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[名家主持·社会管理创新与行政法]主持人：应松年
主持人语：改革开放30年来，伴随着我国经济社会的深刻变革，我国的社会管理正面临着许多新的问题和挑战。当前的社会管理创新，就是要从解决这些问题入手，对症下药，才能尽快突破旧有的管理格局和机制，建设和谐社会。社会管理创新必然要求政府在社会管理理念、社会管理体制和社会管理机制等方面进行一系列改革，涉及到行政法制建设的诸多环节和行政法学研究的诸多领域，因而是现今中国行政法和行政法学的时代课题。为此，本人应《法学论坛》之约，主持“社会管理创新与行政法”专题研究，约请行政法学界几位教授，从不同角度探讨这一问题。我相信，这个专题应当有助于推动行政法学者对社会管理创新问题的深入研究。
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2010)06-0000-05
一、社会管理创新
(一)社会管理
在我国，“社会管理”作为一个相对独立的概念初步形成于20世纪80年代初期，人们通常在两种意义上使用这个概念。狭义的观点认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。①而广义的观点认为，社会管理主要是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。②
本文从广义上使用社会管理这个概念，认为：社会管理是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有一定公共管理职能的社会组织；管理的方式不仅包括传统的行政管理手段，也包括行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。
(二)社会管理创新
社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。
(三)社会管理创新与社会建设
社会建设是一个较为宽泛的概念，其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，其重点领域为发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等六个方面。[1]
社会管理创新与社会建设有着紧密的联系，社会管理是社会建设的一个重要内容，而社会管理创新是推进社会建设的重要手段。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，可见，加强社会建设，关键在于社会管理创新，社会管理创新是推动社会建设的重要动力。
二、当前社会管理创新需要重点解决的几个问题
随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国的经济社会状况发生了深刻变化。突出表现在：第一，计划经济向市场经济转型。在转型的过程中，原有的社会结构和经济结构发生了深刻的变迁，出现了“四个多样化”，即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。社会和经济结构的变迁使旧有的社会管理手段不断面临考验。第二，城市化进程加速。据统计，1949年，我国城镇人口仅占全部人口的10.6％，1978年，这个比例是17.9％，经过改革开放30年的发展，2008年我国城镇人口占全部人口的比例已经达到了45.7％。③城市化进程的加速，使大量农村剩余劳动力向城市转移，我国正经历着由乡村为主体向以城市为主体的转型。第三，对外开放进程加快。改革开放以来，我国随着对外开放的程度不断加深，越来越深地融入到世界经济社会的格局中。
经济社会的发展和变迁给社会管理带来了许多问题与挑战。当前的社会管理创新，就要从这些问题入手，对症下药，才能尽快突破旧有的管理格局和机制，建设更加和谐的社会。
(一)民生问题凸显，社会矛盾多发。社会管理要以人为本，着力解决民生问题，从源头上减少和化解矛盾
近几年，我国进入了“矛盾多发期”，各种群体性事件层出不穷，与之相应的，是“维稳”成本的大幅度提高以及“越维越不稳”的恶性循环。要想化解社会矛盾，“堵”这条路是走不通的，我们应当转变思路，寻根溯源，从源头上减少和化解矛盾。那么，什么才是当前社会矛盾多发的主要原因呢？我认为，主要是民生问题。
