奥巴马的改革政治，本文主要内容关键词为：巴马论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009-2010年，一位民主党的总统和由民主党主导的国会，先后处理了三波连续的议题。首先，他们设法解决了历史遗留下来的军事、金融和经济危机。其次，他们成功通过了健康、金融和教育方面具有历史意义的改革法案。第三，他们试图通过在能源、移民和预算方面的改革法案，但失败了。不管怎么说，早期的奥巴马政府取得了许多成就，可以与富兰克林·罗斯福以来，包括约翰逊、里根在内的最有效能的美国总统相比。尽管如此，许多媒体、政治家和公众对奥巴马的评价并不高。对奥巴马的多数改革，如果一件件讲，许多美国人都赞成，但改革措施的累加，却让民众对政府行动主义(government activism)的程度和政府的花销心存疑虑。结果，2010年11月的中期选举中，民主党丢失了六十多个席位，失去了对众议院的控制，虽勉强保持住了对参议院的控制，但也丢失了六个席位。奥巴马本人在2012年连任美国总统的前景也被蒙上一层阴影。奥巴马能不能象约翰逊、里根那样，在国会保有足够同盟力量，确保连任，借以巩固他的改革成果？这还有待观察。
哪些因素可以解释奥巴马的一些改革比另一些更成功？奥巴马改革政治的经历对理解目前美国的民主有什么启示？本文将通过事实分析、问题讨论和对相关文献的介绍，回答上述问题。导言部分讨论的是对改革成败的一般性解释，即政治—经济时机；第一部分介绍另一个一般性解释，政治—体制结构；第二部分转向对特定改革的更具体的解释，包括奥巴马在健康、金融和教育方面改革的成功；第三部分以同样的办法分析奥巴马在能源、移民、预算方面改革的失败；结论部分简述奥巴马改革在程度上的局限。文中所称的奥巴马不仅是总统本人，也包括他的顾问及其行政部门。成功与失败也不只是他们的，即使再算上他们在国会的民主党盟友的力量也不够。从根本上讲，它是美国政治体制整体上的成功与失败①。
导言：时机
哪些因素可以解释奥巴马的某些改革成功了，另一些却失败了？这里我们用政治-经济时机这个一般性解释回答这个问题。这个时机是指：源于总统和国会任期的政治周期、大衰退的经济周期和奥巴马决心在什么时间追求什么样的改革，以及三者的互动。对时机的理解有助于理解后面的内容，因为本文是根据时间顺序分别阐释不同的改革的。
在某种意义上，早期奥巴马政府典型地体现了美国总统任期的周期性特点。总统在当选初期，由于还没开始作出可能会让一些政治家、公众失望的艰难的政策选择，几乎总是最受欢迎，通常也最有权势。因此，如果推行大胆的改革，就应该在这时候着手。研究表明：在随后的中期选举时，在职总统会丢失本党在国会的席位。平均来说，受欢迎的总统(超过50％的民众满意其表现)往往失去14个左右众议院的议席；不受欢迎的总统(不到50％的满意率)往往失去36个议席②。
美国非常严重的经济衰退，在2010年很可能不会结束，这会招致民众的不满。所以从一开始，奥巴马和他的顾问们就预料到在2010年国会选举中会输得很惨，推进重要改革的时机不多，稍纵即逝。基于这一考虑，奥巴马刚上任就启动了尽可能多的改革。许多技术问题和政治上意义不重要的问题可以交给行政部门的特定机构及国会的专门委员会处理，而且可以同时处理。奥巴马在行政和立法机构同时寻求改革，一旦立法渠道受阻，奥巴马就转向行政部门。尽管如此，围绕每项主要改革立法的最严重的政治问题都只能依次解决。这种高风险的政治斗争需要行政部门和国会的许多最高政治领袖一致关注。这些领袖一般一次只能对一项主要改革给予足够关注③。
奥巴马是在几个重大危机中于2009年就任美国总统的：海外有两场对外战争，国内要面对金融崩溃和经济衰退。这些问题不是奥巴马招致的，但他得做出应对。这就需要政府的力量，需要花钱。共和党议员不仅拒绝支持应急努力，而且猛烈攻击这些措施，将其称作过度的政治行动主义(excessive government activism)，指责开销太大。尽管民主党人奥巴马就任后基本延续了共和党人小布什在任时已经启动的应急措施，共和党人照样攻击他。民主党借助本党议员的力量，通过了必要的应急措施，然而，危机、回应和改革的规模、速度使不少公众、政治家恐惧，包括一些中间派的民主党人。大衰退的全部力量还没释放完，这让美国人担心，政府开出的药方可能导致比它要治愈的经济病更糟的后果④。
处理了沿袭下来的危机后，奥巴马才得以转向全力支持他所偏好的政策议题，比如健康、金融和教育改革。这时，应对沿袭下来的危机已经用去了他起始的政治资本和预算资金。早在2009年初，奥巴马就已经精明地动用刺激基金，增加在教育、卫生、能源和基础设施上的投资。奥巴马还利用他的行政权威推动教育和环境改革，加强移民管理和健康与安全。然后，2009年年中，奥巴马发动了第二轮立法，在健康、金融和教育方面实行改革。在健康领域，在经过一个世纪的艰辛努力后，民主党人成功地通过了在一定程度上实现了再分配的改革法案，该法案只是在众议院和参议院的特殊关系的情景下才得以通过。在金融方面，经过几十年逐渐解除管制后，突如其来的危机让新的管制变得必要和受欢迎，因此，金融领域也实现了一些改革。在教育领域，奥巴马的改革持续着民主党的克林顿和共和党的小布什设定的目标和战略，因此没多大争议。
到2010年年中，奥巴马多数政治和预算资本已经用完；民主党的国会议员把注意力转向了临近的中期选举，极力避免引起争议的改革的开支；共和党国会领袖抨击民主党改革这一“内部游戏”得到了“外部游戏”的有力支持，包括茶党在内的右翼民粹主义者激烈地抗议民主党的改革；这期间还发生了一系列事件，比如墨西哥湾的石油泄漏和亚利桑那州的移民立法，使议题更加复杂。在这种情况下，已经不可能就奥巴马试图推进的诸如能源、移民和预算等其他政策领域的改革进行第三轮立法了。
一、改革的棋局：政策、选举、国会
