建立以纪检监察机关为龙头的监督网络问题初探，本文主要内容关键词为：龙头论文,纪检监察机关论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国现行政治体制下，法律监督、党内监督、人大监督、民主党派监督、行政监督（包括审计监督、行政监察等）、群众监督（包括行业协会监督、工会职代会监督等）和社会舆论监督共同构成了对党员领导干部实施监督的基本框架。这种监督框架推进了依法行政，提升了行政效率，但也存在横向联系不紧、监督效率不高等等局限，甚至于出现“监而不督，督而不察，察而不处，处而反复”等现象。克服监督局限，提高监督效率，认真贯彻落实“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”的工作职能，需要进一步研究、探讨监督力量的网络建设问题，逐步形成监督的良性运行机制。本文从监督网络的龙头、原则、构成层次、衔接方式和配套保障措施五个方面进行了粗浅的探讨，力图挖掘制度建设的逻辑着力点。
一、纪检监察机关成为网络龙头的必要性分析
在我国现行的监督框架内，除了群众的自发性监督、新闻舆论的“曝光”性监督之外，其他各种监督形式都有严格、独立的操作程序，基本上是在严密控制下的“超稳定”状态中运转的。这样一种“正金字塔型”的监督模式，不可避免地受人为因素影响，存在“暗箱操作”等等弊端，导致监督本身高耗低效，甚至是错位、缺位。泰山脚下的地级贪官曾坦言，“官做到我这一级就没有人管得着了”，江西老区的一省级贪官更是“牛栏里关猫，来去自由”。特别是当前，各类监督之间缺乏有效衔接，“按下葫芦浮起瓢”，“前‘腐’后继”现象普遍，迫切需要从监督机制上实现整合和功能提升。
——纪检监察机关成为网络龙头是整合监督力量、提高监督效率的迫切需要。现行的各类监督总体上“松散”、“乏力”，甚至出现监督“矛盾”的现象，影响了监督的整体效能。主要表现在三个方面：一是监督法规“政出多门”、“各执己见”导致监督不易到位。我国各类型的监督基本上都有自己的特殊规定，从法律、制度、规定的制定层面到实施监督的具体执行层面，客观上存在着“占山为王、配合不力”甚至是相互抵触、相互矛盾的情况。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《电信法》、《商业银行法》、《高法解释》等法规在银行存款的查讯、冻结问题上就有不一样的规定，具体执行时协调的难度比较大，直接影响监督的效率；二是监督主体之间缺少衔接的载体，客观上形成了监督“空白”。根据调查，某市1998年初到2002年底涉及党员领导干部不起诉的犯罪案件共12件（人），被判处缓刑或免于追究刑事责任的各类型领导干部共86人。从执政党的角度看，审查、追究不起诉、被判缓刑或者免于刑事责任是法律监督的权限和职责，进行党纪政纪责任追究才能促使党员领导干部进一步廉洁从政。法律监督和党内监督之间都少有效衔接，导致没有受到法律追究的党员领导干部也没有受到党纪政纪追究，特别是对一把手的监督、异地（异类）监督问题更加突出。据报载，某单位总经理被另一地级市法院判决入狱后四个月，当事人仍安然坐在总经理位置上；三是单一的监督手段乏力甚至缺位，不能起到积极有效的作用。广西南丹煤矿透水事件、“非典”疫情一度泛滥、厦门湛江海关走私案等案件说明，单一监督不能有效形成强力威慑。如审计监督作为行政监督的重要组成部分，“就账审账”、“只对单位不对个人”的审计职能直接导致“查而不处（不能处）”，即使发现疑点也只能“内部解决”，审计监督容易走形式、走过场。职能单一的限制使监督由无力、无赖转而随大流的现象，极大地影响了监督的正常效能。
