关于县级政府融资平台转型化解政府隐性债务风险的思考
赵双双 江阴市国有企业改革发展服务中心
摘要： 本文立足于县级政府隐性债务的现状，分析隐性债务产生的原因与规模，并挖掘融资平台转型中存在的问题，主要体现在融资模式、治理结构、资产整合风险等多个方面，最后提出有效的解决对策，力求通过创新融资模式、建立三大机制、有效整合资产与构建信用评级体系等方式，使政府隐性债务风险得到有效化解。
关键词： 县级政府；融资平台转型；隐性债务风险
新时期背景下，我国宏观经济逐渐平稳，风险防控工作成为政府主要工作之一，尤其是债务风险的预防和化解，成为政策调控的主要目标。目前，县级政府融资平台运行中存在诸多问题，体现在融资模式、治理结构、资产风险等多个方面，需要采取有效措施促进平台合理转化，使政府的隐性债务风险得到有效化解。
分别计算每种型号的超级电容与铁锂电池组直接并联的功率增强因子，计算结果如表3所示。可知在电池组上直接并联不同型号超级电容的6种方案来应对脉冲性负载时，瞬态功率改善情况均不明显，主要是超级电容串联组数太多，导致等效内阻远远大于铁锂电池组的等效内阻所致。
一、县级政府隐性债务现状
隐性债务主要包括地方国企债务、融资平台、PPP项目中的投资基金与政府付费等等。目前，政府产业基金规模日益壮大，资金已经从2014年的3031.35亿元增长到2018年的36942亿元，但是由于无法明确县级政府需要承担的部分，无法纳入测算区间之内。从融资平台资产负债表可知，剩余应收款通常为当地政府或者财政部门借用平台资金，此类资金可能无需支付利息，但县级政府具有偿债的义务，进而产生隐性债务，可将其纳入测算区间之内。另外，抵押补充贷款重点针对棚改一类的公益项目，可将这一指标也纳入测算区间。根据估算，我国县级政府中隐性债务的规模在21—30.5万亿元范围，超过显性债务的1.4—2.0倍，其中2018年政府隐性债务规模为21.7万亿元，与2017年相比增长了27%；从内部构成情况来看，融资平台中的非标融资、贷款的占比名列前茅，前者为48%，后者为24%；平台中有息债务规模为91%，付费PPP占比2%，抵押补充贷款占比7%，准平台其他应收款占比10%，纯平台有息债务占比79%，政府付费PPP产生的债务占比3%。在各地化解隐形债务风险对策中，县级政府融资平台转型问题均受到格外重视[1]。
二、县级政府融资平台存在的问题
根据国家相关资料，目前县级融资平台的模式单一、治理结构不够完善，且资产整合的风险较高，面临着严重的财务风险，具体如下。
(一)融资模式单一
县级融资平台中的资产大多数来源于依靠贷款，融资模式较为单一，即便一些融资平台的投资模式较为多元，将部分资金投入到股权之中，利用所得收益填补项目资金的空缺，或者根据银行要求填补自身所承担的资金数额，但此类收入来源毕竟为少数，难以减轻融资平台对银行的依赖。现阶段，国家虽然支持和鼓励民间资本投入基础设施或者公益项目减少，但由于投资量较大、回报时期较长，民间资本的投入要求较高，加上民间资本以获利为目的，大部分基础设施和公益项目建设的利益微薄，效益较少，且回报期较长，因此民间资本并不愿意涉足。
(二)治理结构不完善
3.构建创业投资机制。助力县级融资平台转型，使其成为创业投资企业，制定投资奖励政策与风险补偿机制，使平台参与到股权投资之中，选择电子信息、节能环保等朝阳企业，将投资重心放置在新三板上市企业、主板企业以及其他优质企业中，以此获得更加光明的发展前景[3]。
(三)资产整合风险大
在项目开发建设过程中，虽然平台表面上有资产积累，但在运作时仍存在些许缺陷，主要体现在以下几个方面：一是资产手续不健全，一些项目根据政府指令抢工建设，手续不全，决策程序不够规范，导致项目建成后难以确立权属，更难以形成有效资产；二是资产效益无法发挥，部分项目带有公益色彩，如体育设施、文化设施等，主要作用是举办各大赛事或者活动，平台具有建设任务，但后续普遍移交给相应的职能部门，从账面上看平台具有资产所有权，但却无法实现现金流；三是平台资产受政府支配，由于涉及部门众多，在资产流动和整合时容易产生风险[2]。
三、政府融资平台转型化解政府隐性债务风险的措施
(一)创新融资模式，营造良好的发展环境
