依法理财，由依法理财推进到依法行政，再推进到依法治国。所以，规范政府部门各领域的公共管理活动，是当前形势下加强政府收支审计可以依循的一条工作流程。加强政府收支审计是新《审计法》的主要着眼点。
（四）打造规范的政府预算管理制度
在我看来，规范的政府预算管理制度起码应满足三个基本条件，审计监督工作也应从这三个方面加以推进，要在推进规范预算管理制度上做文章。
第一，政府部门经费实行“供给制”。当前政府部门违规收钱、用钱的现象之所以很普遍，一个重要的原因在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，政府部门一部分经费还依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是跨越既有制度，在制度之外去寻求。只要这种财政拨款与部门自筹的经费来源格局仍然延续下去，政府部门就会兼具社会管理者和牟利者双重角色，就会兼容公共利益和企业利益两种动机，也会为各种谋取个人利益、部门利益的非规范性开支行为制造口实，提供土壤。所以，从建立市场经济体制的大计出发，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一的“供给制”，确保全部政府性资金都来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，逐步创造条件逼近“供给制”。
第二，全部政府收支进预算。当前，可以纳入政府收支统计口径的至少有三种：预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理有比较统一的制度规范，即纳入预算，接受各级人民代表大会审议。至于预算外收支管理，有一部分在预算中反映，另一部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议。而制度外收支的管理则比较混乱，往往由各地方、各部门自立规章，自收自支，不纳入预算，脱离了各级人民代表大会的监督视野。很长一段时间，一些地方政府的收支没有依法纳入预算。据了解，很多地方预算覆盖面远远达不到70%。不少基层领导以老百姓的利益代表自居，认为只要不把政府的钱装入个人腰包就心安理得，往往打着公共用途的旗号，不管老百姓是否愿意，不论法律规范是否许可，随意开支，造成极大浪费。他们开口闭口都是“公家的钱”，实际上在潜意识中没有考虑纳税人的利益和愿望，使大量的政府资金游离于预算管理之外，形成一种“潜规则”和习惯心理。他们常常绕开财政部门，直接从民间和社会上收纳或攫取资金。要解决这一普遍存在的问题，必须着眼于制度建设，按照市场经济发展的新规范，重新建立政府有关收支预算制度；按照市场经济的理念，摒弃传统计划经济的思维定式和预算框架，通过渐进式改革，规范政府行为，把财政资金管好、用好。这是我国审计监督系统必须予以关注并大力推进的重要方面。
从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外收支，属于非规范性收支。这种收支，既然脱离了预算控制，它的取得，便与部门利益、个人利益直接挂钩，形成“以利定收”的链条。它的支用，便与个人利益、部门利益脱不了干系，其中相当一部分会进入“小金库”，成为个别权力执掌者的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至成为贪污腐化和买官卖官的经费来源。所以，应当把建立完整统一的政府预算纳入视野，铲除制度外政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个覆盖整个政府收支的政府预算。
第三，财政部门统揽政府收支。以政府部门收支作为财政行为标准来审视各级政府部门的现实活动格局。我们发现，财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政活动，其他政府部门也从事准财政活动。这种格局，打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发政府部门各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱或换钱，也就披上了合法的外衣，这便为塞进个人私货、谋取非法利益，找到了堂而皇之的可行通道。
就常识而言，政府各部门之间应该有明确的职能分工。之所以专门设置财政部门管理政府收支，根本的初衷在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道，以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴钱的多少作为取舍标准，防止本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行其职能。可以说，掌管全部政府收支，是财政部门的天职。不论是税收，还是收费，抑或其他形式的收入，都要由财政部门统管。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行“代收”和“代征”。
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