——纪检监察机关成为网络龙头是总结历史经验、坚持中国特色的特殊要求。行使党内监督职能的纪检监察机关曾经被取消，没有党内监督的中国社会经历过一段惨痛的历史教训，恢复党的纪律检查机关是中国共产党的历史经验的必然总结，充分发挥党内监督的职能是我们党不断探索的重大课题。十六大把纪检监察机关的“组织协调”职能写进党章，就是明确由各级纪检监察机关根据反腐败的目标和任务，牵头负责团结各种力量实施对权力的监督，实质上是对党内监督的地位和作用的科学定位；另一方面，中国共产党长期执政的历史状况决定了党员领导干部不仅最广泛地分布在行政机关、执法机关、群团社团等等组织形式之中，而且比较集中地代表党和国家行使人民群众赋予的权力。对权力的监督也就是对执政党及其党员领导干部的监督，其落脚点最终必然体现在能不能代表党和国家行使权力这个问题上。按照规定，各级纪检监察机关在证据充分的前提下行使处分权，这就对执政的党员领导干部构成了“动力”。中国共产党的执政定位和党内监督的科学定位正是建设中国特色社会主义的基本国情。坚决与腐败现象作斗争，用权力制约权力，必须亳不动摇地把握这一基本国情，建立与之适应的监督网络，凸现对滥用权力的处分权。
——纪检监察机关成为网络龙头是适应反腐形势、履行监督职责的客观需要。科学、准确、严格地履行“组织协调”职能必须全面理清目前的反腐败工作格局和形势，进一步理顺纪检监察机关的工作格局和工作职能。首先，要认清新时期腐败案件的新特点。纪检监察机关恢复建制，特别是1993年以来，47名省部级以上高官受到了查处。这一时期的案件普遍具有大要案件相互联系、窝案（区域性腐败案件）更加突出、家属涉案大量增多、腐败潜伏期变长等新特征；其次，要认清“高官落马”背后的必然性和偶然性关系。“高官落马”既有其“伸手必被捉”的必然规律，但也受偶然因素的影响。陈希同、胡长清、成克杰等等案件基本上都是由其他案件“引发”出来，带有一定程度的偶然性，在某些地方或单位甚至出现了前“腐”后继的可悲现象；再次，要反思纪检监察机关的工作思路和工作模式。在党风廉政建设和反腐败斗争取得阶段性成就的同时，我们也要清醒地认识到纪检监察机关的工作范围正在不断扩大而且越来越成为“棘手”工作的牵头人、“救火队”、“现场督导队”。上述现象的存在要求我们认真思考反腐败工作中的一个重大问题：部署新时期的反腐败工作，必须从基本形势出发，从体制机制制度上寻找突破口，实现理论创新和制度创新。
二、构建以纪检监察机关为龙头的监督网络必须遵循的基本原则
监督网络是一个牵涉方方面面关系的“目标共同体”，恰如其分地协调处理各方面的关系，才能发挥监督网络的应有作用。
——构建以纪检监察机关为龙头的监督网络必须遵循双重领导和干部监督权限上收一级的原则。党章明确规定，中国共产党在国家体制中处于领导地位，反腐败斗争必须在党委的统一领导下进行，各级纪检监察机关必须在同级党委和上一级纪检监察机关的双重领导下开展工作。纪检监察机关成为网络龙头不是凌驾于党的领导之上，而是在党委领导下“协助”开展反腐败工作，是在党委统一领导下牵头履行组织协调职能。组织协调反腐败，必须坚定不移、毫不动摇坚持党的领导。另一方面，我们也要看到，现行的干部管理模式也要适应于反腐败工作的需要。目前，省管厅、市管县（处）、县（区）管科的干部管理模式，客观上存在着“先腐后升”、“边腐边升”的空挡，“看得见的管不着，管得了的看不见”，“征求纪检监察机关意见”制度、干部考核制度的作用还需要进一步提升。“先腐后升”甚至“边腐边升”现象在“科升处”、“处升厅”时具有一定程度的普遍性。构建全方位的党员领导干部监督网络，干部监督权限只有上收一级，才能从一个侧面落实好《党政领导干部选拔任用工作条例》。
