简析西藏扶贫攻坚及其伟大成就，本文主要内容关键词为：西藏论文,伟大成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.7(275)
文献标识码：A
文章编号：1004-3926(2001)04-0018-05
在人类社会的繁衍与发展过程中，贫困是始终威胁着人类的基本生存的敌人，即使在科技、经济、文化高度发达的今天，世界上无论是发达国家，还是发展中国家，仍然存在着为数众多的贫困人口。因此，反贫困始终也是人类社会所面临的主要课题之一。我国的贫困地区大部分在边疆和少数民族地区，这些地区的扶贫工作关系到民族团结、边防巩固和维护国家统一的重大问题，因而十分重要。党和政府历来高度重视少数民族贫困地区的扶贫工作，自从《国家八七扶贫攻坚计划》实施以来，国家进一步明确把少数民族贫困地区作为扶贫攻坚战役的主战场，并加大了对民族地区的扶贫和政策支持。西藏作为我国西南边陲的少数民族自治地区，由于自然地理和社会历史等诸多方面的原因，社会经济发展缓慢，经济落后，贫困面积较大，贫困人口较多，贫困深度深，基础设施条件差，因而扶贫工作任务繁重并且十分艰巨，但西藏扶贫攻坚的成效也是十分显著的。
一、西藏贫困现状及其成因
贫困是一种社会综合症，从理论上简要阐述就是生产力不发达与分配不平等的复合产物。在社会主义社会，虽然生产资料公有制的建立为消灭贫困创造了制度条件和经济基础，但由于社会主义建立的物质基础不是在高度发达生产力水平基础上，因此贫困依然存在着。1993年底，中国政府制订了《国家八七扶贫攻坚计划》，在列入“国家八七扶贫攻坚计划”由国家予以重点扶持的392个贫困县（占全国总县数的27.56%）中，民族八省区和民族自治地方共有295个，占49.8%，仅民族自治地方就有257个，占43.4%，占我国民族自治地方701个县（市、区）的36.7%。[1]1993年，农民人均纯收入400元以下的贫困县全国共有175个，民族八省区和民族自治地方为131个，占74.8%；农民人均纯收入300元以下的贫困县全国共有79个，民族八省区和民族自治地方为64个，占81%。[2]另据资料显示，1996西藏共有18个贫困县，占整个西藏73个县数的24.6%，其中有自治区确定的贫困县13个，国家确定的贫困县5个，13个区定贫困县中，有贫困户3.6万户，20.5万人，1995年这20.5万人的人均收入为436.41元，人均生产粮食550.5斤，油菜籽26.8斤，肉75.6斤，奶109.6斤。5个国家贫困县有贫困户1.5万户，8.6万人，人均纯收入342.30元，人均生产粮食606.6斤，肉62.6斤，奶83.4斤。此外还有分布于各地的27.5万贫困人口，贫困人口总数高达48万人，占全区总人口的23%，比1994年开始扶贫攻坚战时，贫困人口总数占全国总人数的6.67%高出了近21个百分点。而在西藏，仅赤贫人口（人均纯收入低于300元）就有10万人左右，占全区总人口的4.76%。[3]
西藏贫困的出现主要与以下因素密切相关：
1.社会发育程度低下，人文条件差。西藏是全国解放最晚和建立社会主义制度最晚的少数民族地区。历史上，西藏曾经历了数百年的“政教合一”的黑暗统治。自13世纪后的400年间，西藏社会由奴隶制向“政教合一”的封建农奴制社会缓慢过渡。腐朽的政治制度严重地阻碍了社会进步和经济发展，加之帝国主义的入侵和摧残，造成西藏生产关系落后、生产力水平低下，社会发育迟缓和停滞的局面。在跨入社会主义社会后，其经济制度和社会特征均存在明显的二元结构特点。目前仍处于社会主义初级阶段的低层次。
