县域教育管理的价值取向与实施机制，本文主要内容关键词为：教育管理论文,县域论文,价值取向论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县域教育在基础教育构成中占有重要地位，县域教育均衡发展对于实现基础教育均衡发展具有决定性影响。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出，“要在认真组织实施国家各项重大义务教育工程的同时，把工作的着力点放在推进县（市、区）域内义务教育均衡发展上来”。国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制（以下简称“经费保障新机制”）。经费保障新机制关于“经费省级统筹，管理以县为主”的要求，对省以下各级政府特别是县级政府教育行政管理能力提出了新要求，为县域层面整合人、财、物等要素，实现教育统筹、协调、均衡发展提供了新的历史机遇。
一、经费保障新机制对县域教育管理提出了新要求
（一）经费保障新机制是国家保障义务教育公共产品属性的制度供给
义务教育属于公共产品，按照教育公平原则为全体社会成员提供义务教育产品是政府的基本职能。为落实这项基本职能，本世纪以来我国开始调整“地方负责，分级管理”的基础教育管理体制，使农村义务教育责任从主要由农民负担转到由政府负担。“地方负责，分级管理”的实施改变了教育管理权限过分集中、责任划分不明、效率低下等状况，调动了地方各级政府举办、管理教育的积极性。但是，由于我国地域广阔，不同地区经济社会发展差异较大，对发展教育事业的认识水平不同、教育投入不均衡等原因导致基础教育发展水平在不同地区之间、城乡之间存在较大差距。因此，“地方负责，分级管理”已经不再是净收益最大的一项制度，制度变迁迫在眉睫。制度变迁实际上是对制度非均衡状态的一种反映。所谓制度非均衡，就是人们对现存制度的一种不满意或不满足、欲意改变而又尚未改变的状态①。从制度供求关系看，此时存在供给一种净收益大于现有制度净收益的制度的需求。自2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》开始，农村义务教育的责任开始从以乡镇为主转到“以县为主”，然后是“中央和地方分项目、按比例分但”，从而逐步纳入公共财政保障范围。“以县为主”和经费保障新机制等制度安排都是意欲改变制度需求与原有制度供给不一致状态的制度变迁行为。它们基于这样一种预期：通过对原有制度进行局部调整，可以使原有制度重新获得最大的净收益。经费保障新机制要求将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，并由中央和地方分项目、按比例分担，将使农村义务教育经费投入机制更趋合理。经费保障新机制旨在使国家提供义务教育公共产品的责任得到回归，使原有制度重新获得最大的净收益。
（二）经费保障新机制为促进县域教育均衡发展提供了基础条件
县域教育均衡发展作为当前教育管理的重要目标已达成共识。在原有分级管理制度下，不同地区之间、不同级别政府之间财力、人力、物力等资源配置不均衡导致的教育发展不均衡已经使义务教育的公共性受到了极大侵害。《国家教育督导报告2005》指出，我国省域内义务教育生均预算内公用经费、生均教学仪器设备值、中级及以上职务教师比例的城乡间、县际间差距依然较大，部分省还在扩大。其中有2/3的省初中、小学生均预算内公用经费县际差距甚至在10倍以上。新机制以划分中央与地方的责任为重点对原有制度作了较大调整，明晰了中央与地方的经费分担责任。对于农村义务教育经费保障机制，国家提出了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，以及“中央和地方分项目、按比例分担”的制度框架。经费保障机制是各级政府间提供公共教育产品职能的重新划分。由省级政府统筹落实辖区内农村义务教育经费，有利于在更大行政区划内实现教育资源均衡配置和教育均衡发展。新机制对于缓解教育经费供需矛盾、优化教育资源配置、减轻农民教育负担具有重要意义，为缩小区域教育发展差距、促进县域教育均衡发展提供了基础条件。
（三）经费保障新机制对县级政府教育行政管理提出了新要求