现在转向改革成败的另一个一般性解释：美国政治的体制结构。美国政治体制以包括许多操控点(leverage points)和否决点(veto points)著称，借助前者，各种利益得以施加影响；借助后者，各种利益能共同阻止变革。特别是，美国宪法用更能回应民意的众议院平衡了更独立于民意的参议院。2010-2011年，民主党不仅控制了总统的职位，而且控制了国会两院，奥巴马的改革很容易地在众议院通过，但仅以微弱优势在参议院通过。总的来说，奥巴马失败的改革在众议院是通过了的，但在参议院没通过。奥巴马的改革政治是在这样一个政治棋盘上下的，它包括政策政治、选举政治和国会政治⑤。
1.政策政治
美国政治科学中，议题政治备受关注，成果显著。一些学者专门研究特定的议题政治。从这个立场上看，我们应该问的是：改革的相关形势是什么样的？最重要的政治、技术因素都有哪些，他们独特组合是什么样的？其他学者试图确认政策制定的一般方面，比如议程设定(agenda-setting)、政策产生(policy production)、政策实施(policy implementation)等不同过程。从这个立场上看，我们应该问的是：围绕改革的决定性的政治斗争发生在哪个领域？政府内部、精英阶层还是普通民众？近来，学者更偏于从体制和历史角度研究，比较围绕政策改革重要阶段的特定环境(circumstances)，比如比较富兰克林·罗斯福总统在20世纪30年代中期的新政和巴拉克·奥巴马在21世纪第一个十年后期的新新政(new new deal)。从这个立场上看，我们应该问的是：问题是什么？其政治演进的过程和当时的政治情势是什么样的？在什么程度上，这种改革是一种持续的就熟悉议题进行的斗争；在什么程度上，改革是回应事先没预料到的危机的突发事件⑥？
一种对制定政策的一般方面所作的著名分析强调：政策的类型不同——分配式(distributive)、管制式(regulative)和再分配式(redistributive)——导致政治活动(politicking)模式的不同。这种理论没有过时，应该用来分析改革。如奥巴马成功的健康改革主要是再分配式，它要求富人支付范围扩大了的健康保险，使保险覆盖到穷人。这种再分配的尝试导致了富人和穷人间大的争斗，因此普通民众介入了政策制定过程。健康改革也包括针对保险公司的新的管制。奥巴马成功的金融改革基本上是管制式的，对金融资本家这一特定类型的人强加新的纪律约束，以拯救金融资本主义体系。这种管制的企图引起被管制者的强烈抵制。许多斗争是看不见的，大多发生在管制机构间，并不涉及民众。奥巴马的金融改革在某种程度也是再分配式的，保护消费者，反对出借人。最后，奥巴马至今为止不成功的财政改革的尝试基本上是限制美国过多的分配政治。美国政治家长期以来用给所在选区提供特殊待遇的办法谋取连任，不太在意最终会由谁买单。在政治上，解决预算赤字日益增加的危机要求平等地削减每个受益者的利益。可是，每个人都在争斗，不仅反对自己的利益减少，尤其反对分配上不公平的削减，这也可理解为再分配。总体上，从这个立场上看，我们的主要问题是：各项改革在多大程度上实现了再分配，特别是资本和劳工之间的再分配⑦。
对某一特定议题而言，一个有用的概念是政策机制(policy regime)。政策机制包括围绕某一议题的利益、机构和理念。这一独特配置中的许多因素是以前围绕该议题进行的若干轮政治斗争的结果，斗争结束后，每个因素都会留下可争议的地方，对斗争结果不满的政治家或公众会再次提起这个议题。这时，旧的要素重新配置，同时增加了新的要素。政策机制观点考虑到各种要素，不把政策过程简化为单一要素。比如，特殊利益可能是强有力的，但他们得通过机构和理念推进自己的利益。机构能界定游戏规则，再强大的利益也不能忽视。理念界定议题并影响结果，每个人都能提出新理念⑧。
健康改革中，利益的力量尤其强大。健康改革的成功需要一个持续的、反复协商的、规模较大的交易。交易中，所有的利益相关者让出一点、得到一点。在金融改革中，理念和体制特别重要，改革不但受到资本家利益的限制，而且受到正统经济主张和管制机构的限制。这篇短文不能系统地阐述奥巴马的各项改革中政策机制中不同因素的构成，但政策机制这一术语的确能很好地说明美国政策政治如何起作用。
2.选举政治
选举民主中，多数政治家在多数情况下，在处理议题时要顾及选举，顾及前次选举中许下的承诺和下一次选战成败的前景。目前美国政治条件下，谋求再选连任的政治家面临三个相互矛盾的急切需要。首先是赢得本党的再次提名，赢得提名需要迎合本党的政治基础，这在21世纪更偏于两极化而不是中间化。第二是在与其他政党的竞选中获胜，它需要满足多数公民的观点，而多数公众观点仍持中间立场。第三是争取和保持财政支持，它贯穿于选战始终。财政支持通常来自特殊利益方，政治家越来越依赖这种财政支持，因为竞选活动越来越昂贵。候选人越来越不依赖政党，而是靠自己竞选，这就减少了党纪对他们的影响。越来越少的地方是真正在两党间竞争，越来越少的在任者会败选。对在任者的主要威胁不是来自大选中的反对党，而是来自本党候选人中的极端势力，他们在提名过程中挑战候选人⑨。
21世纪早期，美国政治日益两极化，形成中左的民主党和右的共和党，导致治理越来越困难。这不是因为政治家和民众的观点变得极端了，而是他们把自己类分于对立的阵营，在这样的阵营里，意识形态和政党结成一体。从前，民主党和共和党在全国的许多方面展开竞争，两党对广泛的议题各持不同的观点，政党间有交叉、妥协和合作。可从20世纪70年代，两党逐渐分别专注于各自的领地，意识形态也越来越不同。保守的政治家和选民聚集在共和党一边，进步的政治家和选民集中于民主党旗下⑩。
到21世纪头十年为止，在政党和选民中，意识形态(保守或进步)与政党归属(共和党或民主党)结盟。这种分类没改变政党和选民的信仰，但它的确使政党和选民都更倾向于依信仰行事，使选举政治和议题政治都更两极化。在21世纪第一个十年，登记选民中，共和党、民主党和独立人士各占约三分之一。三种选民通常选出大约各占一半的共和党人和民主党人。然而，独立选民交替表达着他们对共和党人和民主党人的支持，有时使政府成为两个政党分治，有时只是把他们轮流赶下去，或请进来(11)。
