央地关系视角下我国地方债务的法治化变革，本文主要内容关键词为：债务论文,法治论文,视角论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、由我国地方政府债务状况引发的话题 近年来，我国金融市场和国家财政系统领域的一个共同焦点性议题就是关于地方政府的巨额负债及其潜在的风险。尽管1994年通过的《中华人民共和国预算法》第28条明确要求“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”以及“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但是各地政府(从省一级往下一直到乡镇一级)及其隶属部门和机构都纷纷突破了既有的法律约束，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立各种名目的融资平台公司，并以其作为对外进行负债的经济实体，由此为地方政府承担着投资项目融资的功能。除了利用地方融资平台获取银行贷款、发行城投债等传统融资方式外，近年来地方政府还与各类金融机构合作“开发”出了专项投资计划、委托贷款、信托贷款、融资租赁、售后回租、理财产品发行、BT(建设—移交)、垫资施工等形形色色的融资渠道。①2011年和2013年，国家审计署曾两次对政府性债务问题进行了专项审计。据审计署2013年12月的审计公告，截至2013年6月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额是105 789.05亿元，比2010年底增加38 679.54亿元，年均增长19.97%。其中省级、市级、县级年均增长分别是14.41%、17.36%和26.59%；截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。②由此可见，我国地方政府的负债规模依然处于持续扩张的态势，未来控制地方债务风险的工作难度仍不可小觑。 实际上，地方债务问题已成为我国金融体系和财政体系中一个不可忽视的隐患，并已危及到国家货币政策的长期稳健性。但本文并非重复学界既有的关于地方债务所引发的财政、金融、法律风险等问题的研究，更非以提供直接的地方债务问题应对方案为目的，而是着眼于地方债务问题背后所折射出的中央与地方事权关系，从央地事权关系的法律层面展开分析，着重强调既要重视提升央地事权关系的法治化程度，但同时这项工作又不能仅仅停留在口号呼吁的层面上，甚至也不能仅仅满足于提出具体的立法建议和政策主张，而是要在充分意识到当下我国财政、金融法律制度环境的特殊禀性的前提下，去探索提升央地事权关系法治化程度这一集体努力所需要面对的客观约束条件以及相应的制度选择方向。 大规模的地方债务之所以形成，固然涉及我国政治经济体制的诸多方面，但其中不可回避的一个成因就是我国地方政府所掌握的资源不能满足其现时支出的需要，简单地说就是事权与财力的不匹配。③分析这一现象的制度原因，除了有地方政府自身的因素之外，④一个重要的因素就是我国自20世纪80年代以来的以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制安排割裂了财权和事权的联系，第一次把地方政府放到了自主财政的位置上，这也在事实上造成了政府责任的地方化，⑤尤其是1994年分税制改革之后出现了“财力逐级上收”，而“事权(以及支出责任)逐级下放”的状况。 目前我国中央和地方的财力对比状况是中央财政为48%，地方财政为52%，但支出责任比重的数据却是中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，而地方实际支出要占到85%。⑥在此情况下，承担经济发展这一政治责任(也是政治激励)的地方政府及其官员往往会把举债融资当成其弥补财力不足的最后也是最重要的一个手段。⑦基于这样的原因，笔者将把对我国地方政府债务问题的讨论放在中央与地方关系这一制度层面来展开，希望能够从现实热点问题中凝练出制度变迁的关键要素。 央地关系往往在单一制国家受到忽视，但它一直是宪政的重要课题，尤其是对于大国来说，央地关系在国家宪政体制中发挥着枢纽性的作用。一个国家不仅有一块自然的地理版图，而且也有一块央地关系所绘制的制度版图。⑧既然把我国建设成为一个法治国家已成为朝野绝大多数人士的共同期望，那么任何时候我们都不应忽略央地关系这一层面的制度探索，更何况当下中国的地方政府债务问题已经把这一问题直截了当地摆到了我们面前。地方举债融资行为背后的央地事权划分问题一直是我国财政(乃至是宪政)法律制度层面最欠缺共识的一个问题，不仅仅是因为这一领域法律规则的大范围缺位，更是因为它牵涉了我国政治体制中最重要的两个利益群体——中央政府和地方政府。 在最宽泛的理论层面上来分类，事权关系可以表现为国家与市场的事权划分、中央与地方的事权划分、地方与地方之间的事权划分以及财政机构之间的事权划分。⑨基于所要讨论的主题，本文所指的事权关系限定于不同层级政府之间的权力和职责划分问题，尤其偏重于中央与地方的事权划分。 在财政学的话语体系中，一般来说，事权指的是一级政府在公共事务或服务中应承担的任务和职责，或者简单地说，就是政府的财政支出责任(expenditure responsibility)。事权、财权和财力共同构成了政府间财政关系的三要素。但是，考虑到中国现有的各级政府不是那种经典意义层面市场经济国家中的“有限政府”和严格意义上的“法治政府”，故而使得我们所要面对的诸多现实问题已经超越了财政学的一般范围，延伸到了与政府职权行使范围界定相关的各种问题，因此本文所要讨论的事权划分不仅仅指显性的财政支出职责的划分，而是延伸到了政府权力在不同中央和地方之间分配的广泛议题。 我国各级政府间的权力分配涉及诸多问题，如基础设施投资审批权限、国有资产或国有企业的管理权限以及土地规划、出让和转让事项的许可权限等，在行使这些权力的同时，各层级政府也必然承担着某种隐性的支出义务或者担保责任，在具体形式上可能表现为公共建设的政府补贴支出、基本社会服务支出、维护社会稳定和就业的支出、社会保险和社会保障的支出以及为筹措社会资金而负担的支出等。既然权力与责任是同一硬币的两面，那么在探讨事权关系问题时就无理由忽略其中的任一方面。并且，事实上，近年来之所以我国各级地方政府的债务负担规模呈急速扩大之趋势，背后的原因不仅仅是因为政府承担着教育、医疗卫生、社区治安等基本的公共服务支出责任，更多的是由于地方政府出于促进经济增长，尤其是满足投资的需要而产生的融资需求的大幅增长。⑩所以，在讨论我国政府间事权划分这一问题时，有必要把视角进行扩展，去观察那些会带来隐性财政支出责任的行政权力如何进行纵向的划分，而不仅仅只局限于显性的财政支出责任分配。 在当下中国的财政法制结构中，税收法律制度已经具备了一定的形式化基础，税收征管、税收处罚、税收复议、税收诉讼等程序性法律规则也经历了相当一段时期的实践操作，中央与地方税权关系的法治化程度正在逐步提升(尽管仍有大量的批评意见)。但是，若我们反观财政关系的另一个重要领域——央地的事权关系，至今总体上仍处于法治化程度极低的状况，即便不是“无法可依”，至少也可以发现法律在其中并未起到重要的作用，政府间事权的分配往往是基于变化不定的、非制度化的政策或命令，而非基于稳定的法律规则。(11)在分析地方债务形成的过程中，我们往往就能把成因归结到政府间事权关系尚未理顺这一点上。故而，我们今天在中国的语境下谈论地方政府债务问题，就无法跳过央地关系这一话题，而关于央地事权关系的法律制度问题探讨就是一个有着重要现实意义的理论命题。(12)也可以这么说，处理我国央地事权关系问题的法律制度在未来的建构状况将很大程度上决定着我国解决地方政府债务问题的进程和难度。 