“经费省级统筹，管理以县为主”是国家针对农村义务教育发展问题做出的一项新的制度安排。县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，要按照改革的要求，认真履行职责，将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金，规范地拨付经费，提高资金使用效益。首先，对政府职能定位提出了新要求。在传统教育管理体制下政府包揽着全部教育事务，除承担自身职能外还兼有学校和其他社会组织的职能。随着教育管理环境变化和政府改革深入，政府必须改变“包揽一切”的思想，把“不该管、管不了、管不好”的事情从政府职能中剥离出去。落实好经费保障新机制，要求政府有效地转变自身管理职能，通过制定并执行公共教育服务提供的规则，理顺各方关系，保障公共教育服务供给效率。其次，对政府教育管理价值取向提出了新要求。一方面，政府要在兼顾效率基础上，更加注重在改革与稳定、效率与公正、局部与整体之间的平衡。另一方面，在多种主体参与教育治理背景下，政府应确立维护教育公益性的基本价值观。随着社会参与举办教育事业和公民参与教育治理趋势的出现，政府应在不同利益主体之间建立一种协调机制，保证办学者、管理者和教育服务使用者之间各自的权益得到协调，使教育事业不偏离公共利益的根本方向。
二、经费保障新机制下县域教育管理的价值取向
政府管理公共教育事务最基本的手段是制定并执行公共政策，从而实现教育利益的合理分配。经费保障新机制以及“经费省级统筹，管理以县为主”的要求，为各级政府统筹管理教育、承担义务教育责任提供了基本依据。落实好这项制度，实现教育利益分配合理化，促进县域教育均衡发展，县级政府必须确立自身教育管理的价值取向。从公共政策视角看，这是一种价值确认过程，“主要在于肯定那些与特定政策问题直接相关并对政策造成主要影响的价值”②。这是改革教育行政手段和方式的依据，也是实现县域教育管理目标的前提。
（一）公平性
公平是人们对于特定利益分配的价值认识与评价。以“公平”作为公共教育政策的价值取向，要求教育利益分配具有合理性。这种合理性是调整利益关系，形成和谐的利益格局，实现社会协调发展的基础。基础教育实行“分级负责，分级管理”体制通过赋予各级政府相应的教育管理职责，提高了教育资源配置的有效性。然而，由于地区之间、城乡之间财力的不同使人民群众难以享受到平等的教育服务，因而受到了“公平性”的质疑。分级管理体制下由于各地财力和责任意识不同造成的教育发展水平差异，尤其是城乡教育发展的二元格局，是不符合“价值分配合理性”取向的。“经费省级统筹，管理以县为主”是国家在教育政策有效性和合理性之间的一次重新选择，是把因价值分配不合理造成的教育发展差异控制在一定限度内的一次政策改进。首先，“公平性”要求县级政府要把自身职能定位于公共教育产品，特别是义务教育提供。政府是代表全社会行使公共教育权力的合法组织。作为维护公共教育秩序、增进公共教育利益的主体，政府对于公平地分配教育利益承担着主要责任。“社会生活中公平问题突出，反映的不仅是价值失衡，也反映了社会治理中政府行为的偏差和‘缺位’”③。因此，各级政府按照经费保障新机制进行职责分配和利益调整过程中能否将公平性置于优先地位，对落实农村义务教育经费保障机制具有决定性影响。其次，“公平性”要求县级政府以“公平”为分配教育利益的根本价值取向，使区域内不同群体和个人平等地享有公共教育利益。农村义务教育经费保障机制要求依法对基础性资源实行均衡配置，为不同地区、学校和群体提供符合法定标准的公共教育产品，为所有社会成员提供均等的入学机会，从而使区域教育发展具有均等的资源条件和公平的政策环境。
（二）合法性