2.自然条件差，生存环境恶劣，生产力水平低下。西藏地处高原，寒冷缺氧，号称“世界屋脊”。恶劣的自然环境导致经济发展水平薄弱，农牧业单位面积产出率和承载力均较低。现代经济起步晚，发展缓慢，市场发育程度低，交通不便，信息不灵，地方财政匮乏，税源渠道少，地方财政自给率只有60%，长期需中央财政补贴。贫困地区，人均土地经营规模远远低于劳动力正常经营规模，使得边际劳动生产率极低甚至处于负值。因此，在贫困地区，由于土地经营规模的限制，作为主要就业领域的农业带给贫困人口的收入水平（在自然经济状态下，贫困地区的土地收入主要是实物化收入，而非货币化收入）必然是有限的。
3.农村基础设施差。据1996年底全区第一次农业普查资料显示，全区916个乡镇，7198年行政村中，通电的村只有1146个，占行政村总数的16%，低于全国平均水平80个百分点；通邮电的村968个，占行政村总数的13%，低于全国平均水平77个百分点；通公路的村4695个，占行政村总数的65%，低于全国平均水平22个百分点；通电话的行政村92个，只占行政村总数的10%，低于全国平均水平47个百分点；只能接收电视的行政村736个，占行政村总数的10%，低于全国平均水平84个百分点。[4]全区916个乡镇中平原乡镇175个，丘陵乡镇195个，山区乡镇546个。有供水站26个，汽车站7个，邮电所45个，电话装机量7966部，发电站136个，乡镇的公路里程41263公里，广播站49个，电视差转台222个。这些指标远远低于全国的平均水平。[4]
4.农牧民生活质量低。首先，人畜饮水还没有得到很好的解决。据统计，1996年底，全区能够饮用自来水的行政村128个，占行政村总数的20%，低于全国平均水平15个百分点；饮用江河湖泊水的村2899个，占行政村总数的40%，高于全国5个百分点；饮用池塘水的村177个，占村总数的20%；人畜饮水困难的村2002个，占行政村总数的28%，高于全国平均水平16个百分点。[4]其次，在满足人类基本生存热量方面也是远未达到高原地区基本生存所需的膳食热量和温饱标准。据营养专家分析，平原地区人类生存一般每人／每天2500千卡的膳食热量，高原地区为每人／每天3000-3200千卡的热量。而西藏农区每天／每人2337.46千卡，牧区每天／每人1608.4千卡，半农半牧区每天／每人1914.54千卡。
5.社会文教卫体事业落后。据统计，到1996年底，全区街村中有小学2988所，医疗站5个，村医生1953人。中学、文化体育娱乐场所等十分有限，无法与全国平均水平相比较。
二、西藏反贫困历程及政策措施
1.扶贫战略的演变
1996年是“消除贫困国际年”。50年前，“消灭贫困”写进了庄严的《联合国宪章》。50年来，各国政府和民众都为消灭贫困做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是迄今为止，贫困仍然是世界上所有国家都面临的一个社会问题。
在“六五”以前，我国贫困地区的扶贫还处于起步阶段，尽管已经开始在部分地区从事开发性扶贫工作，但还没有明确地提出开发式扶贫的方针；对少数民族贫困地区也没有明确地区别对待和制定特殊的政策措施。“七五”时期以后，走开发式扶贫之路成为我国的主要扶贫战略，其实质就是进行发展援助。开发式扶贫也成为我国少数民族贫困地区的基本扶贫战略，而且，民族地区还享受到更为优惠的发展援助政策。