二、提升央地事权关系法治化程度的憧憬 (一)地方事权的法律保障 在意识到我国地方政府债务问题的现实紧迫性之后，我们就有责任去反思央地之间事权关系长期以来始终未能理顺的制度性原因，这又涉及对我国改革开放三十余年来财政法律体制和政策的全面评价，事实上这种反思和评价一直在进行着，只不过在当前的情势下显得更为必要。 总体上，我国财政体制的一个特点是财政收入的划分相对清晰，但缺乏政府间支出责任的正式划分。1994年分税制改革重新上收了收入，但没有相应地调整支出任务，地方政府的预算由此日渐沉重，在地区之间更是苦乐不均。自分税制改革以来，在重要的社会服务领域，如教育、医疗卫生、文化和科学等方面，地方政府支出几乎占总支出的90%以上。(13)对比其他国家的情况，我国央地之间在公共物品供给上的分工存在着过于向地方政府倾斜的问题，甚至有学者就认为中国的财政体制在很大程度上可概括为“掠夺型的财政联邦主义”(Predatory Fiscal Federalism)，(14)从中央开始，每一个上级政府总是尽可能地占有更大比重的财政收入，而将财政支出的责任推给下级政府。 很显然，目前我国的央地事权关系并不处于一种较为理想的状态之中，各种问题和矛盾层出不穷。在此状况下，提升我国央地事权关系法治化程度的政策建议自然就会成为某种一般性共识，期望以此来解决目前地方政府财力与事权严重不相称的问题。在此问题上，我们不妨先考察一下其他国家的法律制度和法律实践，以此作为某种程度参考的对象。对于联邦制国家来说，央地事权的划分是宪法层面的议题，中央专有的事权、地方专有的事权以及中央和地方共享的事权多是通过宪法文本或者宪法判例(15)来界定的。而对于单一制国家来说，情况则显得比较多元。有的国家在宪法中直接写入了中央权力与地方权力的具体划分，如1948年意大利《宪法》明确列举了中央的专有立法权以及中央与各区的共有立法权，没有明确保留给中央的事项则由各区行使专有立法权；有的国家虽未规定一般的中央和地方权限，但对其中某些特别地区规定了地方分权，如1987年菲律宾《宪法》规定了穆斯林自治区对九大事项享有专有立法权。更多的单一制国家的宪法虽主张地方自治，但没有在宪法文本中具体规定地方分权的方式，一般都是通过专门的立法(如德国的《财政预算法》、日本的《地方自治法》、哥伦比亚的《地区组织法》等)或者通过涉及不同事项的单行立法来划定中央与地方的事权分界线。(16)这样的分界线一旦划定，就意味着无论是中央政府，还是地方政府都不得逾越既有的边界，超越法律去行使职权或者推卸法定的职责。 (二)法治缺失导致的事权与财力不匹配 反观我国，在央地事权划分这一问题上，既有的法律规则与先进国家相比(甚至是与我国处于相同发展阶段的国家相比)还显得非常不成熟和不完备，法律制度呈现出一种“粗线条”的特点，规则的稳定性和可适用性较弱。可以说，在我国，央地事权划分这一重要的“国家制度”在总体上还处于法治化程度较低的状态。 在我国的法律体系中，关于央地分权的具体规则主要体现在《立法法》的条文中。现行《立法法》第8条规定了“下列事项只能制定法律：(一)国家主权的事项；(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(四)犯罪和刑罚；(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；(七)对非国有财产的征收；(八)民事基本制度；(九)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(十)诉讼和仲裁制度；(十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”毫无疑问，上述十一大事项(包括最后的兜底事项)被界定为中央的专属权力。同时，《立法法》第65条授权国务院根据宪法和法律制定行政法规，而行政法规可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；(2)《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。显然，通过制定行政法规，中央政府可对权力边界进行自我拓展。而在地方这一端，《立法法》第72条规定了“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，同时在第73条列明了地方性法规可以涉及的事项，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。 由此观之，我国《立法法》在立法权力方面界定了人大与国务院以及中央与地方之间的分水岭，但就其实质内容而言，并未像其他国家的宪法或者关于地方自治的专门法律那样清晰地给出一个法律清单，即哪些事权是属于中央的，哪些事权是属于地方的，而哪些事权是中央和地方共享的。(17)2015年修订后的《立法法》虽然在第72条规定了“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，其中明确列出了地方立法机关对于“城乡建设与管理”、“环境保护”、“历史文化保护”这三类事项的立法权力，但这三类事项既不穷尽，亦不属于排他性授予地方的事权种类。 更为关键的一点是，基于我国现有的法律规则以及根深蒂固的“下位法服从上位法”观念，中央(包括全国人大和国务院)的权力边界几乎是不受任何限制的，在理论上可以是无穷大的，它可在任何领域内立法，在违宪审查机制缺位的情况下，即便《宪法》都不能对其形成有效约束；而地方(包括地方人大和地方政府)的权力在理论上可能是无穷小的，因为全国人大的立法和国务院的行政法规可以任意地增加地方的权限或减少地方的职责，也可以任意地削减地方的权限或加重地方的职责。在中央与地方的博弈过程中，中央完全占据了主导和主动的地位，所以在目前我国的法律框架内，无需地方同意，中央便可根据自己的偏好来安排其与地方之间的事权分配关系，这种分配关系形式上可能是基于某一个法律文件的，但实质上完全可能只是一时的政策需要，没有任何的稳定性保障，而在结果上就使得地方政府被迫处于“财力上收、责任下放”这样一种十分不利的境地。在此背景下，地方债务规模的加速扩张也就不足为奇了。 因为法治化程度受限而导致的央地之间的不对等关系在过去几十年间的中国财政体制内已经成为了一种常态，并时常造成“中央请客、地方买单”的尴尬局面。例如，为了兑现“敞开收购余粮”这一国家对农民的承诺，1998年国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》(国发[1998]15号)，这份决定的第二部分“合理划分中央和地方的粮食责权，全面落实粮食省长负责制”即是关于事权划分的内容，其中赋予国务院的主要职责是“宏观调控”，而地方政府的主要职责就是“切实做好粮食收购工作”，换句话说，就是中央给政策，统一指挥，而具体的支出责任由地方财政承担。后来的事实也证明地方财政根本无法持续性地为中央的“请客”去“买单”，以至于在1999年财政部等部门为了减轻地方政府支出负担而联合发布了《关于调整新增粮食财务挂账和其他不合理占用贷款处理政策的通知》(财经字[1999]484号)，决定除北京、天津、上海、广东四省(市)外，其他省(区、市)的新增粮食财务挂账和其他不合理占用贷款本金，暂不统一要求消化，实行本金挂账。 在我国，央地事权关系的法治化程度较低还表现为这样的一种现象：即便单行法律已经在某个事项上明确了央地的权力划分，但中央仍可基于“法外因素”来单方面变更既有的权力划分格局。例如，2004年4月，出于利用土地政策进行宏观调控的需要，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，决定全国暂停审批农用地转非农建设用地的决定，对确属急需的重点建设项目用地由国务院批准。