3.国会政治
在国会，自从20世纪70年代以来，共和党变得越来越保守，越来越排外，政治上的纪律越来越严。民主党保留了比共和党更多的意识形态上的多样性，很难执行党纪。立法投票时，共和党人往往获得全部本党议员的票，民主党则做不到。2009-2010年，共和党决定干脆全部否决奥巴马提出的议案。因此，奥巴马的改革政治只能集中于如何组织起本党议员，形成多数的联盟。这使得民主党内的少数派和大胆的议员获得过多的影响力。从现实考虑，奥巴马为了使改革不会招致太多民主党议员反对，只提出那些容易通过的改革，对许多进步者来说，他看上去太胆怯了。即便这样，改革法案的通过也需要在民主党内部进行旷日持久的协商。这让民主党在一般大众眼里显得过于分裂，缺乏组织性(12)。
21世纪第一个十年后期，民主党议员在意识形态和利益这两个主要维度上呈现不同，意识形态上，多数民主党是进步派，有些是中间派，还有少数保守派。成功的改革只涉及意识形态这个维度。民主党领袖能通过削弱改革的进步方面，满足多数中间派，以动员多数。在利益方面，民主党议员的主张因地区不同而分化。一些改革不涉及地区间的不同，推进就比较顺利；另一些改革则与地区不同有关，比如能源改革和移民改革对不同地区影响不同，很难妥协，改革就不容易实现(13)。
总体上讲，民主党内的中间派起着关键作用。2006年和2008年的选举中，民主党在国会两院都获得多数，这是靠中间派民主党人获得以前主要是共和党地盘的席位实现的。为在保守的选区获胜，中间派的民主党人不支持进步派民主党人温和、左倾的立法。在众议院，由于立场相对居中化(centralized)和多数规则(majoritarian rules)，民主党领导有时即便不需要中间派的民主党人，也能获得足够的选票，通过相对进步的法案。在参议院，由于立场两极化和超级多数规则(super-majoritarian rules)，民主党人没有富余的票源，这使每个民主党参议员的选票都弥足珍贵，党内领袖不得不经常为之斡旋。2010年初，民主党出人意料地丢失了参议院的一个席位，恰好让民主党丧失了超级多数。这失去的一票给在特定的议题上愿意支持民主党的共和党参议员提供了不寻常的左右局势的能力(14)。
二、成功的努力：健康、教育、金融
现在转向具体解释每项改革措施。首先是获得成功的健康、金融和教育改革。
这三个政策领域每个都很复杂，包括许多技术因素，要让改革起到实际效果，需要通盘考虑这些因素；也包括许多政治因素，要使改革可行，必须协调这些需求。然而，这种复杂状况也让改革具有灵活性，可以在技术因素间调整，在政治考量中折衷。所以，综合性改革是成功的标志，仅做局部改革是失败的迹象(15)。
每个领域的政策制定都包括行政部门与国会间的内部博弈和前者与外部、特别是与经济精英和民众之间的外部博弈。正如结论中要讲到的，富裕的资本家和民意都对政策制定构成重要约束。不过，这种约束是宽泛的、松散的，而且至少就民众而言是遥远的。毕竟，美国是代议民主，不是直接民主。真正的结果更多地依赖内部博弈，我们主要关注的正是这个领域(16)。
1.健康改革
健康改革在奥巴马的竞选中不占中心位置，但当选后，他认定这是要实现的主要目标。他承诺，把健康的实际覆盖面扩大到所有美国人，这是前几任总统想做但都没成功的。奥巴马也试图变革病人购买保险和医生提供服务的方式。改革的主要目标之一是保护美国人不受保险公司渎职之害，比如保险公司因为病人以前的病况拒绝申请人投保，或者在得知客户生病后尽早地甩掉。另一个目的是减少费用的增加速度。费用的增加主要是由越来越多地使用日益昂贵的新技术引起的。个人越来越负担不起健康保险，不断增加的健康支出也让政府负债急剧增长(17)。
技术上讲，健康改革很复杂。它的成功，至少需要三个组成部分：广泛的覆盖、指令性购买和政府补贴。除非民众普遍投保，否则保险公司不能保证不管人们的健康状况好坏，健康保险都能覆盖到。为了扩大参保规模，政府就需要强令所有美国人都买保险。要保证所有公民都买得起保险，就需要政府给一些人提供补助。既然奥巴马承诺过改革不会增加预算赤字，新启动的计划就应该节约成本，不额外增加财政负担。为此要推进技术上的高效率和市场竞争，前者包括更好地处理医疗信息，后者包括增加由政府赞助的保险的选择。奥巴马把上述措施一起使用，因此，2009-2010年，民主党成功地通过了健康改革法案。2011-2012年，共和党会不会废止一些措施(代价)，同时保留另一部分(收益)，还有待观察。
在政治方面，健康保险改革也很复杂。政策过程是扭曲的、拖延的。进步派在美国建立普遍的健康保险的尝试已经有几乎一百年了，但一直没成功。最近一次健康方面的改革是民主党人克林顿总统在1993年到1994年间推进的。当时，医疗和保险机构都反对改革。克林顿的做法是让他的妻子希拉里与专家小组合作，起草计划。计划在设计时没考虑到求助国会或民众。克林顿把制订好的计划提交国会后，国会对外在的强加不满，干脆拒绝考虑。的确，共和党人很容易地把计划嘲讽成是社会主义怪物，1994年中期选举时，共和党人正是利用克林顿健康改革给民主党带来的不利影响而成功掌控了国会两院(18)。
为避免克林顿当年的困境，奥巴马采用了相反的战略。不像当年克林顿时期遭到医生的反对，进入21世纪，奥巴马的改革得到了医生们的支持。改革开始时，奥巴马与保险商协商，确保他们的支持，为此他放弃了建立公共保险的选择，尽管多数美国人希望有这样的选择。作为回报，保险公司不仅不反对改革，甚至赞助以广告推动它。在与国会的关系上，奥巴马只陈述了宽泛的目标，让国会起草具体计划。根据这个战略，通过这种方式，政治上讲，国会应该能顺利起草这一计划，特别是如果这计划是两党中都有议员支持的，即可在计划内容上做些妥协，以得到至少部分共和党人支持。
不幸的是，奥巴马的战略遭遇共和党如下的应对策略：旷日持久协商，绝不做出妥协。共和党人通过程序上的操纵，成功地削弱了改革，甚至几乎扼杀了它。2010年3月，国会的民主党人终于成功地通过了重要的健康改革。其中包括扩大覆盖面的基本目标，但并没显示出会减少成本。一些小的利益会马上显现，这是为了取得公众的支持，然而，多数好处和代价直到2014年才能显现，这是为了避免公众的反对。