西藏的扶贫工作始于1951年西藏和平解放，随着西藏进入社会主义的大家庭，就备受中央政府和全国人民的深切关注和援助。但直到1959年的民主改革前，西藏还没有彻底废除封建农奴制度，而经历了新旧政权并存、两种社会制度共有的历史阶段，社会生产仍延续了旧的封建庄园制经济体制，主导产业仍是单一的、原始的、粗放的农牧业，民族手工业的规模也十分有限，社会经济发展十分缓慢，广大农牧民仍然十分贫困。1959年西藏经过民主革命运动，西藏一跃进入了社会主义社会，百万翻身农奴成为国家的主人，在共产党的领导下第一次有了自己的土地、牲畜和生产工具。国家同时对整个西藏经济实行帮助扶持政策，如无偿发放农具，免费给牲畜防治疫病，发放无息农贷和低息手工业贷款以及救灾款、救济款，大力收购西藏的畜产品，使广大翻身农奴和生产积极性高涨，社会经济有了较大的发展，广大农牧民的贫困状况也有较大程度的改善，贫困人口比民改前有较大幅度的下降。
十一届三中全会后，由于进一步解放和发展生产力，调动了广大农牧民群众的劳动积极性，也为这一时期的反贫困工作创造了良好的条件和社会环境。全区在1978-1983年五年多的时间内，首先开展了以救助生活和解决贫困群众温饱为主要内容的扶贫救济工作。其次，随着基本温饱问题逐步解决，扶贫工作也开始由单纯的救助转向扶持生产，同时形成并实施了定对象、定项目、定资金、定数量和层层签定合同的“四定一签”扶贫方式。
1994年，国务院正式颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》。西藏自治区也于1996年2月制定并开始实施了《西藏自治区扶贫攻坚计划》，并提出了“坚决贯彻中央和自治区党委、政府制定的路线、方针和政策，始终坚持以种养业和加工业为基础，依靠科学技术，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，搞好综合开发，积极发展以农畜产品为原料、辐射面广的乡镇企业，重视基础建设，努力改善生产环境，为消除贫困创造条件，奠定基础”的扶贫工作指导思想。全区的扶贫工作由生产型扶贫开始转向开发式扶贫。
党中央同时为西藏制定的一系列的特殊优惠政策与自治区党委、政府对扶贫开发工作采取的一系列措施，可以概括为“一个目标，两个中心，三个不动摇”即：以稳定解决贫困群众的温饱问题为目标，以经济建设为中心，以有效解决和提高贫困地区和贫困群众的生产生活条件为中心，坚持党的基本路线不动摇，坚持开发式扶贫的方针不动摇，坚持到20世纪末解决群众的温饱问题不动摇。国家和自治区都同时加大了对扶贫的投资力度。
西藏大规模扶贫开发始于1995年，重点扶贫对象是全区18县、48万贫困人口。1995年西藏用于生产开发的扶贫资金，包括以工代赈、民政救济等共1.176亿元；1996年用于扶贫开发的各种资金共计2.7783亿元，共落实扶贫开发项目107个；1997年国家和自治区进一步加大了对扶贫开发的投资力度，中央政府投入了18100万元的扶贫投资，其中无偿投资13100万元，自治区的扶贫总规模为33400万元，其中无偿投资4400万元，再加上对口支援省市的援助项目中的开发资金和社会各界的捐赠，1997年的扶贫资金规模达6亿元，人均投入约1800元。这种规模的投入在我国其它地区和我国的扶贫史上也是空前的。[3]
2.扶贫的政策保证
经济发展是社会发展的前提和基础，社会发展是经济发展的结果和目的。经济发展和社会发展是相互依存、相互促进的。没有经济发展，社会发展就没有根基。但是经济发展本身并不是目的，它的根本目的在于不断满足人民日益增长的物质、文化生活需要，实现社会的全面进步。
开发式扶贫就是在贫困地区进行生产和经济开发。从发展着眼，从改革开放入手，彻底改变单一分散救济的作法，改变不适宜贫困地区发展的生产方式，充分调动贫困地区干部群众的积极性，利用本地各种资源，进行开发性生产建设，形成稳定的生产能力，发展商品经济，以此逐步摆脱贫困。1996年后，西藏扶贫工作也开始转向开发式扶贫，西藏自治区既坚持自力更生的方针，同时也根据西藏基础差、底子薄的实际，做好“开发与开放”的工作，利用中央给自治区的一系列扶贫优惠政策，加强内引外联，吸引更多的人参与西藏扶贫工作。