——构建以纪检监察机关为龙头的监督网络必须遵循纪律查处和组织控制相结合的原则。约翰·弗琦(John French)和贝特拉姆·雷文(Bertram Paven)提出，权力是一个人所处的位置决定的，较高位置的人对位于他之下的人具有权力。腐败就是公共权力的滥用，就是“越位”用权。人民群众给予党员领导干部特定的位置，同时赋予了他们相应的权力。当一部分党员领导干部不自觉地把自己置于“顶端”位置，来自下位的监督、平行位的监督就不可能起到应有的作用，腐败必然发生。河北省保定市曲阳县教育局原局长郝成学牟取巨额非法收入200多万元，其“秘诀”之一就是“在局里是老子天下第一，稍微大一点的事都由他说了算”。河北省国税局原党组书记、局长李真坦言，“拿1000万元钱，我也不换这个位置（秘书）”。建立监督网络的理论支柱就是要把党员领导干部始终置于监督的链条之中，始终置于下位、平行位监督的位置，把党员领导干部履行职责的过程纳入监督范围，其权力运作也就始终处于监督之下。当有足够的证据证明腐败现象已经发生时，必须通过纪律查处的手段“剥夺”腐败的权力；当群众反响大或者虽有举报但证据不足时，组织人事部门有必要在党委的统一领导下通过必要的程序行使“控制权”，即通过组织手段调整当事人的位置，防范发生更严重的腐败现象。吉林省磐石市人民法院在2003年初推出了“对群众不信任法院干警进行弹劾制度（合理怀凝问责暂行办法）”，取消当事干警的审判权力，作为一种监督手段，实际上起到了组织控制的作用。
——构建以纪检监察机关为龙头的监督网络必须遵循全面监督和内部监督独立循环的原则。一方面，党员领导干部行使权力的行为必须纳入监督链条之内，不能、也不容许存在不受监督的“权力真空”；另一方面，监督必须严格按照特定的程序实施，完成监督的内部循环。建立监督网络的目的就是要在各类监督完成之后，相互交换监督信息，同时把监督本身纳入监督范围，从而形成监督网络。
——构建以纪检监察机关为龙头的监督网络必须遵循法律至上和牵头统领并存的原则。在建设中国特色社会主义的历史阶段，法律监督、党内监督和其他形式的监督都是互为补充、相辅相成、不可缺少的统一体。任何一种形式的监督必须在法律范围内行驶监督权，这是不容置疑的。构建以纪检监察机关为龙头的监督网络，必须充分体现法律至上原则。但法律不能包揽一切，在法律监督之外，党内监督和其他形式的监督起着不可替代的作用。报载，江西省南昌市生米镇原副镇长李本红被捕在押之后，出现了“公函营救”、“委任官职”、“领取工资”等不正常现象。这些现象不仅出现在法律监督程序完成之前，而且不属于法律监督的范围。没有党内监督和其他形式的监督，就不可能形成威慑力，就达不到监督的效果。
三、建立以纪检监察机关为龙头的监督网络的构成分析
从平面角度分析，纪检监察机关应该起到牵头抓总的作用，即在现行管理体制不变、职能不变前提下，利用相对固定的衔接方法和相关制度，不定期地把党员领导干部的相关问题及时集中到纪检监察机关，并通过纪检监察机关反馈到上一级纪委、同级党委和党的组织部门，并且通过相应措施对当事人实施处理；从监督网络立体构成看，必须有层次分明的监督主体。群众监督和新闻舆论监督直接接触或者反映腐败现象，是最基本、最直接的监督层面，权力机关、部门、单位根据职能分工形成的内部监督是掌握内情的关键层次，具有综合监督性质的单位如审计、财政、税务，在自我监督的同时通过职能作用而掌握着一些违规或者违法线索，人大和民主党派监督主要是通过立法、个案监督发挥特殊的作用，纪检监察机关在双重领导体制下牵头对所在地区或者单位权力运作的情况进行全面监督，并且构成对其他监督层次的监督，从而形成对权力运转实施监督的立体网络。