这就留给共和党很长一段时间，废除或减少奥巴马的改革。他们已经誓言要这样做了。他们声称，2010年国会选举中的胜利给了这样做的授权。不管这是不是正确，在国会的胜利让他们有办法这样做，因为众议院控制着项目的资金。至少到2010年，民主党仍将掌控总统职位和参议院，可以以此保卫健康改革，尽管如此，健康改革的前景是：作为框架，奥巴马的立法仍然有效，但内容会被修改，也许是大幅度修改。
2.金融改革
国会通过了有争议的健康改革后，奥巴马就能选择下一个有争议的改革了。他重新调动政治力量，将其用于金融管制(financial regulation)，解决导致金融危机和经济衰退的问题。
一方面，显然需要新的金融管制，国内许多人有这方面的要求。另一方面，奥巴马所倚重的经济顾问不愿意管制金融，因为正是他们在20世纪90年代和21世纪头十年推动金融去管制化(deregulation)的。无论如何，与扩大健康保险范围不同，对金融的管制是对预料之外的事件的预料之外的反应，不是强大的政治力量长期努力的目标(19)。
与健康改革一样，金融再管制(re-regulation)在政治和技术上都很复杂，但政治上，综合改革比局部改革更容易。技术上，对金融体系整体来说，肯定存在需要采纳的管制措施，以降低金融风险。政治上，保守反对派至少要排除其中部分改革举措，比如拆分大银行。进步派要求的综合改革包括再分配措施，比如减少金融消费者的风险。发现这种改革力度不大，只是局部改革，华尔街松了一口气，所以，法案通过后，股票市场飙升。一些批评者则指出，改革不彻底，不能纠正金融体制的根本问题(20)。
技术上，金融改革强调五个领域，其中四个是减少系统风险，一个是减少消费者风险。前两个措施直接针对银行家，限制了他们冒险的行为，要求他们涉及交易时存放更多的钱，并以提供保障存款的方式限制风险交易的程度。另两项改革减少了系统的其他风险，要求风险衍生品的交易在透明市场中进行，减少信用评定机构在体系中的作用，这种信用评定机构被证明是不可靠的。第五项改革涉及消费者风险，建立一个新的政府机构保护消费者的金融产品，使消费者不致沦为放贷者贪婪掠夺行为的牺牲品(21)。
政治上，无论分开还是合起来，五项改革措施是政府和银行家、财政部和其他机构、总统和国会、众议院与参议院、进步派和保守派错综复杂的协商的产物。协商结果经常发生出人意料的转变，这取决于为了在国会获得需要的多数所要安抚的人。金融政策制订通常是行政机构少数专家做的机密难懂的事，所以，奥巴马金融改革的参与程度要比通常制订金融政策时的参与面宽泛得多(虽然比健康改革窄)。尽管如此，改革似乎是由财政部掌舵(22)。
与健康改革不同，在金融改革方面，奥巴马一开始就与民主党在国会的领导人密切合作，说服他们采纳财政部建议的措施，避免财政部反对的措施。众议院更集中、更有纪律性，很快就提出了金融改革的法案。参议院需要超级多数，花费了较长的时间。象讨论健康法案时一样，参议院民主党领导人试着与一些共和党议员协商两党协议，共和党议员最后还是不予合作。与应对民众尖锐质疑的健康改革不同，共和党人不敢明显地阻挠金融改革，唯恐看上去是保护民众不喜欢的华尔街。尽管有些波折，有些延迟，金融改革的通过比健康改革还是好得多。讨论过程中有的内容甚至得到加强，比如消费者保护方面。其他有的方面变得弱了些，比如，改革措施不适用于非银行的放债者，这些放债者赊账出售像汽车和电器这样的耐用消费品(23)。
和在健康领域一样，金融领域的争斗没终结于改革立法，它仍将持续，特别在由国会委托给联邦机构的许多管制的准确内容上。这内容里可能会支持轻微程度的管制，银行家不用太担心。对金融改革，大概没人企图在整体上废除。这与健康改革不同。
3.教育改革
奥巴马的教育改革不像健康和金融改革引起媒体那样多的关注，也没受到在那两个领域那样多的信任或指责。进一步的教育改革是奥巴马在2008年竞选中承诺的。奥巴马执政后，它仍占据高度优先的地位，改革的目的是促进整个国家的竞争力和个人的成功。奥巴马提出，改善所有各阶段的教育，包括：学前准备期、公立学校的表现和上大学的机会。联邦政府资助高等教育相对容易，只需直接给学生提供资助就行了。存在的主要问题是：12年的中小学教育曾是美国的骄傲，现在却问题重重，只有70％的学生能毕业(24)。
在美国，公共教育传统上是保留给各州和地方政府的政策领域，联邦政府很难直接干预。然而，在21世纪头十年，联邦政府越来越多地采用间接战略，诱导州政府和地方政府做出改革。一个办法是监督和激励学生、老师和行政部门的表现。第二个办法是允许家长在学校间有更多的选择，包括选择富于革新精神的新型特许学校(charter schools，私人管理下的公立学校)。第三个新近的趋势是增加联邦基金。2001年，两党中间派教育改革强调测试学生的表现。这一结果后来被用于测量每个学校是否每年取得足够的进步(adequate yearly progress，AYP)。如果没取得足够进步，就需要改进。不幸的是，这一举措使许多州削减了课程，降低了标准，以使他们的表现看上去很好(25)。
2009年3月奥巴马的经济刺激计划中，有大约1000亿美元用于教育。2010年3月，国会通过了一项法案，概述了奥巴马的教育优先，包括修改“不让一个孩子掉队法案”(no child left behind act)的内容，比如废除年底对进步大小的评价。2009年的联邦基金中，有770亿用于公立中小学教育，其中将近500亿用于补贴州政府教育预算，300亿用于上大学的补贴。将近50亿用来资助新的教育改革的温和战略，资助一些州教育机构的“力争上游”(race to the top)项目，意在激励教育，提高标准。为了获得“力争上游”基金，州政府就要做出重要的教育改革，包括：创造用于评价校长和老师的数据驱动的体系；建立高质量的特许学校；发展转变不合格学校的计划；对改革显示出很强的政治共识(26)。