这一通知在未经任何修法程序的情况下实质上改变了由全国人大制定的《中华人民共和国土地管理法》关于国务院和地方各级政府对土地审批权限划分的规定。 可见，无论是在支出责任划分方面，还是在政府权力分配方面，由于央地的关系维持主要不是基于法律，而是基于法律之外的因素，因此使得地方政府一方面背上了沉重的财政负担，另一方面也会造成政策实施的束手束脚，且动辄得咎，而地方债务在近年来的膨胀趋势也印证了这一制度性缺陷的存在。 在此情况下，提升我国央地事权关系法治化程度的政策主张会得到各界持续和普遍的响应。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”以及“建立事权和支出责任相适应的制度”。具体来说，要推动央地事权关系的法治化进程，就应首先在宪法和法律上确立中央与地方之间“分权”的观念，淡化原有的“上下级关系”的色彩，(18)然后去促成一个基于法律规则的、高度透明的中央与地方博弈关系，在此过程中要充分保障地方事权的独立性(“地方自治”观念的彰显)，不能随意加重地方的支出责任，同时也不应任意剥夺其基于法律所享有的政府权力。 三、地方政府“预算软约束”的克服 (一)地方政府的“预算软约束”及其表现 地方债务的议题引发了我们对央地事权划分的思考，进而提出把推动我国央地事权关系的法治化程度作为系统性解决地方债务问题的一个制度切入口。但是，我们也应当意识到，一方面，任何的政策建议是否具有实际的效用，这不仅仅是用某些抽象的原则就能检验出来的，“依法治国”抑或“财政联邦主义”固然是一种政治正确的“顶层设计”表述，符合了我们对现代国家理想治理方式的美好想象，但如果不去深究如何把“依法治国”和“财政联邦主义”具体落到制度细节的层面，那么我们就很有可能落入“空喊口号”的境地；另一方面，任何的制度都不是存在于真空之中的，制度与制度之间是互相勾连、彼此“镶嵌”的，因此我们的判断视角不仅仅是从单一的某项制度出发，还需要考虑既有的制度均衡被打破之后能否形成一个更优的新均衡。 更进一步说，在建构我国法治导向的央地事权关系的同时，一个不可忽略的方面就是：该如何有效地控制地方政府的“预算软约束”(Soft Budget Constraints)问题。原因在于：央地事权关系的法律化和去行政化固然有助于清晰地界定政府间的权力分配关系，减少中央支出责任的任意下放和地方财力的任意上收，进而缓解地方支出的部分压力以及随之而来的举债融资需求；但是，提升央地事权关系的法治化程度并不能当然地抑制现阶段我国地方政府所普遍具有的扩张预算的强烈倾向，(19)在央地关系法治化程度较弱的状态下，我国的政治体制模式可以作为一种有效的控制手段，而一旦地方的自主权在法律层面得到更高程度的保障，既有的政治控制手段就被法律消弭了，这就引发了一个有必要去担心的问题：此时我们能用怎样的机制来防止地方预算的失控呢？如果不能给出满意的答案，地方债务问题不仅不能解决，反而会变本加厉般地失控，此即本文所要提醒注意的央地事权关系法治化的“陷阱”。 在公共选择理论看来，官僚与普通人一样，都是个人利益的最大化者。构成官僚个人利益的主要因素有权力、地位、金钱、特权等，这些目标大多与官僚所在机构的预算规模呈单向正相关关系，而政府预算规模又与政府权力的大小正相关，即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然会千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制，尽可能扩大本部门的规模。(20)这是经济学理论对世界各国政府在实际运行过程中出现的“预算软约束”情形的一种一般性描述。(21)在我国，自然也能看到这一理论描述的现实映像。但是，对现实中国的央地关系的理解还不能仅限于此，地方政府官员和政府部门之所以对金融市场和债务工具显示出了不亚于企业的积极性，其内在的激励其实是由当下一系列成文或者不成文的国家治理机制所决定的。 在不少主流学者看来，央地之间的分权呈现的是一种“中国式的联邦制”，其中一个表现就是会出现管辖区域之间的竞争，这些竞争涉及生产要素、资源、外国投资等方面，(22)它会使得地方政府存在为了满足当期投资需求而过度融资的可能性，即不同于经典意义上的财政联邦制所描述的地方政府因为更了解辖区居民偏好(23)而展开的顶线竞争(race to the top)，而是为了通过政策优惠或者政府的举债融资来引入更多的稀缺资本进入本辖区，从而争取更高的经济增长指标而展开的底线竞争(race to the bottom)。简而言之，我国的地方政府及其官员有着强烈的“政绩显示”需求，而这种需求其实就是“上有所好，下必甚焉”的产物。改革开放30多年来，中央政府主要实施的是一种以GDP增长率为核心指标的政绩考核机制，这种机制对于地方官员来说就是一种“锦标赛”式的政治激励，(24)由此形成了一种地方政府间基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”(yardstick competition)。(25)这样的一种中央对地方的“考核办法”促使地方政府希望在GDP竞赛中胜出，为此在基础设施建设、招商引资等方面投入了巨大的精力，以期刷出立竿见影的“数据”，同时却没有动力去提升回报周期较长的基础性公共服务的投入比重，这也是近年来导致我国社会矛盾加剧的因素之一。 客观地说，我国地方政府及其官员之间基于经济增长速度的“晋升锦标赛”可以被视作最近几十年以来中国经济发展的一个成功经验，它体现了“基于分权的政治结构”之下经济分权与政治集权这两者的组合所产生的激励效应。(26)但同时它也催生了地方政府的机会主义行为，带来了负面效果。地方官员之间围绕着经济增长指标而展开的“晋升锦标赛”固然有利于突出地方经济发展这一“硬道理”，但另一方面也不可避免地放大了“预算软约束”所带来的现实问题，为了在经济竞争中获得有利地位以增进政治晋升的机会，地方官员会动用一切政策手段(包括财政和金融工具)支持企业的其他商业扩张，这种只重数量而非质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下和政府的财政赤字和负债。(27) 事实上，出于资源控制权的争夺，一个竞争性政府一旦面临软的预算约束和模糊的财政产权环境，必将进行各种财政“创新”，表1(28)按照时间先后顺序列出了我国地方政府在不同时期的财政“创新”类型，而近年来的地方政府的大规模举债融资即是这一行为逻辑的当前发展阶段。
在此情况下，我国的中央与地方之间的关系始终处于一种非常“纠结”的状态中。一方面，中央的经济发展目标需要激励地方去共同实现，而且在市场机制不健全的情形下，中央政府的宏观经济政策执行状况还必须依赖地方政府的配合；另一方面，地方政府的过度举债又使得中央政府承担了潜在的“兜底责任”。尽管在理论上，我国没有任何一条法律明文规定中央政府要为地方政府的债务承担连带担保责任，(29)但是，一旦地方政府陷入了债务清偿上的困境，我们很难想象中央政府会袖手旁观。主要原因有二：(1)地方债务的偿付顺利与否直接影响到金融体系的稳健性，(30)而维护金融稳定是中央政府的重要政治责任。(2)在执政党统一领导的政治体制下，所谓中央和地方之间的关系并非两个独立实体之间的关系，因为事关执政党和国家的社会信任度，因此中央和地方在本质上就是一体的。毫无疑问的是，这样的一种政治结构也是激励我国地方政府过度举债的制度因素之一。 有人认为理想的财政联邦主义国家必须满足的一个条件就是地方政府要面临严格的预算约束，防止政府的无限度融资需求，(31)即地方政府既没有货币创造的能力，也没有无限借贷的渠道，并且中央政府不会在财政困境中解救地方政府，这才能造就一个市场维持型的财政联邦制度(Market-Preserving Federalism)。