政府管理教育的权力是具有合法性的公共权力。合法性(legitimacy)指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态④。合法性的本来意义是指权力经全体社会成员授权而获得，必须符合国家宪法、法律和政策要求。就公共教育管理而言，合法性表现在各级政府按照国家有关法律法规要求行使教育管理权力、承担相应职责。例如，“分级管理”、“经费省级统筹，管理以县为主”都是具有合法性的公共教育权力分配方式。“经费省级统筹，管理以县为主”在强化政府提供公共教育产品职能的同时，为县域教育管理权力的合法性赋予了新内涵。首先，配置教育基础资源应具有合法性。政府是公共教育资源的权威性分配者，承担着在不同区域、不同群体之间分配公共教育利益的责任。政府配置教育基础资源的合法性，要求政府不仅要保证不滥用职权，还要坚持社会主义教育事业的本质，即对全体社会成员负责，保障全体社会成员的平等权利。因此，向包括弱势群体在内的全体社会成员提供同等质量的义务教育，是合法性的基本要求。其次，政府管理教育方式应具有合法性。受计划经济体制影响，以往政府管理教育呈现了全能、集中、划一的特征，权力配置强调集中，管理方式刻板划一，管理内容上事无巨细，包办了学校甚至社会组织的职能。合法性要求政府顺应公共教育管理环境变化，确定在哪些方面作为，在哪些方面不作为，选择适应市场经济体制和公共教育变革的职能行使方式。再次，合法性要求政府把参与公共教育管理的权利还给社会。政府按照社会发展形势有计划地退出对学校直接和具体的管理，实行间接的宏观调控型管理。在决策、执行、监督等环节提供条件，引导公民参与公共教育管理，使公共管理更好地反映公民的需求与偏好，最大限度地协调公民和学校、公民和政府之间的矛盾，使公共教育管理获得公民的信任与支持。
（三）责任性
政府在获得某项公共权力的同时，必然同时承担着相应责任。因此，责任性是构成政府职能的基本要素之一。责任性“意味着管理人员及管理机构由于其承担的责任而必须履行一定的职能和义务”⑤。在中央和地方各级政府之间合理分配权力的基础上，责任性将公共权力的责任分解和具体化，即对行使权力的有关部门的责任目标、内容、方式作出具体规定，并有相应的考核评价办法予以监控。由于是专设教育行政部门的最低一级地方政府，以及新机制关于“经费省级统筹，管理以县为主”的要求，当前县级人民政府教育权力的责任性应有新内涵。首先，“责任性”要求政府树立新的教育管理效能观。公共管理的性质决定了这种管理绩效“必然包含效率逻辑与公共责任逻辑两个不可或缺的、内在统一的方面”⑥。所以，在追求提高效率之外，还包含着追求社会公平和提高服务质量、加强公共责任等多方面的目标。其次，政府要有效地回应公民的需求。在国家推进政治文明建设背景下，政府管理教育的责任性需要得到拓展。公民是国家权力的来源，政府公共权力的拥有者是全体公民，政府部门及其工作人员受公民委托行使公共权力。因此，积极回应公民需求、对全体社会成员负责是“责任性”的基本要求。因此，公共教育管理必须突出公众的意志和需求，从主要向上级部门负责转向主要对公众负责，从主要作为政府管理的工具向作为为公众提供教育服务的工具转变。再次，“责任性”要求政府充分发挥对公共教育服务的监管职能。退出学校微观领域管理后，教育资源采用市场机制配置以后的效率和公益性，通过建立监督评价机制确保公共教育服务质量和效益。“责任性”对政府公共行政能力提出了更高要求，要求县级政府针对本地区实际制定符合公共性要求和激励性效果的教育政策和管理制度，切实地承担起统筹管理本地区教育事业的责任。
三、经费保障新机制下县域教育管理的实施机制
在“经费省级统筹，管理以县为主”制度安排下，县域教育管理需要探索一系列与之价值取向相应的实施机制。县域教育管理的实施机制包括资源配置、依法行政、分类管理、合作互动与竞争激励、弱势补偿、评价监督在内的有助于县域教育管理价值取向和预期目标实现的组织化的行动策略和方法。
（一）资源配置机制
1.统一资源配置标准。依法投入教育经费是按照“责任性”要求履行公共职能的基本要求，是依法行政的重要体现。首先，政府要建立规范、稳定的经费投入保障机制。通过调整本级财政支出结构、增加教育经费预算、合理安排使用上级转移支付资金。在执行国家、省（自治区、直辖市）学生人均公用经费标准的基础上，根据当地经济社会发展水平及时调整义务教育学校建设标准和学生人均公用经费标准。其次，建立城乡统一的资源配置标准。教育利益分配的“合法性”要求全体社会成员在享有教育利益方面具有平等权利和均等机会。政府应按照均衡发展要求，打破城乡界限，统一基础性资源配置标准，使区域内不同地区、不同学校获得平等的发展条件和政策环境。