在政治上，力争上游项目没引起多大争议。人们普遍接受这个旨在改善教育的项目。项目的测量和推广方法也是立场偏中、可接受。一般公众需要良好的教育，对改革不太关心(不过，公立学校偏好奖励性措施而不是惩罚性的；偏好改善现有教育而不是解雇低效的老师、关掉不合格的学校)。力争上游项目的主要反对者是教师工会的职业领导者，这是民主党重要的票箱。尽管如此，力争上游项目在继续。奥巴马的教育部门坚持实行真正的改革：第一轮只资助了申请的四十一个州中的两个，从而向其他州表明，为了符合条件必须做出认真的改革。有的州认定，做这样的改革得不偿失。
奥巴马不仅成功地实施了他所希望的教育改革，也取得了良好的效果。执政头两年，奥巴马政府在州政府教育政策方面实现的改革比以往二十年还要多。奥巴马的改革战略，使联邦政府以相对小的联邦基金的投入换得对州政府的教育政策相当强的调控力量，这引起一些右派的恐慌。预算亏空使州政府急切地要得到联邦基金，因此，五十个州中，有三十二个愿意改革。许多最后没得到基金的州也对做出的改革感到满意。
三、失败的尝试：能源、移民、财政改革
进行了健康、金融和教育的改革后，民主党人开始辩论下一步要干什么，于是能源、移民和预算改革提上了议事日程。这三个领域中的每一个都不可能达成综合性的、能平衡不同利益的改革，至多只能做局部改革；意外的事件又重新定义了政策议题。这两方面因素导致了改革的失败。
1.能源改革
起初，能源与健康、教育和金融一道，并列为奥巴马的四大主要改革。奥巴马希望改革能源政策，使美国从依赖化石燃料中摆脱出来，创造绿色就业，减少全球变暖。在行政上，他抓住向停滞的经济注入刺激资金的机会，引导资本流向这个方面。他还利用环境保护署限制气候污染，保护环保署管制电厂排放的权力，反对来自国会的限制环保署权力的威胁。尽管如此，奥巴马在相关议题上采取了典型的中间派的立场。比如，在近海的钻井获取更多石油问题上，他拒绝保守的共和党人要求的那样扩大钻井规模，但支持看上去还算安全的钻井，这种支持是一些进步派民主党人反对的。在立法上，奥巴马在能源方面遵循他原本在健康领域遵循的放手战略：他没当众推进任何他自己的计划，而是把提议权和细节的制订留给了国会，并在私下协商时向利益集团让步。2009年年中，进步派民主党议员推动一个综合性的能源法案，迫使奥巴马支持它，这一法案成功地在众议院通过了(27)。
2010年，能源以奥巴马没预料到、也不喜欢的方式闯入奥巴马的议题，2010年4月，发生在墨西哥湾的石油泄漏事件本来给奥巴马提供了一个机会，让他强调能源改革的必要性。不幸的是，石油泄漏事件挑战了奥巴马对钻井的支持姿态，这种支持是在能源问题政治大讨论上的重要组成部分。因此，葬送了奥巴马的其他能源议题，奥巴马对石油问题的懦弱反应使共和党人、甚至还有一些民主党人质问奥巴马是不是有效的国家领导人。部分钻井问题由来已久，它是由石油利益相关方引起的，它们俘虏了本来应该规范它们的联邦机构，这个问题是奥巴马发誓要解决的。共和党以及来自能源州的和中间派的民主党成功地阻止了其他能源改革，特别是任何会导致让消费者承担更高费用的改革。参议院版的综合能源改革在2010年年中失败了。奥巴马只好把在参议院通过这一改革的战斗推迟到通过健康改革法案以后，后来，他判断参议院不太可能支持能源改革，就放弃了。结果只实现了局部改革：管制燃烧化石燃料的电力设施。奥巴马错失处理诸如气候变化这类紧迫的、根本的问题的机会。更糟糕的是，尽管多数选民支持能源改革，但他让这个改革看上去政治上不可行，这就限制了下一个十年内取得进步的可能。到那时，再提拯救世界，就来不及了。对关心气候变化的人来说，这将是奥巴马最永久的遗产(28)。
如果真的要减少碳排放，就要使市场对碳排放标出价格，创造减少碳排放的诱因。这一市场导向的限制和交易(cap and trade)方法本应得到一贯鼓吹市场作用的共和党人的青睐，相反，共和党人却讥讽它，指责它违反了美国经济自由，使这一措施没法实施。于是，环保主义者把政治资源从推动全国性的限制和交易政策转到保护全国环保署，以应对来自国会和法院的挑战，保护和扩展州和地方有关气候的措施(29)。
2.移民改革
美国骄傲地称自己为移民国家，然而，历史上，美国的移民政策在开放和封闭间交替变化。一个原因是移民政策包括许多方面。它与边界安全、社区政策、雇主需要廉价劳动力、移民需要就业这样的经济问题以及家庭重聚、国家认同等都有联系。因此，民众可能基于不同的理由支持或反对移民。雇主和移民形成奇怪组合，他们是政治上的反对派，但由于积极的参与，他们能让移民政策周期性地转向开放。多数美国人反对在移民问题上太开放，但只要这个议题主要局限于经济，他们通常保持消极。然而，当安全和认同问题被炒热的时候，多数人被动员起来，支持封闭的政策。这种现象在2010年出人意料的发生了(30)。
2010年，总的来说，关于移民改革的问题是，是进行综合性的改革还是局部改革。起初，奥巴马想进行综合性的移民改革。为了平衡相互冲突的主张，采取了他典型的中间派主张，既支持执行现有的法律限制，又设法创造新的合法移民渠道。然而，这个问题也出其不意地以不受欢迎的方式浮出水面。保守的亚利桑那州的共和党人掌控的立法机构通过了一些相当极端的措施，对在亚利桑那的移民实行限制，理由是联邦政府没能负起相应的责任。它把全国的关注点移向移民问题，动员起各方面持各种立场的民众，使民主党人和共和党人都处境尴尬。这就减少了综合性移民改革的可能性，因为这会让改革者捧上这个烫手山芋(31)。
民主党中的进步人士不再创造新的合法移民渠道，以免冒犯中间立场的选民，包括民主党人和独立选民。民主党的策略是：谴责亚利桑那的酷法，同时让实施现有合法限制的议题优先于创造新的合法移民渠道。共和党的保守派不去支持亚利桑那的严峻主张，以免得罪西语民族，他们在未来选民中的比例处上升态势，共和党人的策略是：选择支持严格限制获得短期政治收益，而不是支持新的移民渠道获得长期的政治活力，民主党和共和党的对策相叠加，国家层面的政策就只能是局部改革：加强已有的限制，不开新的移民渠道。