自西藏实施扶贫攻坚以来，中央和自治区在西藏颁布实施了八人方面的扶贫政策：
——信贷优惠政策。在贫困地区全面实施和推广小额信贷，建立贫困农户自己的经济组织，这样有利于扶贫资金到户，有利于充分利用市场机制，而且有利于贫困农民自下而上结成利益共同体，与其他传统经济组织形成合理的农村经济组织结构。中央和自治区每年都安排一定规模的信贷扶贫资金投向贫困地区，用于改善贫困地区的生产生活条件。1997-1999年，三年就安排信贷扶贫资金达5.18亿元，并在贷款条件和贷款期限上采取灵活措施。[4]
——财税优惠政策。在中央逐年加大扶贫资金投入的基础上，自治区和地县财政也加大扶贫投入并把扶贫资金列入财政预算内。补贴生产资料因放开价格后的差价，对贫困地区实行更优惠的税收政策和反还政策。1997-1999年，西藏地方财政安排各类扶贫资金近1亿元，免征农牧业应缴税8500万元。
——经济开发优惠政策。在扶贫开发方针上实现从单纯分散救济向经济开发的转变，在产业开发的模式上，将种植业、养殖业和以此为原料的加工业作为反贫困计划的投资重点。彻底改变过去那种单纯生活救济的方式，充分调动贫困地区的积极性，发挥自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家必要的扶持下，利用当地的自然资源，进行开发性的生产建设，发展商品生产，解决温饱，摆脱贫困。中央和自治区在确保重点扶贫项目的同时，对制定和执行产业政策、进出口贸易、开发项目上给予优先考虑安排。
——定点帮扶政策。自治区和地县直属中直机关都实行定点扶贫工作，人财物倾斜，充分发挥部门优势，涌现出一批先进集体和先进个人，并明确了“不脱贫，不脱钩；脱了贫，不断线”的扶贫原则。如墨竹工卡县就是自治区党委扶持脱贫的一个典型，1998年墨竹工卡县贫困人口由1994年的12220人减少到1251人，贫困户由1994年的2098户减少到1998年的199户，全县国民经济总产值和人均值达到解决温饱型标准。[5]
——激励政策。对提前和按期解决温饱的贫困县，自治区给予经济上奖励，事迹上鼓励，措施上加力，力保扶贫成果的完全巩固。
——扶贫到村到户的政策。由扶持贫困地区到扶持贫困人口转变意味着国家的扶贫对象不再是贫困地区（主要是贫困县）而是贫困人口；国家扶贫工作直接受益者不再是贫困地区各级政府，而是贫困地区的贫困人口。根据中央要求扶贫工作到村到户的规定，自治区各级扶贫部门在安排扶贫资金投入和扶贫对象上，项目紧紧围绕解决贫困群众的生产生活，扶贫工作要到村到户，做到领导到位，工作到位，措施到位，责任到位，目标到位。
——支持贫困地区发展集体经济的优惠政策。根据各自的资源优势所处区位和国家的产业政策，因地制宜，做好统一开发的规划，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜副则副、宜工则工，把利用资源与培植、保护结合起来，把开发支柱产业与区域经济发展结合起来，一业为主，多种经营，成片成带，依靠科技，建成各种生产基地，为商品生产和兴办乡镇企业打下资源基础。在中央免征农牧业税的基础上，自治区又进一步制定出台了贫困地区乡镇企业、集体经济减免税政策，增强了贫困地区自我发展的能力。
——建立完善领导干部目标责任制。自实施扶贫攻坚以来，贫困地区按照中央和自治区的要求，明确书记、县长一把手负责制，任期扶贫目标责任制，对完不成目标任务的，不予以调离，不予以提职，并进一步提出了主要领导亲自抓、主管领导重点抓、各级领导共同抓的扶贫攻坚措施。