2.优化教育投入结构。财政拨款来自政府税收，具有公共性，因而财政性教育投入具有收入再分配功能。政府通过优化教育投入结构发挥教育利益分配的调节功能，使不同收入者享受到标准统一和质量均等的教育服务。优化教育投入结构也是政府缩小不同社会群体之间差距的制度性举措。在教育支出结构上，一是在义务教育和非义务教育之间确保并加大义务教育阶段投入比重，提高拨款的合理性；二是在政策性拨款和奖励性投入之间，逐步加大奖励性投入的比重，放大财政性投入的效应，提高拨款的激励性。
（二）依法行政机制
1.完善公共教育管理体系。县级政府要按照“合法性”要求把建立科学民主规范的公共教育管理体系作为依法行政的基础。首先，完善教育决策体系，建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的决策机制。根据外部环境变化研究公共教育问题，把关系公众利益的普遍性问题纳入教育决策议题。发挥有关职能部门的主体参与作用，在行政决策中人事、财政、教育等有关部门要加强沟通合作，避免政策冲突，提高决策科学性。开放决策体系，动员公民、专业研究机构和社会团体参与决策过程。其次，引导社会参与教育治理。按照“责任性”关于回应公民需求的要求，充分发挥各种社会组织在公共教育管理中的作用。按照《行政许可法》要求，及时废止具有管制性的行政许可。发挥社会中介组织在公民与政府间、市场主体与政府间以及公民与市场间关系的协调者的作用。
2.转变行政管理方式。转变教育行政管理方式是由教育行政相对人属性差异以及教育管理环境变化决定的。在教育行政法律关系中，县级人民政府涉及的行政相对人包括下一级人民政府和学校及其他教育机构。由于法人性质和承担职责的不同，要求政府采取不同的职能行使方式。对于乡镇人民政府，由于乡镇人民政府仍然是分级管理体制中教育管理责任的共同承担者，主要承担组织适龄儿童少年入学、治理学校周边环境、划拨校舍建设用地等责任。因此，当前迫切需要明确乡镇政府职责并使之制度化，并列入对乡镇政府及主要领导的考核内容。对于学校，政府的主要职责是，“构建教育服务体系，并予以监督和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程”⑦。根据政府——学校关系调整以及学校自主办学地位不断确立的形势变化，政府行使职能方式应从直接管理为主向间接管理为主、过程管理为主向绩效管理为主转变，在实现必要的监管职能的同时，保障学校的办学自主性。
（三）分类管理机制
1.对义务教育和非义务教育实行分类管理。县级政府要以义务教育为重点推进区域教育均衡发展。“经费管理以县为主”对县级人民政府统筹经费使用、统筹教育管理的能力提出了更高要求，政府必须按照管理内容、对象的差异性制定差别政策、实施分类管理。提供义务教育是政府最基本的公共职能之一，要建立实施义务教育的目标责任制，把实施义务教育尤其是区域内均衡配置义务教育资源作为对有关部门进行考核的主要内容，实现本地区义务教育责任制度化。幼儿教育、高中教育等非义务教育属于准公共产品，兼有社会公益性和成本可补偿性，可以由政府、社会和受益者个人共同承担。为鼓励社会力量参与或举办非义务阶段教育事业，政府要创设良好的制度环境和服务环境。
2.对公办学校和民办学校实行分类管理。对于公办学校，根据公共教育权力合法性要求以及市民社会发展形势，赋予学校独立法人地位，加强规划、政策、督导等功能，提供社会参与学校管理的制度环境，实行社会自主参与、政府宏观调控的管理。对于民办学校，要尊重其独立的办学自主权。按照法律规定，民办学校校长有权组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量。因此，政府对民办学校的管理手段、方式不同于公办学校。《民办教育促进法》第39条规定，“教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导”。对于民办学校的具体教育活动，政府不宜直接介入。
（四）合作与激励机制
1.探索学校合作机制。县域教育差异除城乡差异外，主要表现在学校之间差距过大。学校发展比较薄弱，既有基础资源薄弱的原因，更主要的原因是新的教育管理理念、信息、技术、方法的获取、应用、转化上处于不利地位。教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出，“要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造”。所以，政府要探索学校之间的灵活、多样的合作方式，在薄弱学校与办学水平较高学校之间建立长效的合作机制。在探索合作机制方面，政府要逐步将工作重点转移到信息传递、技术方法培训、教学研究交流等对弱势学校办学水平具有根本影响的要素上。