3.财政改革
最后一项2009-2010年奥巴马没能实现的主要目标是财政改革：制订计划逐渐平衡预算，以逐渐减少年度赤字，逐渐限制累积的国家债务。财政改革涉及所有政策领域，技术上复杂得多、政治上困难得多，甚至比健康或金融改革都难。2009-2010年显然不能做到平衡预算，因为需要应急开支。技术上讲，美国无疑应该有个坚实的计划，以解决如何平衡美国的中长期预算的问题。内部或外部金融灾难任何时候都可能袭来。由于预算和贸易不平衡，美国已经失去了一些外部的经济和政治杠杆。短时间内，美国很可能不会试图大幅削减开支，直到经济恢复(32)。
美国面临三重赤字。民主党人克林顿2001年离开白宫时本来已经解决了平衡赤字的问题。但这个问题后来又出现了。首先，小布什创造了巨额赤字，因为他从事了他不能提供资金的行动，在外部进行了两场对外战争，对内削减富人税负、给老年人提供药物福利。这些活动至今还缺少资金支持，但都得买单。第二，奥巴马得面对巨额赤字，因为他既要花钱刺激不景气的经济，不景气的经济又减少了税收收益。这是经济复苏就能解决的问题。第三，将来，已有的提供社会服务的承诺与持续的减税一道，会极大地增加赤字(33)。
当然，在技术上，唯一避免赤字的方式是减少开支和增加税收的结合。另一种不可接受的选项是更多的外债，这会冒美国财政事务逐渐受到外部干预的风险，会减少美国人的生活标准，甚至使美国经济崩溃。有意义的节省应该来自开支较大的项目，比如国防和社会服务。联邦老年医疗保险(medicare)特别让人担心，因为美国人的医疗费用，已经比世界上其他任何地方都高，而且还在急剧增长，医疗开支在国民经济和国家预算中所占份额越来越大。有关联邦老年医疗保险的一个特别问题是，虽然健康改革承诺在下一个十年会节省上万亿美元，但健康改革指望用这些省下来的钱，支付扩大健康保险到3000万没有保险的美国人上面，同时，健康改革中在很大程度上忽略了这样的事实，再过十年，又有3000万所谓婴儿潮一代的美国人要加入退休行列，享受联邦老年医疗保险，这也还没人买单(34)。
在政治上，美国民众在一般原则上，强烈支持平衡预算。但与这一原则相冲突的是，他们不希望减少服务、特别是昂贵的社会项目的服务；不希望增加税收，至少不希望对中产阶级的税收。这让选任官员不愿意承认赤字是个问题，更不用说提出具体解决方案，因为害怕选民会在下次选举中把他们选掉。而且，多数美国人对美国在什么事上花了多少钱没有概念，很容易被误导，以为问题会以诸如减少外援、政府工资和特别拨款或者减少低效率、浪费和欺骗的方法解决。事实上前者只占预算的一小部分，后者也只能省下少量资金。
在政治上，精英的基本政治分野是：进步派民主党人想保持社会服务，同时削减国防费用和提高税收；共和党想保持军费开支，同时减少社会服务，不增加税收，或者进一步降低税收，特别是对富人的征税。由于政治原因，即便谈论赤字都是件棘手的事。如果民主党人承认需要一个为了未来的十年或二十年的计划，那么，共和党人就会说，那我们马上着手落实它。当然，一些共和党人的紧迫感是真诚的，有些民主党人也在战略上拒绝减少社会开支，要求国防开支摆到桌面上。尽管如此，长久以来，共和党人限制把富人的财富再分配给穷人的社会项目，但并不限制把穷人财富再分配给富人的条款！
到2010年底，主要由于共和党人的不断宣传，减少赤字的要求主导了政治讨论。民主党人把财政改革推迟到2010年11月的选举以后，接着，共和党人要求把改革推迟到2011年1月后，届时该由共和党掌握控制预算的众议院了。奥巴马在这个领域主要的做法是，2010年2月任命了一个两党赤字委员会，由该委员会在2010年12月前就如何行动提出建议。通常，任命一个委员会是美国领导人想摆脱麻烦时的做法。可是，在这件事上，不管人们是不是听从建议，赤字委员会促成了就金融改革进行更加认真的讨论，这有助于结束美国的否认赤字(deficit denial)。同时，2010年底，国会通过决议，通过延长小布什的法案。该法案是共和党主张的，它给所有收入减税。而民主党和多数美国人支持的只给25万美元以下年收入减税的主张没能如愿以偿。国会这一决定，让赤字问题变得更加严重了(35)。
结论：局限
我们在结论中将简要评价奥巴马改革结果的局限性。
有关早期奥巴马政府的一个直接问题是，奥巴马是不是实现了他所能够实现的改革？起初，奥巴马的团队看上去在立法战略上表现出色：似乎在所有主要政策领域从国会得到了尽可能多的成果，他们确定的一揽子方案往往是勉强通过，就表明了这一点。后来，进步派越来越质疑，如果奥巴马能在公众面前更坚定地反对保守派，更少地在私下与利益集团做交易，会不会有更多的成就？更大的问题是：奥巴马团队是不是过多关注制定法律，忽视了执行？比如，当石油灾难发生时，总统能采取些引人注目的举措，把英国BP公司收归国有。然而，奥巴马的中间立场的承诺和不演戏(no drama)的风格让他不能这样做(36)。
最后，整体上讲，奥巴马的改革反映出21世界美国政治中资本的强势和劳工的软弱(37)。有较大机会获得成功的改革是那些有益于这部分或那部分美国经济精英的。其他改革不太容易通过，比如长期追求的强化有组织劳工的立法。这样的立法，既是为了劳工的经济收益，也是作为对有组织的企业家的政治制衡(38)。在健康改革和金融改革方面，由于有关联的资本家的反对，显然，最基本的改革都没被认真考虑过：比如在健康领域，提供可替代私人保险的公共保险；在金融领域，把银行切分小，让银行不至于庞大到政府不能让他们破产(39)。
注释：