这些政策措施为西藏的扶贫攻坚给予了政策上的支持和保证，并为以后的扶贫工作提出了方向。
三、扶贫攻坚工作的成就
西藏大规模扶贫工作起步较晚，任务较重，经历了从无到有，从小到大，从弱到强的一个不平凡发展过程。在加强基础设施建设，发展乡镇企业，依靠科技，大力扶持以种养业和加工业为基础的农畜产品的综合开发，改善生产生活环境，重点改善社会文教卫生事业，解决贫困人口的基本温饱问题等方面取得较显著的成绩，极大地推动了全区农牧业的经济建设和脱贫致富的步伐。自实施《国家八七攻坚计划》以来，到1996年，两年就有12万人脱贫，农牧民的人均收入达960元。1995年，工布江达县率先摘掉贫困县的帽子。1996年，林周县、加查县、琼结县、昌都县宣布基本解决温饱。1997年，南木林县、仁布县、八宿县、改则县基本解决了温饱；1998年墨竹工卡县、嘉黎县、萨迦县基本解决了温饱问题。1998年全区18个贫困县农牧民人均收入达到1073元，人均口粮362公斤，分别比攻坚前增长2.4倍和31.05%，取得了扶贫攻坚的阶段性胜利。
1.农牧区经济增长，贫困人口下降。据统计，到1993年底，全区投放各类扶贫资金11438万元，累计扶持22个县，11个乡，4457个村，46万户，220多万人，不同程度地改善了贫困地区的生产生活条件，经济进一步发展，贫困人口也进一步下降。由解放初期的整体绝对贫困减少到贫困人数仅有20%，部分农牧民群众走上了富裕之路。截止到1998年底，即实施“八七”扶贫攻坚计划4年来，全区共有33.3万人牧民基本脱贫，贫困人口由48万人下降到14.7万人（但事实上，由于海拔高、气温低、自然生存条件差，再加上该区是个易灾、多灾、重灾高发区和地方病、传染病高发区，西藏实有绝对贫困人口高于全区发布的14.7万贫困人口），占全区总人口的5.84%，占农村总人口的6.75%。据调查，1995年底，拉萨市七县一区的贫困户为9538户，占全市农牧区总户数的22%，贫困人口为51180人，占全市农牧区总人数的20.8%，到1998年底，全市贫困人减少到10180人。[6]1997年，林芝地区有659户，2838人脱贫，贫困户和贫困人口从1996年的1535户、6301人下降到881户，3436人。贫困人口仅占林芝地区总人口的3.20%。[7]
2.基础设施条件改善，农牧民生活水平提高。目前，全区修筑水渠304条，长21602公里，完成渠系各种建筑物1189座；修建水库池塘76座，增加库容量1508.9万平方米；建设提灌站10座，这些水利设施扩大和改善灌溉面积45.96万亩。改造中低产田22.55万亩，改良天然草场14.6万亩；形成增产粮油4027万公斤和增养牲畜254万头的生产能力。修筑县乡公路和乡村骡马驿道166条，长5805公里，修建桥梁122座，解决了140乡500余村的群众交通问题。修建人畜饮水工程447座，有5.1万人和185.68万头牲畜饮上了安全卫生的水。实施扶贫搬迁和游牧民定居，帮助贫困户建房20944间、修牲畜棚圈204796平方米，使1370户、0.82万人乔迁新居或定居，专心发展生产。[8]另如1998年，日喀则地区贫困县修筑干、支渠12条，长26.4公里，完成相关建筑物84座，修建池塘13座新增库容35万立方米，扩大灌溉面积1.3万亩改造中低产田2.6万亩，开垦荒地0.2万亩，人工种草1.4万亩。再如1998年底，昌都地区的芒康、洛隆、丁青、类乌齐等9个县基本实现脱贫。全地区投资723万元，兴建24个扶贫项目。安排扶贫搬迁补助费149万元，扶贫搬迁1139户，计5899人，兴建住房30.08万平方米，开垦荒地12356亩，基本上解决了贫困户的温饱问题。并改善了贫困人口的生存环境。