(32)显然，仅仅是提升央地关系的法治化程度远不足以在中国实现我们真正希望的财政联邦主义，反而会掉入人为制造的“陷阱”。为此，制度之间、政策之间的彼此契合是不可或缺的。 在探讨央地事权关系法治化这一问题时，之所以要特别强调地方政府的“预算软约束”，其实就是想说明这样一个道理：大规模地方债务形成的原因之一是央地的事权关系未理顺，而理顺此关系的关键在于把央地事权关系纳入法律治理的框架。但是，制度的改革不是那么简单的，央地事权关系的法治化有可能会进一步放松我国地方政府的预算约束，为此我们必须在对制度改进时作出系统性安排，避免“陷阱”的出现。具体而言，一方面要提升央地事权分配关系的法治化程度；另一方面则要着眼于强化对地方政府的预算约束，即做到“央地关系法治化”与“地方政府预算硬约束”(Hard Budget Constraints)这两项政策的有机组合。 (二)地方政府债务形成过程中的道德风险 无论是在理论推导上，还是从现实的情况来考察，我国地方政府都有着天生扩张债务规模的倾向，这一事实使得中央政府有理由担心地方债务规模的扩张会给整个国家的金融体系和财政体系的安全带来严重的负面效果。因此，自2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)发布之后，以清理融资平台公司为核心的控制地方债务规模和风险预防的工作已成为当前各地受命于中央的一项政治任务。(33)其实，近两三年来的一系列清理整顿工作可看做是在央地事权关系尚未理顺的情形下，中央政府面对潜在危机而阶段性采取的强化地方政府“预算硬约束”之举措。 提升央地事权关系法治化程度被认为是解决中央与地方在财政关系上的权、责、利不平衡与不匹配的一个制度化设计方案。从理论上说，央地事权关系的法治化将有助于改变目前普遍存在的“财力逐级上收、责任逐级下放”的政府间关系，防止出现地方政府支出责任过重的情形，也有利于明确地方政府可不受干扰地独立行使某些经济和社会管理的职权。简而言之，央地事权关系的法治化实际上会在目前中国的政治结构中催生出更多和更明显的“地方自治”色彩。这样一种结果，从积极的意义上说，由于地方的支出责任是法定的和可预期的，因而会减少地方政府的一部分举债融资需求，故从长远来看，可以起到控制债务规模扩张的作用。 然而，在既定的我国政治结构中，仅仅是央地事权关系的法治化，尚不足以打造出一个完整意义上“地方自治”，充其量只是“准地方自治”。完整意义上“地方自治”不仅包含了“权力行使”的独立性这一层含义，也要强调“地方责任”的独立性，如果只是做到了前者，那只是“准地方自治”。而提升央地事权关系的法治化程，其着眼点在于保障地方的自主性，这项政策措施本身是很难起到强化地方责任独立性功效的，甚至会使得原先已十分突出的地方责任不独立问题变得更加突出。具体来说，在原先的央地事权关系中，由于中央掌握有完全的主导权力，因此它可以借由整个政治机制的运作来尽可能要求和监督地方去达到“预算硬约束”的目标，如把城市轨道交通这样的大型地方基础设施建设的审批权集中在中央，或者在经济过热的情况下把原先界定给地方的审批权收归中央，这些做法实际上就是对地方财政支出的一种控制，它对于地方债务规模的膨胀是可以起到约束作用的。显然，这种有利于实现地方“预算硬约束”的控制机制是一种政治的机制，而非法治的机制。 而我们试想一下，如果我国的央地事权关系法治化程度有了较大程度的提升，央地关系较大程度上基于法律而展开，那么既有的控制机制很有可能就不再那么有效了，于是问题来了：此时，用怎样的控制机制来确保地方的“预算硬约束”，实现那种市场维持型的财政联邦制度呢？ 从理论上说，如果存在完整意义上的“地方自治”，地方政府像有限责任公司那样既有独立人格，又要独立承担债务，那么上述问题也就不存在了，因为此时具有“独立责任”的地方政府无理由去超出自己的偿还能力而进行超限度的融资，故债务规模自然就处于可控的状态。但是，我们很难期待出现一个像有限责任公司那样的地方政府，尤其是在中国。事实上，我们可以发现，在地方政府举债融资的过程中，由于存在着大量的道德风险(moral hazard)(34)问题(其中有些是各国皆有的，而有些是中国特有的)，因此使得地方债务规模超出了必要的限度，因而必须引入某种控制机制，否则的话，就会出现地方政府行为失控的状况。具体来说，我国地方政府融资过程中出现的道德风险问题可以分为三个层次。 首先是地方政府的道德风险。如果是一个承担“独立责任”的地方政府，它就不应当指望上一级政府会为它的负债承担连带的偿付责任。然而，就当前我国各级政府关系来说，彼此之间责任的独立性其实是相当微弱的，当我们强调“下级服从上级”的时候，其实也就隐含了“上级为下级负责”的意思。具体到地方政府债务问题上，中央政府的“隐性担保”，或者说“兜底责任”实际上都是激励地方政府过度举债的制度安排。一个现实的例证就是，我国目前的地方债券都是由中央政府“代发”的，而不是地方政府以自己名义承担的债务。根据2011年10月20日财政部发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债的首批试点地区，有意思的是由中央政府代发的这四个试点地区的地方债券的市场中标利率均低于同期限国债的利率水平，这其实反映了在投资者潜意识里，地方债还是与中央政府信用紧密挂钩的。(35) 其次是地方政府官员个体的道德风险，这集中表现为“前任借债，后任还债”。在企业经理的激励计划中，可以比较容易地找到激励经理追求企业长期目标的手段，比如说给予经理股份或者股票期权，但是，对于地方政府的官员却很难进行类似的长期激励，从而使得地方政府的长期目标被忽略，(36)而当前的地方债务问题在很大程度上就是一种“寅吃卯粮”。还需要特别提及的一点是，目前中国政治体制内普遍存在着“异地任职”的不成文规则，换句话说，地方高级官员的任职地点往往不是其长期生活、学习和工作之处，这种做法固然是切断官员的人情关系网络、预防腐败的一种制度安排，但它同时也是切断官员与当地的人情约束网络、强化地方官员的道德风险、造成行为短期化的一个重要因素。 最后就是债权人的道德风险。从理论上讲，债务人的举债能力决定于金融市场上债权人群体向其提供资金融通的意愿，因此债务人的负债规模在金融市场上总是受到约束，毕竟理性的债权人不会无缘无故地过度放贷给一个没有足够清偿能力的债务人。但在实际操作层面上，金融市场的债权人并不是像看待一家公司法意义上的公司那样去看待地方政府及其融资平台。在金融机构或者金融市场的其他债权人看来，一方面，地方政府在未来的财政收入流量(税收、各类收费、土地使用权出让、地方国企产权的出售等)可以作为它本身或者融资平台偿付债务的担保；另一方面，我国的地方政府是不会像美国的州政府那样破产的，(37)一旦出现偿付危机，中央政府决不会袖手旁观。正是基于此原因，我国金融机构近年来十分热衷于开展“银政合作”，诸如“打捆贷款”、“开发性金融”(38)这样的“创新业务”一时蔚然成风，地方债务的规模也就此膨胀，债权人的道德风险问题可见一斑。(39) 四、找寻地方政府行为的替代性控制机制 (一)既有的政治控制机制探析 正是考虑到地方政府举债融资行为所引发的上述道德风险，为了避免地方政府的“预算软约束”导致地方债务风险的激增，引入某种外部的控制机制来限制地方政府的过度举债则成为了一种必要的制度选择。长期以来，我国中央和地方之间事实上的“上下级关系”确保了中央政府有足够的权威去控制地方政府的行为，从而实现相对的“预算硬约束”。然而，随着央地事权关系法治化程度的不断提升，这一既往的政治控制机制有可能面临失灵的风险，因为提升法治化程度就意味着中央在处理与地方关系时不再处于一个绝对的主导性地位，国家治理更加强调规则而非单纯的政治权威，由此带来的结果就是，由于中央的政治控制机制的弱化，地方政府的“预算软约束”问题反而有可能会更加凸显出来，地方过度举债的风险仍然会存在，甚至会增大。