①本文主要是基于2009-2010年美国媒体的报道和评论，特别是《纽约时报》、《华盛顿邮报》和“美国国家公共电台”(National Public Radio)。引用的报道数量过于庞大，难以一一注明，但他们都可以很容易从互联网上搜索到。《纽约时报》在时报话题(Times Topics)中提供了对各项改革报道的回溯性指南，本文在讨论各项改革时引用了这些报道。《华盛顿邮报》的Wonkbook每天从许多出版物中搜集整理了关于各项改革的报道和分析。本文中的多数参考文献是对各话题的上乘的、新近的学术分析，中国读者可以借此了解。就奥巴马改革本身，至今唯一主要的学术分析是Theda Skocpol和Jacob Hacker编辑的Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics中的相关章节，本书将于2011年由Russell Sage基金会和普林斯顿大学出版社出版。书中各章节的草稿在2010年秋季上载到了Russell Sage网站，网址是：http://www.russellsage.org/research/working-group-obamas-policy-agenda。本文在后面的注释中还将多次提到这本书。
②John Wolley and Gerhard Peter,"Seats in Congress Gained/Lost by the President's Party in Midtern Elections",The American Presidency Project,见www.presidency.ucsb.edu.
③关于奥巴马改革时机的比较精彩的著述有，Theda Skocpol and Lawrence Jacobs,"Reaching for a New Deal:Ambitious Governance,Economic Meltdown,and Polarized Politics in Obama's First Two Years",the Introduction to Skocpol and Jacobs eds.,Obama's,Agenda and Dynamics of U.S.Politics,2011。关于“关注”的主题，见Jones,Bryan D.and Frank R.Baumgartner,The Politics of Attention:How Government Prioritizes Problems,Chicago:University of Chicago Press,2005。
④David Brooks在《纽约时报》的评论文章，23 April 2010。
⑤关于否决的一般性讨论，见George Tsebellis,Veto Players,How Political Institutions Work,New York and Princeton:Russell Sage and Princeton University Press,2002。对当前美国政治景观最好的一般性导论是，Jacob S Hacker and Paul Pierson,Winner-Take-All Politics:How Washington Made the Rich Richer-and Turned Its Back on the Middle Class,New York:Simon and Schuster,2010。
⑥关于罗斯福和奥巴马的比较，见Skocpol and Jacobs，Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics，2011，导论。
⑦Theodore J.Lowi,"American Business,Public Policy,Case Studies,and Political Theory",World Politics,July 1964,pp.677-715.Theodore J.Lowi,Arenas of Power,Boulder:Paradigm,2009.
⑧利益、理念和体制这一组术语用得非常广泛，以致好像没人记得谁最早提出这说法的。
⑨Morris P.Fiorina,Disconnect:The Breakdown of Representation in American Politics,Norman:University of Oklahoma Press,2009.
⑩Mathew Levendusky,The Partisan Sort:How Liberals Became Democrats and Conservatives Became Republicans,Chicago:University of Chicago Press,2009.Nolan McCarty,Keith Poole,and Howard Rosenthal,Polarized America:The Dance of Ideology and Politics,Cambridge.Massachusetts:MIT Press,2005.
(11)关于分治政府，见Gary W.Cox and Samuel Kernell eds.,The Politics of Divided Government,Boulder:Westview Press,1991。
(12)Jacob S Hacker and Paul Pierson,Off Center:The Republican Revolution and the Erosion of American Democracy,New Haven:Yale University Press,2005.Sean M.Theriault,Party Polarization in Congress,New York:Cambridge University Press,2008.Barbara Sinclair,Party Wars:Polarization and the Politics of National Policy Making,Norman:University of Oklahoma Press,2006.