3.非公有经济稳步增长。市场经济日趋活跃。由于受传统的自然经济和单一的种植业结构的影响，西藏非公有企业包括乡镇企业及个体经营起步较晚，发展缓慢。通过实施《西藏自治区扶贫攻坚计划》，自治区解放思想，转变观念，改变了传统的救济扶贫方式，转向开发开扶贫，增强自我发展的“造血”机制，积极创造条件，发展非公有经济。把发展乡镇企业和多种经营作为推动农村经济发展和增加农牧民收入的重要途径。如地处藏东南的波密县，充分发挥地理优势，开展横向联合，先后建起经济开发总公司、县林厂、地板厂等12家乡镇企业。1998年全县乡镇企业总产值达到2150万元，上交税收107.5万元，农牧民收入不断增加，逐步把资源优势转化为经济优势。[9]尼木县是典型的贫困县，自实施扶贫攻坚战略以来，经济发展除了第一产业外，多种经营收入已在农村经济总改入中占有较大比重。到1998年，全县从事多种经营的人数达到近5000人，其经营收入年递增速度达到27.3%，多种经营收入在农村经济总收入中所占比重由“八五”期末的19.10%提高到1997年的26.90%。在实现脱贫的4076人中，大部分是因发展多种经营而脱贫的。全县的贫困面已降低到11%。在短短的20年里，波密县逐步由贫困走向温饱和小康，经历了翻天覆地的变化。
4.社会文教事业进步较快。为在本世纪末基本实现脱贫，西藏正全力加强农牧区、特别是贫困山区经济基础设施建设，以推动农牧区经济建设和脱贫致富。截止1998年底，西藏共有小学814所，教学点3314个，小学在校生31万人，适龄儿童入学率81.3%；中学93所，在校生4.4万人；中等专业学校16所，在校生5579人；高等学校4所，在校生3447人。全区已有电视台、电视录转台和电视差转台363座，卫星地面接收站1611座，广播、电视覆盖率分别达到61%和52%，初步形成了覆盖全区的卫星传输、无线传输和有线广播相结合的广播电视网络，拥有多攻能群众文化艺术馆44座，乡村文化室380多个。[10]
5.正在建设中的小康工程。西藏82.8%的人口生活在农牧区，农牧区的小康目标是西藏实现小康的标志。西藏自治区的目标是到20世纪末，争取65%的乡、60%的农牧民家庭生活达到小康水平，到2010年，农牧区全面实现小康，并有大部分群众的生活达到较为富裕的小康水平。林芝地区是西藏小康工程建设较快的地区，按照林芝地区1999-2001年小康建设规划，经过三年的努力，林芝地区80%的县、乡、村、户将达到小康水平。1999年规划达到小康村数量，波密县有33个，朗县26个，米林县30个，林芝县34个，察隅县6个，工布江达县26个，共168个行政村。随着小康工程的启动，林芝也成为近年来西藏经济发展最快，最具活力的地区。一批乡村随着小康工程的启动，获得了迅速发展，乡村基础设施、生产生活条件得到明显改善，农牧民的生活质量水平有了较大提高。如米林县米林乡米林村，至1998年底，人均有粮869斤，有肉79斤，酥油19.6斤，当年人均收入3702.5元，其中现金收入1700元。全村通电率达到100%，广播、电视覆盖率达到100%，适龄儿童入学率达98%，农牧业机械化程度达到50%，农业生产科技含量达30%，85%的家庭达到小康水平。类似的乡村还有许多，如贡嘎县甲林竹村、堆龙德庆县岗德林村等等。从总体上看，西藏的小康工程还处在启动建设阶段，而且建设也是由易到难渐次展开的，基础条件较好的地区、乡村获得了率先发展，并成为小康建设的样板，农牧民从中体验到新生活方式的舒适，进而影响到更广泛的群众自觉地改善所处的生产条件和生活环境，提高生活质量水平。
收稿日期：2001-02-28
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