这也就是本文所谓的央地事权关系法治化造成的“陷阱”。但是，笔者并不因此反对提升央地事权关系的法治化程度，而是要强调，为了避免“陷阱”的出现，我们需要同时找到一个替代性的控制机制来抑制地方政府过度举债的冲动，尽可能地实现“预算硬约束”目标，为打造“市场维持型的财政联邦制度”创造条件。 回顾过去三十多年我国央地关系的动态演变过程，我们可以发现中央对地方所长期采用的政治控制机制其实恰恰印证了中国的发展经验，即政治集权与经济分权的组合，经济分权确保了地方的积极性，而政治集权则对地方形成了一种外在的约束，使其不至于“竭泽而渔”。在学者们看来，中国与俄罗斯的分权改革之所以会出现相反的结果，原因就在于中国的经济分权是在政治集中的条件下进行的，中央政府有足够的权威来对地方政府的行为进行约束，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的经济分权。(40) 在我国中央和地方的分权过程中，中央政府虽然下放了部分行政权力和财政权力，但是中央政府依靠其对地方官员的人事任命权来控制地方官员的投资行为，从而能够有效地对宏观经济进行调控。(41)而且，中央政府对地方官员的控制不仅仅是根据地方官员的违规行为来阻断其晋升，更重要的控制手段是在同级的地方官员之间引入晋升竞争，让地方官员为了晋升不得不尽可能地满足中央提出的政策目标。地方官员的竞争使得中央处于相对有利的控制和谈判地位，中央通过控制人事任免权和发动官员之间的竞争来间接地控制地方官员对于财政资源的支配和使用。(42)这样一种中央基于政治架构而对地方实施的控制机制除了有激发地方官员力争上游的效果外，同样也可以起到及时“踩刹车”、控制地方财政风险的功效。在对我国央地关系问题的研究中，有学者还归纳出“政治承包制”的表述，这指的是上级政府把政治、经济、文化、生态、党建等各方面的行政管理任务分解为多项指标，发包给下级政府，并根据完成情况予以奖励和处罚。(43)很显然，这样一种“政治承包制”的具体内容不是基于法律，而是基于特定时期的政策需要而制定的，它符合我国政治生活中“下级服从上级”、“全党服从中央”的政治逻辑，可以被看成是针对地方政府行为的一种有效控制机制，可防止由于地方财政的过度举债倾向而导致的“公地悲剧”。 就从2010年之后展开的清理地方融资平台公司的部署来看，很明显的是，法律制度的实施在其中并不起到核心作用，一系列的“红头文件”宣告了这场“运动”的开始和持续进行。而中央政府所关心的并不是地方政府某些行为是否构成了违反《担保法》的担保行为，银行与地方政府之间缔结的各类协议在合同法上是否有效，或者地方融资平台公司在清偿债务的过程中是否有可能基于公司法对债权人的保护规定而被“揭开面纱”，中央政府所做和所关注的核心要点就是通过有效的政治控制机制来“警告”并约束地方政府的融资行为。这一点最明显地体现在2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)的文字表述上——“各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。” (二)找寻替代性的控制机制 然而，这样一种基于中央与地方之间非法治关系而建立起来的政治控制机制能够发挥作用的制度环境也是特定的。央地事权关系的法治化程度逐步提升的过程即是央地权力边界划分法律化、制度化和清晰化的过程，这一变化必然导致既有的由上而下的政治控制机制能够发挥作用的空间不断被压缩。在此情况下，我们必须找出一种替代性的控制机制来激励地方政府实现“预算硬约束”，否则解决地方债务问题的初衷就有可能南辕北辙。 从理论上讲，地方政府举债融资行为的外部控制机制要么是来自于政治系统，要么是来自于金融市场。先看政治系统这一端，既有的基于“上下级关系”特征的中央对地方的控制机制被逐步弱化之后，人们自然会想到能否引入地方居民对政府的控制机制，这种控制机制从理论上讲又可分为“用手投票”和“用脚投票”两种。地方居民(经济学理论上作为地方政府的委托人)的“用手投票”这一政治体系内的控制机制对民主制度和议会制度有着较强的依赖，然而一人一票的模式究竟能在多大程度上抑制代理人(地方政府)的过度融资行为，这是值得怀疑的。我们可以看到，在很多国家，民主制度之下的过度福利化在某种程度上就是政府与居民的共谋结果，但却是以损害财政体系的长期可持续性为代价的(尚未完全平息的欧洲债务危机就是一个典型例证)。更何况，在当下的中国，“用手投票”机制是否能有效地存在并得以运行，这个问题本身就是要打一个问号的。至于“用脚投票”机制，财政学理论认为，由于自利的个人通过选择居住辖区而显示其对公共品的偏好，不同地方政府之间在“挽留”和满足居民(进而可推知企业)的要求方面存在着竞争关系。若公众可以在众多辖区之间自由地“用脚投票”，那就会形成不同的、其内部公民偏好均质的辖区，则帕累托效率是可以达到的。(44)具体来说就是，地方政府在举债融资的时候要考虑到本辖区居民和企业的意愿，而过度融资等于鼓励了居民和企业迁往其他地区，从而减少了本地税源。考虑到这一层因素，地方政府就有动力抑制自身的融资需求。但是，要让“用脚投票”机制能在未来的地方政府融资行为中起到一个主导性的控制作用的话，还需其他条件的配合，如人口自由迁徙以及资本跨区域自由流动等。这些条件在目前的中国还不完全具备。更何况，影响人口要素和资本要素流动的原因是多重的，地方政府的负债程度只是居民和企业考虑的因素之一。目前我国负债程度较高的地方可能恰恰就是居民和企业密集的地方。 事实上，主流的财政分权理论所认为的可通过“用手投票”和“用脚投票”机制来激励和约束地方政府行为，提升地方公共福利的观点在我国并不能够得到经验事实的支持。有学者研究了1978年以来财政分权改革与义务教育发展状况的关系后发现财政分权并未增加小学义务教育的供给，地方政府更倾向于追求资本投资，而非公共物品或准公共物品的支出。(45)这也就解释了当初把义务教育主要归类为纯粹地方事权的情况下所必然导致的供给不足，因而必须要求中央政府承担相比以往更大的责任。(46) (三)地方政府隐性债务显性化的法律路径 我们在找寻替代性的地方政府债务控制机制的时候，很难从政治系统中开辟可行路径，故而惟有从金融市场中找到突破口。简而言之，目前最急切要做的一件事情就是通过法律制度的更新来把目前形形色色的地方政府隐性债务进行显性化处理，让地方政府的负债情况充分地展现在金融市场面前，由金融市场“自负盈亏”投资者的理性选择来决定地方政府获得融资的可能性。而在制度层面上，就应当通过对我国预算法律制度的修订来赋予地方政府法定的发债权利，提升地方政府债务的透明度，减少金融市场的道德风险，进而借由市场机制来对地方政府的举债行为形成一种有效控制。 在我国《预算法》的修订过程中，社会各界在是否应当允许地方政府发债这一问题上莫衷一是，2011年12月提交全国人大常委会初审的《预算法》修订案草案一审稿明确规定了地方政府有举债权，同时要求国务院对地方政府债务实行“限额管理”规定，而国务院确定的地方债务限额则须经由全国人大批准。但2012年6月提交全国人大常委会审议的《预算法》修正案草案二审稿却删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，重申除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。(47)这一变化可能意味着立法者以及社会公众对于赋予地方政府发债权利的担心，唯恐这一授权会打开潘多拉的魔盒，致使地方债务失控。也有学者反对修订之后的《预算法》赋予地方政府发债权。