在市场经济为主导的现代社会中，利益分化是一个普遍现象。当前，随着我国市场体系的初步建立，利益分配的格局已经出现了较为严重的分化，中国社会已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的位于社会底层的弱势群体。他们不仅缺乏在市场中致富的机会与资源，就连自身的合法权益和生存的基础资源也屡遭侵害。[2]一个显而易见的事实是，当前各类群体性事件的“主力军”就是弱势群体。若不从根本上解决利益分配的失衡问题，一味以追求GDP、政绩工程为目标，或者以稳定为名压制合法的利益表达，不仅无助于纠纷的解决，反而会使社会更不稳定。有鉴于此，周永康同志于2009年12月18日在全国政法工作电视电话会议上提出：“深入推进社会矛盾化解，一要抓源头。要坚持以人为本、全面协调可持续发展，让人民群众共享发展成果，把发展成果更多地落实到保障和改善民生上，决不能侵犯人民群众的合法权益，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。”所以，新的维稳逻辑应该是：以人为本，着力解决民生问题，从源头上减少和化解矛盾。
解决民生问题，一靠投入，二靠创新。从创新的角度讲，应该包括收入分配机制创新，合理的分配机制，能够平衡城乡之间、行业之间、地域之间不合理的收入差距，增加城乡居民，尤其是弱势群体的基本收入；就业渠道创新，开放民间投资领域，形成鼓励创业，以创业带动就业的新机制；社会保障机制创新，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，“让人民生活得更加幸福、更有尊严”。当然，还有社会管理创新，将社会管理建立在“以民为本”的基础上，更新社会管理理念，扩大社会管理主体，转变社会管理方式，将社会管理纳入依法治国、依法行政的轨道。
(二)社会管理理念落后。要从“管理”理念向“服务”理念转变，建设服务型政府
正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。重塑政府行政的理念，就是要积极回应社会需求和公民诉求，实现以经济建设为主到公共服务为主的转变，由管理型政府走向服务型政府，进而走向服务型社会。
建设服务型政府，关键是深入推进政府职能的转变。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将我国政府的主要职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在这些主要职能中，“经济调节”和“市场监管”明确了政府经济职能的重心是通过宏观调控和市场监管等手段培育公平有序的竞争市场，维护经济的稳步健康发展；“社会管理”和“公共服务”为政府职能转变明确了方向，即政府职能重心由经济转向社会，以社会为本位，最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。
建设服务型社会，关键是有效地动员社会的力量，提供政府无力单独负担的公共服务。例如面对人口老龄化问题，广州市从2004年开始试点的社区养老社会化服务模式，而宁波市海曙区则以“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的思路，探索出了一条“社会养老居家化，居家养老社会化”的低成本亲情化居家养老的新路子。这几种养老模式既符合我国现阶段的国情，又大为提高了老年人的生活水平和生命质量。[3]只有动员社会积极、广泛、持续参与协作，才能建立起“人人为我，我为人人”、“自律、自治”的服务型社会。
(三)社会管理主体单一。要充分发挥各类社会主体在社会管理中的作用，实现社会管理主体的多元化
在计划经济体制下，政府职能被不切合实际地无限放大，政府对经济进行全方位的直接干预，导致经济停滞、政府机构膨胀。改革开放以来，我们逐渐实现了由“全能政府”向“有限政府”的过渡，但总体来说，我们社会管理主体单一的问题，还没有得到解决。
社会管理主体多元化的前提是社会管理是整个社会的事情，应该发动全社会来共同承担。如我国《就业促进法》第9条就鼓励工会、青年团、妇联、残联等社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。
社会是由各社会组织、团体、企事业单位、基层组织等组成的。事实证明，社会组织和企事业单位的自律、自治，基层村民、居民组织的自治，是达成良好社会管理的极为重要的方面。现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。因此，社会管理主体多元化的重要方面是培育社会组织，促进社会自治。首先，要保障社会组织的独立性，实现事业单位的“去行政化”，在此基础上，将那些政府不该管、管不好的事情放手交给社会组织去做。其次，要积极培育社会自治的土壤，鼓励村民、居民依法实现自治。当前，社会管理主体多元化的一个可能障碍是，社会管理是一项专业性很强的事业，需要大量受过专门训练的社会工作人才，但是我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。这就需要政府在教育改革中解决相应的问题。