(13)Jacobs and Skocpol,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011，导论部分。关于民主党中间派在2010年11月选举的命运，见Nate Silver,"2010:An Aligning Election",New York Times,Five Thirty Eight,8 November 2010。
(14)关于超级多数的要求，见Sarah A.Binder and Steven S.Smith,Politics or Principle?:Filibustering in the United Sates Senate,Washington DC:Brookings,2010。关于超级多数的理论，见Keith Krehbiel,Pivotal Politics:A Theory of U.S Lawmaking,Chicago:University of Chicago Press,1998。关于超级多数的程序，见Walter J.Oleszek,Walter J.,Congressional Procedures and the Policy Process,(8th ed.),Washington DC:CQ Press,2010。
(15)关于美国政治中的改革主题，见G.Calvin Mackenzie,The Irony of Reform:Roots of American Political Disenchantment,Boulder:Westview,1996。
(16)关于21世纪头十年进步改革的困难境地，见Joe Soos,Jacob S.Hacker,and Suzanne Mettler eds.,Remaking American:Democracy and Public Policy in an Age of Inequality,New York:Russell Sage Foundation,2007。
(17)关于奥巴马的健康改革，见Washington Post Staff,Landmark:The Inside Story of America's New Health Care Law and What It Means for Us All,New York:Public Affairs,2010.Jacobs,Lawrence R.and Theda Skocpol,Health Reform and American Politics:What Everyone Needs to Know,New York:Oxford University Press,2010.Lawrence R Jacobs and Theda Skocpol,"Hard Fought Legacy:Obama,Congressional Democrats,and the Struggle for Comprehensive Health Reform",in Skocpol and Jacobs eds.,2011。也可参见《纽约时报》在时报话题(Times Topics)中健康改革(Health Care Reform)部分。
(18)Theda Skocpol,Boomerang:Clinton's Health Security Effort and the Turn against Government in U.S.Politics,New York:Norton,1996.
(19)Daniel Carpenter,"The Contest of Lobbies and Disciplines:Financial Politics and Regulatory Reform in the Obama Administration",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011.也可参见《纽约时报》在时报话题(Times Topics)中Financial Regulatory Reform部分。
(20)Johnson,Simon and James Kwak,13 bankers,The Wall Street Takeover and the Neat Financial Meltdown,New York,Pantheon,2010.
(21)Daniel Carpenter,"The Contest of Lobbies and Disciplines:Financial Politics and Regulatory Reform in the Obama Administration",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011.
(22)Daniel Carpenter,"The Contest of Lobbies and Disciplines:Financial Politics and Regulatory Reform in the Obama Administration",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011.
(23)Johnson,Simon and James Kwak,13 bankers,The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown,New York,Pantheon,2010.
(24)关于奥巴马在高等教育方面的举措，见Suzanne Mettler,"Eliminating the Market Middle-man:Redirecting and Expanding Support for College Students",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011。关于奥巴马在中小学教育方面的举措，见Lorraine M McDonnell,"Surprising Momentum:Spurring Education Reforms in States and Localities",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011。
(25)有关导论性背景，见维基百科的条目"No Child Left Behind Act"。有关更深层的背景，见Elizabeth H.DeBray,Politics,Ideology,
Education:Federal Policy during the Clinton and Bush Administrations,NewYork:Teachers College Press,2006.Bruce S.Cooper,James C.Cibulka and Lance D.Fusarelli eds.,Handbook of Education Politics and Policy,New York:Routledge,2008。
(26)《纽约时报》社论，28,August,2010.
(27)关于奥巴马的能源改革办法，见Judith A.Layzer,"Cold Front:How the Recession Stalled Obama's Clean-energy Agenda",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011。关于能源改革的政治背景，见Eric Pooley,The Climate War:True Believers,Power Brokers,and the Fight to Save the Planet,New York:Hyperion,2010。关于能源改革的技术背景，见Kelly Sims Gallagher ed.,Acting in Time on Energy Policy,Washington DC:Brookings Institution Press,2009。
(28)相关批评，见Tim Dickinson,"Climate Bill,R.I.P.",Rolling Stone,21 July 2010及Joseph Romm,"The Failed Presidency of Barack Obama",Climate Progress,22-23 July 2010。
(29)Peter Newell and Mathew Patterson,Climate Capitalism:Global Warming and the Transformation of the Global Economy,New York:Cambridge University Press,2010.
(30)关于背景材料，见Daniel J.Tichenor,Dividing Lines:The Politics of Immigration Control in America,Princeton:Princeton University Press,2002。 Aristide R.Zolberg,A Nation by Design:Immigration Policy in the Fashioning of America,New York:Russdl Sage Foundation and Cambridge:Harvard University Press,2006。 Lina Newton,Illegal,Alien,or Immigrant:The Politics of Immigration Reform,New York:New York University Press,2008。
(31)John D.Skrentny,"Obama's Immigration Reform:A Tough Sell for a Grand Bargain",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011.
(32)关于奥巴马的财政改革的办法，见Andrea Louise Campbell,"Paying America's Way:The Fraught Politics of Taxes,Investments,and Budgetary Responsibility",in Skocpol and Jacobs eds.,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011。关于经济分析，见Richard W.Kopcke,Geoffrey M.B.Tootell,and Robert K.Triest eds.,The Macroeconomics of Fiscal Policy,Cambridge:MIT Press,2006。
(33)一个简单的摘要是，NPR(National Public Radio)staff,"Where Our Debt Came from; Where Money Could Go",28 November 2010。
(34)Julie Rover,"Medicare Key to Conquering Deficit Dilemma",NPR,1 December 2010.
(35)关于债务委员会的报告，见"National Commission on Fiscal Responsibility",The Moment of Truth,December 2010,见http://www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission.gov/files/documents/TheMomentofTruth12-1-2010.pdf。关于进步派的批评,见Paul Krugman,"The Hijacked Commission",New York Times,11 November 2010及Jonathan Chait "The Debt Commission Plan:No Deal," The New Republic,17 November 2010。
(36)William Pfaff,"What Obama Should Have Said to BP",New York Review of Books,15 July 2010.
(37)Skocpol and Jacobs,Obama's Agenda and the Dynamics of U.S.Politics,2011.
(38)Warren,The Unsurprising Failure of Labor Law Reform and the Turn to Administrative Action 2011.
(39)关于美国政治-经济的综述,除了Hacker and Pierson,Winner-Take-All Politics:How Washington Made the Rich Richer And Turned Its Back on the Middle Class和Off Center:The Republican Revolution and the Erosion of American Democracy外，参见Bartels,Unequal Democracy:the Political Economy of the New Gilded Age。