2.推进人事制度改革。人事制度改革要正确处理好控制与激励的关系，在合理调控基础上发挥激励效能。首先，县域内学校教职工编制方案在实行总量控制的同时，根据事业发展规划、生源变化和学校实际定期调整，实现动态管理与效率管理结合。其次，建立培训、调配、选拔、考核等机制完善校长专业成长环境，建立公开招聘、竞争上岗机制，推进校长队伍专业化进程。再次，建立具有激励功能的收入分配制度。建立制度环境，引导学校改革收入分配制度，明确教职员工的权利和利益，最终使努力劳动并取得成果的个体获得更大的个人收益，从而使教师管理制度具有更明显的激励功能。
（五）弱势扶持机制
1.实行倾斜政策。首先，设立重点扶持边远、贫困、农村地区学校的专项资金。在落实学校办学条件标准和学生人均公用经费的同时，出台倾斜政策，优先投入农村学校和薄弱学校，优先改善农村学校和办学条件较差的城镇学校的办学条件，使区域内所有学校办学条件获得基本保障。其次，实行有利于薄弱地区、薄弱学校师资建设的倾斜政策。数量不足、水平不高、骨干教师短缺是制约农村教育发展的根本问题。一方面按照国家有关政策，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。更重要的是发挥政策的导向作用，通过提高农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师津贴，适当提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例，鼓励城镇教师到农村学校任教。
2.完善补偿机制。弱势人群享受教育服务程度是衡量教育公平的一个重要尺度，为弱势人群提供补偿是政府实现教育利益公共性的重要手段。弱势补偿对象主要包括农村转移人口及子女、下岗失业等低收入家庭、妇女和儿童、农村和边远地区人口等。政府和教育行政部门应制定政策、设立专项资金，逐步帮助学校免除家庭经济困难学生杂费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助。对弱势人群的补偿工作要制度化、常规化，从而使补偿机制具有长效性。
（六）监督评价机制
1.建立区域义务教育均衡发展监测制度。加强对义务教育执行情况的审计，确保义务教育经费按规定用于义务教育，确保经费使用效益不断提高。政府及有关部门要向人大报告义务教育经费预算执行情况并向社会公布，接受人大和社会公众的监督。教育行政部门应建立义务教育均衡发展的监测制度，向社会发布监测结果。为教育决策提供反馈信息，实现对义务教育发展的调控性约束，推动政府调整不利于均衡发展的制度安排，完善有利于义务教育教育均衡发展的制度环境。
2.建立针对不同类型教育机构的监督评估机制。对于公办学校要采取制度性监督与自我约束结合的方式进行监督，以学校效能为重点进行评估，正确处理好外部监督与自主办学的关系。在强化教育督导部门监督职能的同时，发挥教育评估中介组织对于公共教育的监管职能。对于社会力量举办教育机构，政府必须依法设置相应的监督机制，保证教育产品的公共性本质。具体可以采取两种方式：一是教育行政部门及有关部门可以依法对民办学校实行督导；二是政府可以组织或委托社会中介组织对民办学校的办学水平和教育质量进行评估，评估结果需要向社会公布以接受监督。
注释：
①卢现祥著.西方新制度经济学（修订版）[M].北京：中国发展出版社.2003,146.
②张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社.1997.264.
③杨东平.教育公平是一个独立的发展目标.教育研究.2004,(7).
④俞可平主编.治理与善治[Z].北京：社会科学文献出版社.2000.9.
⑤俞可平主编.治理与善治[Z].北京：社会科学文献出版社.2000.10.
⑥蔡立辉.论公共管理的特征与方法，武汉大学学报.2002,(4).
⑦范国睿.政府·学校·社会——基于校本管理理念的现代学校制度设计.教育发展研究.2005,(1).