(四)社会管理方式僵化。要综合运用多种社会管理手段，转变社会管理模式
传统的一元社会管理模式已经不能适应现代社会经济的变革。面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠行政手段很难有效完成社会管理的目标。刚性的管理手段运用较多，柔性的管理手段运用较少；公民参与社会管理不够，缺乏有效的平台和途径；社会管理容易搞运动，缺乏制度常态化；社会管理的信息和资源不够公开透明。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。”[4]
社会管理主体的多元化，不同利益诉求的产生，必然要求社会管理方式的多样化。今后的社会管理应当是参与型的社会管理，不同的利益群体或者代表参与到社会管理当中，充分发挥各种力量的优势，实现由单一的行政管理模式向综合运用行政、经济、法律、政策、道德、科技等多种手段进行社会管理的模式转变。在社会管理的过程中更多地运用服务性的手段，要尽最大可能保护各方利益主体的合法权益，特别是弱势群体的合法权益需要给予重点关注和保护，尽可能选择对公民权益影响最小的方式和手段进行社会管理，能够运用说服教育等柔性管理手段实现管理目标的，就不用强制性的刚性管理手段。在社会管理的过程中，要把被管理对象当作平等主体对待，平等协商。一些社会管理的有效手段和制度应当常态化。我们常常习惯于用搞运动的办法来实现某一方面的管理。威力大、见效快，但制度化的常态管理必须跟上，否则社会时过境迁，恢复原状，只有阶段性意义。社会经济变革给社会管理带来挑战的同时，也为社会管理手段的创新带来了机遇，多媒体、信息化、互联网这些技术手段完全可以充实到社会管理当中，建立信息化的社会管理模式，能够提高社会管理的效率，促进社会管理目标的实现。
(五)社会管理法律体系不健全。要完善社会管理的法律体系，完善“民生”法，行政程序法
改革开放以来，我国在社会管理法律体系建设方面做过一些努力和尝试，也取得了一定的成绩，但是相对于广阔而多变的社会管理领域对法律、法规的需求来说，我国在社会管理领域的立法已明显滞后，有的领域甚至是法律空白。实现社会主义法治的前提和基础是有法可依，而社会管理领域法律、法规的滞后甚至是缺失，将会阻碍我国社会管理的有效运行。
社会管理创新的出发点和落脚点是以人为本，因此，完善社会管理的法律体系首先应当从“民生”入手，着力建立健全民生领域的立法。具体而言，就业、教育、分配、社保、医疗、稳定六个方面的法律法规建设需要重点关注，特别是有关生存权和平等发展权等基本人权方面的立法需要加强。其次，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法也需要加强和完善，特别是目前还没有一部专门的社会组织管理方面的法律，村民委员会、居民委员会、社区这些社会管理的基层组织的法律属性、职能和权限以及与相关党政机关的关系也急需在法律层面上予以明确。再次，行政机关是社会管理最重要的主体，承担着主要的社会管理工作和任务，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理的成败，因此，从规范行政权的运作的角度来讲，一部统一的行政程序法显得尤为重要。公正、公开、参与、诚信的行政程序能够为行政机关合法合理的行使行政职权设置一个基本的规则，从而保证社会管理的有效实施。
(六)社会矛盾纠纷解决机制不畅通。要健全解决社会纠纷的法律体系
随着经济建设的快速发展和城市化进程的加快，各类社会矛盾纠纷日益增多，并且呈现出一些新的特点：矛盾纠纷的双方以个人同组织、公民同干部之间的纠纷为多数；矛盾纠纷多为涉法纠纷；群体性纠纷突出，对抗程度增强。而面对不断产生，不断变化的社会矛盾纠纷，我国现有的纠纷解决机制显得力不从心。许多社会矛盾纠纷不是通过正常的法律途径解决，而是更多的通过信访或者其他非法律途径解决。社会转型时期存在的社会矛盾纠纷量大面广、复杂多变，这与转型时期的利益诉求多元化、认识观念冲突、城市化进程过快、人流物流猛增是分不开的，在一定程度上也是不可避免的，当然，行政权力的滥用，司法的权威性不高，独立性不强也是我国目前社会矛盾纠纷解决不畅的重要原因。