一是要充分相信群众、广泛发动群众，还群众最广泛的知情权、参与权、监督权，并且充分发挥舆论监督的威力。群众和新闻舆论监督是对党员领导干部实施监督的最直接信息源。群众是公共权力的直接受益人，群众反腐败的积极性和主动性是反腐败成败的评判标准，也是建立反腐败监督网络的基础。首先，要加快相关法律、制度、规定的制定和完善。缺少法律、制度、规定的约束，权力是否滥用就没有判断的参照物、反腐败就失去了其存在的支柱；其次，要尽可能地实施政务、厂务、村务公开。法律、规定、制度要公开，权力运转的程序、结果要公开，监督检查的结果也要公开，要以公开为内容之一构建反腐败宣传教育的大格局，最大限度地扩展广大群众的知情权、参与权、监督权；再次，要紧密依靠新闻媒介的及时、广泛、迅速特性，对相关法律、制度、规定的贯彻落实情况进行监督，形成一道反腐败屏障。
二是要形成分工明确、各负其责，权力机关、部门和单位内部监督的循环机制。内部监督是最基本的监督信息源。社会是靠法律、制度、规定规范人类行为的，法律、制度、规定的内部监督是保证其良性循环的基本要素，也是构建监督网络的关键。一方面，腐败现象发生的主体是一部分代表党和国家行使权力的机关、部门和单位及其处于相应位置的党员领导干部，腐败就是他们违反相关法律、制度、规定滥用手中的权力。按照我国现行政治架构，拥有权力的机关、部门和单位同时建立了内部监督机构，其上级主管部门也经常采用检查、督办等等方式进行监督；另一方面，权力机关、部门和单位了解权力运作的全过程，了解可能出现腐败现象的岗位和环节，内部监督更有力、更容易到位。建立监督网络，内部监督是必不可少的重要基础。首先，要赋予内部监督机构应有的职能和权力。实际工作中，少数单位内部监督机构“中层化”、监督职能“边缘化”不利于发挥其监督作用；其次，内部监督要公开。上级检查、年终检查等等内部监督的结果要公开，对已经掌握的疑点问题不能“内部消化”；再次，要明确主要负责人的监督责任。责任追究制实施以来，责任意识有所强化，但是又引发了“瞒”、“拖”甚至“顶”等现象。形成强有力的监督，必须通过制定和实施《引咎辞职制度》、《责任追究制度》等方式强化主要负责人的监督责任，使监督的内部循环取得实效。
三是综合监督部门要形成监督的第三道屏障。综合监督部门是实施网络监督的“第一监督人”。审计、税务、财政、银行作为经济监督的权威部门，承担着特殊的职责，在履行职责过程中掌握着一部分腐败现象的“苗头”或线索。公、检、法等执法机关在日常工作中掌握着一部分情况。这些综合监督部门必须如实记载，并且及时向发生问题的单位和上一级纪检监察机关通报，以利于督促问题的解决和落实。
四是人大监督和民主党派监督要制度化、经常化。人大和民主党派监督提供个案监督的相关信息。中国特色社会主义政治体制下，人大监督和民主党派监督具有特殊性质，可以通过立法、提案、质询、任免等等方式，对权力运作进行全过程监督。由于监督职能、监督方式的限制，在法律监督之外，有必要在强化对法律、制度、规定的审查的情况下，通过个案监督的方式，保证政府权力的规范使用。
四、以纪检监察机关为龙头的监督网络的协调运转方式