(48)但是，这种担心其实没有什么道理，因为我们需要明确的一点是，地方政府是否举债并不取决于《预算法》是怎么规定的，2014年修订之前《预算法》不允许地方政府发债，但这丝毫没有影响地方政府积极举债的融资行为。除了通过地方城投公司发行企业债或者利用融资平台公司获取银行贷款之外，随着中央政府对地方政府性债务管理的加强以及商业银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方近来“创新性”地通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工，甚至是违规集资等方式变相地举债融资。(49)可见，《预算法》的规定并不能直接和经济活动的现实画上等号，限制或者禁止地方政府发债的法律规定只是激励了地方政府更多地去利用那些可以规避法律规则的金融市场交易模式而已。由此导致的一个消极后果就是地方政府的融资行为完全游离于法律的框架和轨道之外。毫无疑问，这样一来对其进行约束和控制的社会成本也就大幅增加了。 所以，与其让地方政府绕开《预算法》去承担隐性的债务责任，不如直接让其把债务通过公开的债券市场显性化，让金融市场的投资者有机会充分、全面地了解地方政府的负债状况，让市场的选择来控制地方政府的融资规模。修订之后的《预算法》已经明确了地方政府的独立发债权利，在第35条中规定了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，(50)这在很大程度上是降低道德风险的一种措施，原因就在于，由此前的中央代发地方债转为地方以自己的名义发行债券，这一变化本身就是在向市场宣告地方政府的独立责任，是实现地方政府“预算硬约束”的一条有效制度路径。(51)为了配合修订后《预算法》的实施，国务院于2014年10月2日颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，其中明确宣告“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”；财政部于2015年3月15日发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库[2015]64号)第5条则进一步明确了地方政府对于一般债券“自发自还”的原则。由此，就明确了地方政府对其债务承担独立偿还的法律责任，若该项制度日后得以实质性遵守的话，可以在机制设计上避免出现因为中央政府的显性或者隐性担保而带来的债务人道德风险以及投资人道德风险。 让金融市场的无数投资者来扮演地方政府融资行为的约束者角色，充分发挥市场机制特有的透明和高效特征，用实时变化的金融产品价格信号来“发现”地方政府的信用状况，进而对地方政府的未来行为选择产生市场的压力。这样一种让市场“说话”而不是让政府“自说自话”的机制如果能够运行良好，它不失为一种克服“预算软约束”瓶颈的有效之策。地方债务是不是有大的风险，会不会造成危机的隐患，这些问题其实没有必要由政府的新闻发言人来回答，有效运转的市场及其价格信号就会给出答案。(52)较之政府与纳税人之间的关系，金融市场上作为借款人的政府与投资者之间更容易形成一种平等的关系。(53)再拓展开来，在市场有效的条件下，债券市场的定价对政府治理绩效可以提供一个更加量化的评价标准，进而可以推动辖区民众积极参与民主政治机制的运行；而反过来，作为金融市场上资金需求方的政府，为了保证足够的政府信用和较低的融资成本，它存在着内在的激励去约束公权力的不让行使、克制各种可能导致财政风险的投融资行为。这些都是帮助一个国家以渐进的方式推进宪政建设的积极因素。 当然，我们也要意识到，这种约束机制的设计不是一蹴而就的，尤其要考虑到目前我国金融市场的不完善程度仍然较高，当参与金融交易、购买地方政府债务证券的投资者本身就是地方政府所控制的金融机构时，这种理想状态的金融市场价格信号机制以及相应的约束机制就容易被弱化。可作参考的一种情形是，此前由中央政府代发的地方债券之所以出现利率低于国债的现象，其中一个原因就是受地方政府控制的金融机构所采取的“策略性”安排，以凸显地方政府的良好信用形象。(54) 此外，法律制度的设计还可以考虑在现阶段把地方债券的发行对象限定为本辖区内的居民，这样做的好处就在于让可以通过让金融市场投资者与地方辖区居民这两者身份的合二为一来强化市场对地方政府行为的控制。例如，中国人民银行行长周小川就认为，我国在建立地方政府债务体系之后，地方债应主要出售给当地居民，因为当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。(55) 归纳起来说，只有通过《预算法》的修改，真正意义上地方自治的两个要素才是有望同时实现的，即通过授权地方政府独立发债来确保其权力行使的自治，同时也通过公开的金融市场债券发行和交易来强调地方政府的责任自治。在这种情况下，央地事权关系法治化程度在得到提升的同时也可以避免地方政府融资行为失控这一“陷阱”的出现。 在央地事权关系的法治化过程中，我们需要注意制度与制度之间的彼此勾连，要防止因为央地事权关系法治化程度的提升而带来的新问题，即既有的对地方政府举债融资行为进行控制的机制不再有效了。为此，就需要我们找到一种替代性的控制机制。在笔者看来，金融市场投资者的行为选择可以起到控制地方政府债务规模的作用，而关键性的前提就是落实修订之后的《预算法》，赋予地方政府独立发债的权限，并明确其独立的法律责任，通过金融市场机制来让地方政府实现权力行使和责任承担的双重自治。 当国家治理的功能过于集中在中央层面的时候，中央的权力很大，同时也意味着中央的责任也很大；相反，地方的权力受到了压制，同时它也不可能承担独立的责任。“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”，这是在1949年至1954年之间起到临时宪法功能的《中国人民政治协商会议共同纲领》所包含的，但之后四个版本的《中华人民共和国宪法》却不再包含的一个关于央地之间“依法”分权的内容表述。(56)虽说这只是非常“简易”的原则宣示，但在今天，其实这一条文的必要性并未过时。 新经济史学家诺斯和托马斯在分析了17世纪法国和西班牙由盛转衰以及荷兰和英国的兴起过程之后，非常敏锐地指出，国家在面对财政压力挑战时的对策，从长远来看将决定一国经济的兴衰。(57)或许现在的中国也正面临着这一时机，面对地方债务这一棘手而迫切的问题，若能在根本性的财政制度改革方面有所积极作为，那可以肯定的是，这样一种改革的方向会决定国家的走向，它的影响范围不会仅仅局限于财政或金融体制领域。 ①参见《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(审计署2013年第24号公告)，2013年6月10日。 ②参见《全国政府性债务审计结果》(审计署2013年第32号公告)，2013年12月30日。 ③关于从中央与地方事权关系的角度分析目前地方债务问题的观点，可以参见《怎么看地方债务风险——访财政部财政科学研究所所长贾康》，《人民日报》2013年11月25日；赵婧：《地方事权压身财权不足是最大症结》，《经济参考报》2013年9月9日；谈佳隆：《地方能否举债引争议有事权无财权只能另辟蹊径》，《中国经济周刊》2012年7月10日。 ④这些因素大致包括：地方政府的政绩工程投资、中央经济刺激政策引致的地方投资冲动、地方行政和事业单位的膨胀、清理整顿非法金融机构而形成的财政支出等。 ⑤See Kai-yuen Tsui and Youqing Wang,Between Separate Stoves and a Single Menu:Fiscal Decentralization in China,China Quarterly,Vol.177,2004. ⑥参见李丽辉、吴秋余：《楼继伟解读三中全会深化财税改革重点》，《人民日报》2013年11月21日；简静：《王保安：建立事权与支出责任相适应的财政制度》，http://www.zijing.org/htmls/dujia/540613.shtml，2015年1月5日访问。 ⑦长期以来，“土地财政”在一定程度上缓解了地方政府捉襟见肘的财政状况，但是根据土地总量、目前卖地收入速度和经济增长趋势，土地可能在2021年左右售罄；而截止到2011年的数据表明，我国20个省市的财政收支缺口占本省市GDP的比重比希腊财政赤字占其GDP的比重还高。参见孙涛：《融资平台风险与化解之道》，《中国改革》2012年第10期。 ⑧参见张千帆：《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，前言。 ⑨参见谭建立编著：《中央与地方财政事权关系研究》，中国财政经济出版社2010年版，第9页。 ⑩例如，在全球性金融危机之后我国政府推行了“4万亿”的经济刺激政策，但是中央政府其实只拿出了约1.18万亿元财政资金，剩余部分的筹集则成了地方政府的责任。参见黄子恒：《地方融资平台如何“排雷”》，《中国改革》2012年第10期。 (11)苏力在研究了1949年之后中国共产党的执政历史之后，认为我国中央与地方之间其实是一种“商量办事”的非制度化进路；在非常规年代，这有利于形成某种稳定且可行的纵向分权，但它所催生的“上有政策，下有对策”会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。 (12)明确央地之间事权关系的划分，建立事权和支出责任相适应的制度，这一点已成为普遍性共识写入了执政党的最新文件。参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。 (13)参见傅勇：《中国式分权与地方政府行为——探索转变发展模式的制度性框架》，复旦大学出版社2010年版，第101页。 (14)Victor Shih,Mingxing Liu & Qi Zhang,"Eating Budget",The Logic of Fiscal Transfers Under Predatory Fiscal Federalism,FED Working Paper Series,No.FE20050009,2005. (15)例如，美国联邦最高法院历史上著名的“1819年美国银行案”(McCulloch v.State of Maryland，17 U.S.[4 Wheat.]316)以及“1851年领港调控案”(Cooley v.Board of Wardens of Port of Philadelphia，53 U.S.[12 How.]299)都曾经以判决的形式对联邦权力和州权力的划分作出了解释。 (16)同前注⑧，张千帆书，第90～92页；文政：《中央与地方事权划分》，中国经济出版社2008年版，第92～109页。 (17)例如，我国《民族区域自治法》规定了民族自治地方国家机关的专有权力，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》规定了香港和澳门这两个特别行政区的专有权力，但我国目前尚未有一部具有普遍适用性的《地方自治法》。 (18)其实，尽管“单一制国家”还是作为官方的正统描述，尽管《宪法》没有任何明文的规定，但在郑永年教授看来，改革开放后的权力下放导致了我国央地之间形成了一种互惠合作式的默契，而地方政府权力的增加并没有导致他们实施公开对抗中央的政策，它们选择通过合作来引导中央政府出台有利于地方的政策，这就构成了一种“事实上的联邦体制”(De Facto Federalism)。See Yongnian Zheng,De Facto Federalism in China:Reforms and Dynamics of Central-Local Relations,World Scientific,2007. (19)关于分权条件下预算软约束导致政府支出无效率的研究，可参见Johnathon Rodden,Gunner S.Eskeland & Jennie Litvak(eds.),Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints,The MIT Press,2003. (20)See William Niskanen,Bureaucracy of Representative Government,Aldine-Atherton,1971 p.38. (21)“预算软约束”这一概念最初是由匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈提出的，针对的是社会主义国家的政府不能承诺不用各种财政手段去解救亏损的国有企业这一经济现象。See János Kornai,Economics of Shortage,North Holland Press,1980. (22)See Gabriella Montinola,Yingyi Qian & Barry R.Weingast,Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China,World Politics,Vo.48,No.1,1995. (23)See Charles Tiebout,A Pure Theory of Local Expenditure,Journal of Political Economy,Vol.64,No.5,1956,pp.416-424. (24)参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。 (25)参见张晏：《分权体制下的财政政策和经济增长》，上海人民出版社2005年版，第15页。 (26)参见陆铭等：《中国的大国经济发展道路》，中国大百科全书出版社2008年版，第51～52页。 (27)参见周黎安、李宏彬、陈烨：《相对绩效考核：中国地方官员晋升机制的一项经验研究》，《经济学报》2005年第1卷第1辑。 (28)表格的部分内容可参考时红秀：《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》，中国财政经济出版社2007年版，第134页。 (29)在之前的《预算法》框架下，中央政府代发的地方债券严格地说并不属于法律意义上的地方债务，对于债券持有人来说，中央政府承担的是第一位的清偿义务，而非补充的连带担保责任。 (30)审计署对36个地方政府本级政府性债务审计结果表明，2012年年底的地方债务余额中，银行贷款占到了78.07%，是债务资金的最主要来源。同前注①。 (31)See Barry R.Weingast,Second Generation Fiscal Federalism:Implications for Decentralized Democratic Governance and Economic Development,Working Paper,Hoover Institution and Department of Political Science,Stanford University，2006. (32)See Barry R.Weingast,The Economic Role of Political Institutions:Market-Preserving Federalism and Economic Development,Journal of Law and Economic Organization,Vol.11,1995. (33)之后出台的重要法律文件还包括：《四部委关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)、《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发[2010]244号)、《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发[2010]309号)、《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金[2010]2881号)、《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发[2010]110号)、《加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2012]12号)以及《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2013]10号)等。 (34)道德风险是合同不完全性的一种特殊形式，可被定义为“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行动”，引致道德风险的原因有信息不对称以及订立和执行合同时需要的费用。参见[英]约翰·依特维尔、[英]默里·米尔盖特、[英]彼得·纽曼编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，经济科学出版社1996年版，第588～589页。 (35)参见《首批地方债利率均与国债倒挂非市场因素导致》，http://money.163.com/11/1126/09/7JPAS4CU00253B0H.html，2015年1月5日访问。 (36)同前注(26)，陆铭等书，第80页。 (37)美国地方政府破产的内容规定在《破产法》(Bankruptcy Code)第九章《地方政府债务调整法》(Reorganization for Municipalities)。 (38)关于“开发性金融”的研究，可参见李志辉、黎维彬：《中国开发性金融理论、政策与实践》，中国金融出版社2010年版；陈元：《政府与市场之间》，中信出版社2012年版。 (39)尽管我国《担保法》第8条明确规定“国家机关不得为保证人”，但金融实践中的“银政合作”之所以能够大行其道，主要原因就在于银行认为地方政府在平台贷款交易中是不会放弃事实上的“保证人”身份的。 (40)See Oliver Blanchard & Andrei Shleifer,Federalism with and Without Political Centralization:China versus Russia,IMF Staff Papers,No.48,2001. (41)See Yasheng Huang,Inflation and Investment Controls in China:The Political Economy of Central-Local Relations During the Reform Era,Cambridge University Press,1996. (42)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第95～101页。 (43)参见朱汉清：《地方政府行为的政治经济学解释》，郑州大学出版社2012年版，第71页。 (44)同前注(23)，Charles Tiebout文。 (45)参见乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，《中国社会科学》2005年第3期。 (46)1993我国发布的《中国教育改革和发展纲要》中就提出国家财政性教育经费支出占GDP的比重要达到4%的目标，然而这一目标直到2012年才实现。参见《中国教育经费支出比例首次“达标”》，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/05/c_114898916.htm，2015年1月5日访问。 (47)参见《地方发债闭门羹：预算法草案规定发债权由中央掌握》，http://fiance.ifeng.com/news/region/20120705/6709151.shtml，2015年1月5日访问。 (48)参见刘剑文：《地方政府发债权的现实可能性》，《法学》2012年第10期。 (49)同前注①。 (50)事实上，财政部于2014年5月19日印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(财库[2014]57号)已经宣布上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等地开始试点地方政府债券的自发自还。这一决定预示着我国通过市场化的金融体系来约束地方政府行为的制度大门已经正式打开。 (51)需要说明的是，目前推动地方政府债务显性化的改革可能仍是不完全和不到位的，原因在于地方政府的发债额度还是由中央政府进行控制，而不仅是取决于金融市场投资者的判断。在此情况下，地方政府仍具有突破发债限额而以隐性方式举债的行为动机。 (52)按照2013年诺贝尔经济学奖得主尤金·法玛(Eugene Fama)所提出的“有效市场假说”(Efficient Markets Hypothesis)，如果金融市场是完全有效的，那么证券的价格本身已经反映了所有可以获得的信息，因此要了解一家上市公司的财务和经营情况，只需要观察其股票价格的变动即可；同样的道理，要了解一个债务人的偿债能力，也只需要观察其发行的债券价格变动即可。See Eugene Fama,Random Walks in Stock Market Prices,Financial Analysts Journal,Vol.21,No.5,1965,pp.55-59; Eugene Fama,Efficient Capital Markets:A Review of Theory and Empirical Work,Journal of Finance,Vol.25,No.2,1970,pp.383-417. (53)参见张建伟：《地方债治理的宪政经济学分析》，《法学》2012年第10期。 (54)参见周俊生：《地方债发行利率奇低非市场因素不容忽视》，《证券时报》2011年11月23日第A3版。 (55)参见周小川：《走出危机僵局需要设计新的激励机制》，《中国金融》2012年第18期。 (56)在这个问题上，我国现行《宪法》的表述是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在这里，《宪法》强调的是“中央的统一领导”，而不是《共同纲领》中的“以法令加以规定”。 (57)参见[美]道格拉斯·诺斯、[美]罗伯斯·托马斯：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1994年版，第167～177页。
标签：法律论文; 政府债务论文; 法治政府论文; 政府支出论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 财政制度论文; 变革管理论文; 预算调整论文; 法治国家论文; 经济论文; 财政学论文; 债务论文;
从中央与地方关系看我国地方债务的法治改革_法律论文
下载Doc文档