在法治社会当中，解决纠纷的最佳途径应当是法律手段，法律是最公平公正的。在我国，解决社会纠纷的法律制度体系应当包括：调解、裁决、仲裁、复议、诉讼、信访和基层设置的专门纠纷解决委员会制度。这些纠纷解决机制应当分为三个层次：调解和基层设置的负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次；以行政机关作为纠纷解决主体的裁决、仲裁和复议等准司法性的制度位于第二层次；诉讼位于第三层次。要把三个解决纠纷的法律机制形成为一个体系，大量纠纷都应该通过第一、第二渠道得到解决，法院作为公平正义的象征，应当成为社会纠纷解决制度体系中的最后一道防线。[5]此外，信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度，在社会纠纷解决制度体系中，可以将信访制度作为前述三个层次的补充。
三、在建设社会主义法治国家和法治政府的基础和框架内，完善社会管理的体制和机制
社会管理是社会建设的重要内容，社会管理的发展方向应当是与社会主义法治国家和法治政府的建设相结合，始终将社会管理置于法治化轨道之下，以法治理念为指导，以法律程序和法律规范为支撑，依法管理。搞好社会管理，关键是完善社会管理的体制和机制。
(一)完善社会管理的体制
完善社会管理的体制主要是以实现权力与权利的合理分配为目标，构建和完善社会管理的组织机构体系。只有明确了权力与权利的分配，社会管理的各主体之间才能实现合理分工。顺应党的十七大提出的创建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的社会管理新格局”的要求，社会管理的组织机构应当是开放的、多元化的，随着社会结构的不断变革，可能会出现新的利益主体，如社会组织、行业协会、自治组织、中介机构等等，要不断吸纳这些新的主体参与到社会管理当中，明确行政机关和其他主体在社会管理中的职责权限，行政机关在社会管理当中要按照法治政府“有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民”[6]的要求推进各项工作，充分发挥社会组织和自治组织在社会管理中的自律和自治作用，各主体之间合理分工，相互协作，不但能提高社会管理的效率，而且又能起到互相监督的效果。
(二)完善社会管理的机制
完善社会管理机制重点要完善权力运行机制、公众参与机制、纠纷解决机制和社会保障机制。完善权力运行机制主要是规范行政权的运作，深化行政管理体制改革，将政府的社会管理职能转变到通过制定社会政策和法规，依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、维护社会稳定、应对公共危机等方面，把更多的资源转向公共服务领域；完善公众参与机制，主要是扩大公众参与的范围和途径，建立健全公众广泛参与决策的机制，促进决策的民主化、科学化，继续加强政府信息公开和政务公开，监督行政权力的运行；完善社会矛盾纠纷解决的机制，提高司法权威和公正，主要通过法律途径解决社会矛盾纠纷，注重从源头上化解社会矛盾；建立健全社会保障体系，完善社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置，重点关注弱势群体的保护以及农村居民的医疗保险和养老保险的建立。
社会管理的完善与创新必须着眼于时代的特征，着眼于国际国内形势的新变化，着眼于社会主义建设过程中的新问题、新情况，在法治建设的框架之下，通过对社会管理体制和机制的创新，以人为本，公平正义，促进社会管理观念的转变，实现社会管理主体的多元化和社会管理方式的多样化，完善社会管理的法律体系，健全社会矛盾纠纷解决体制，促进社会和谐，实现社会管理目标。
注释：
①参见《中国行政管理》(2005年第5期)刊载的李伟程《社会管理体制创新：公共管理学视角的解读》，以及《新华文摘》(2006年第3期)刊载的陈振明《什么是政府的社会管理职能》等文中的观点。
②参见郑杭生主编的《中国人民大学中国社会发展研究报告2006——走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理》(中国人民大学出版社2006年版第255页)，以及邓伟志主编的《创新社会管理体制》(上海社会科学出版社,2008年版，第4-6页)中的观点。
③数据来源，2009年中国统计年鉴，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm，最后访问日期：2010年6月30日。
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