监督网络是靠制度实现监督信息横向连接的统一体。在尽可能地完善、实施监督主体的监督制度的前提下，通过必要的制度实现监督信息资源的共享和利用。
一是要建立后报告制度。各类监督在合法地履行自己的职责后，发现党员领导干部有滥用权力的情况，要通过“一事（案）一报”的方式反馈到上一级党的纪检监察机关，由其掌握或者实施追究。长沙市宁乡县在行政执法单位实行了“疏管漏查责任追究制度”，即各行政执法单位必须在依法履行监督职责的同时，向纪检监察机关报告其掌握的违纪线索。今年上半年，相关单位反映的违纪线索占已立案的27%，与上年同时期比增长了9倍，效果明显。
二是要建立检查预告和通报制度。要克服检查过多过滥、效率不高、走过场等等弊端，检查权作为权力运转结果的监督手段必须进一步规范操作。一方面必须用制度的方式对检查予以明确，另一方面要建立预告和通报制度，规范检查程序，保证检查中发现的问题得到纠正，防止出现更大的漏洞。
三是要大胆起用质询、听证制度。党员领导干部涉嫌滥用权力，没有造成重大责任但在群众中造成了不良影响时，可以组织一定范围内的质询会、听证会，督促其自行纠正，必要时可以采用无记名投票并将表决结果录入当事人档案，作为组织人事部门提拔和使用的依据。
四是要建立监督信息综合处理制度。通过平面网络和立体网络获得的监督信息（包括举报、通报、听证等各种渠道），必须在一定范围内实施分类、批转、查处、综合上报，可以通过舆论监督、署名举报的反馈等多种形式，形成当事人的公开的公众形象，促进权力单位、部门和党员领导干部个人从根本上养成廉洁风气。
五是要建立责任追究制度。这是督促相关监督主体认真履行监督职责，形成监督网络链条的可靠保障。各级纪检监察机关要积极履行组织协调的职能，着眼于各监督体系之间的职能整合，特别是要通过建立健全《责任追究制度》转变纪检监察机关的工作思路和工作职能。从主体上看，党内监督要从直接参与逐步向直接督促转变，从单独监督逐步向群体监督转变，从直接监督逐步向间接监督转变；从范围上看，责任追究要坚持“经济责任和政治责任、直接责任和领导责任、作为责任和不作为责任”一起抓；从层次上看，责任追究要坚持“主体责任、程序责任、管理责任、监督责任”一起抓。监督责任一直是现行监督体制有所忽视的一个方面，后果是事中监督形同虚设，视而不见、听而不闻、默许甚至放纵权力的滥用，发挥监督网络的作用必须追究监督者的责任；从职能上看，既要追究法律、制度、规定的“制定和公示责任”（这在司法实践中属于基本责任），又要追究领导管理的“失察、失误责任”；从程度上看，要从警告、记过的“轻量级”逐步提升到引咎辞职、责令辞职的“重量级”，从而真正形成威慑力量。可以说，责任追究既是网络龙头的“尚方宝剑”，更是推动监督网络高效运转的“助动剂”。
五、促进以纪检监察机关为龙头的监督网络良性循环的保障措施及建议
一是要建立并逐步完善部门法律、规章、规定制定的报告备案制度。这是从根本上解决法律和规定之间、规定和规定之间可能出现矛盾的基本保障。
二是要建立电子政务支持系统。为使权力运作达到公开、透明、高效的基本要求，电子政务支持系统要在两个方面作好文章。一方面要尽可能地公开相关法律、制度、规定，做到有据可查，另一方面要尽可能地公开监督活动的执行情况，将监督本身置于广大群众的监督之下。
三是要逐步建立绩效考核评估系统。绩效和廉政是衡量政府职能不可或缺的两个方面，二者不能偏废。
四是要逐步建立“高薪养监”制度。“高薪养监”是促进监督者抵制诱惑、坚持原则的基本保证，也是推动监督网络高效运转的基本力量。