公式(1)中：Fij为城市i和j的旅游经济联系度；Pi 、Pj分别为2016年城市i和城市j接待旅游者总人次(单位：万人次)；Gi、Gj分别为2016年城市i和城市j的旅游总收入(单位：亿元)；Dij为城市i和城市j之间的最短公路距离(单位：千米)。
(二)建立三大机制，促进平台转型发展
2.完善考核激励机制。针对平台项目进行考核，根据项目性质进行划分，可分为公益性与经营性两种，前者的主要考核目标在于政策扶持与融资成本，后者的重点在于提高运营水平与资金利用率；
通过创新融资模式的方式，为县级政府提供多样可控的融资渠道，减少对融资平台的依赖，使平台的各项功能得到充分发挥。同时，加强政府债务管理力度，形成良性循环。从可持续发展的角度来看，地方融资平台当前面临的最大风险便是偿债压力，因此创新融资模式，营造良好的发展环境成为大势所趋。保险公司中汇集了大量资金，但投资渠道狭窄，融资平台可尝试着介入保险公司，以其为股东，使股权结构得以优化，不但可减少银行贷款的依赖，还可以形成有效的监督制约机制，推动平台朝着健康可持续的方向发展。此外，还应充分发挥民间资本的作用和优势，通过基于政策扶持、优惠等方式，鼓励其投入到收益性较强的项目之中，不但可使民间资本获得更多利益，还可弥补项目建设中的不足，使政府的债务风险得到控制和消除。
1.构建现代企业管理制度。平台健全法人治理结构，实施政企分开的现代企业管理制度，促进战略定位与工作模式的转变，与政府处于相互独立状态，创新公共物品与服务的供给方式，提高服务质量与水平，实现平台公司自我经营，使政府的债务风险得到有效缓解。
在多年融资平台与财政资金交叉运作背景下，平台账面资产与可运作于经营的资产产生了一定程度的背离。解决这一问题，需着重做好以下工作：一是严格区分平台投资与财政资金投资的界限，二是对平台资产进行清理，对于历年投资形成的公益性类型等资产，与财政控制的经营性资产转换，三是通过地方政府整合各部门管理的闲置资产，以市场化方式经营，四是对于已经形成的体育场等类型资产，采取TOT等方式，有效降低持有成本或得到合理回报。
对于大部分县级政府融资平台来说，管理层大多为地方政府直接派遣人员担任，接受政府的指令，代替政府机关行使各项职能。该平台的上述特点决定其自主性缺失，治理结构不完善，没有真正构建现代化管理制度；虽然有些平台设置了董事会，但却流于形式，空有其表，一切以地方政府的命令为准，且未成立相应的监督机关进行监督和约束。
(三)有效整合资产，理顺资产权属关系
就市场机会来看，短期内主要的市场机会集中在城市地区，特别是一、二线大城市。在这些市场中，竞争相对激烈，对本地资源的要求也更高。因此，建议换一个角度来看待智慧教育的市场机遇，考虑农村市场，受众也包括那些在城市生活的农民。
(四)构建信用评级体系，提高政府财政透明度
要想化解县级政府的债务风险，需要对当前政府资源配置模式、财税体制、投资体制等进行本质性调整。在地方债发行过程中，缺少科学有效的信用评级机制，现行的地方债信用评级最高为AAA评级，与国家信用评价相同。但事实上，不同地区的财政情况、经济水平、债务压力等多个方面有所不同。信用评级的主要差异体现在较窄区间中，与政府和国家信用之间存在关联。从以往的经验可知，即使关于债权自身的信息，如债权期限、还款安排、规模等多个方面的披露在不断优化和完善，尤其是缺乏客观性的资产负债表，均无法明确县级政府的偿债能力。目前，县级政府融资平台债务逐渐增加，平台资信逐渐弱化，对企业发展产生不良影响，这将需要采用定性与定量评估相结合的方式，在定性方面，包括行业现状、成长性、核心竞争力、经营模式、人才素质等等；在定量方面，包括偿债能力、现金流、资产负债率、盈利能力等等，建议融资企业能够从上述两方面出发，提高平台资信，帮助政府化解隐性债务风险。
另外，当前债权评级以发行人付费的方式为主，并非以投资人付费为主，此举很容易出现逆向选择问题。在日后的发展中，应对县级政府财政稳定性进行合理判断，促进权责发生制的改革，使多样化债务融资被详细的记录到资产负债表中，使信息披露现状得以改善，通过市场化的方式对地方政府借贷进行监督，构建信用评级体系，使政府财政更加透明。
四、结论
综上所述，对于县级政府融资平台来说，其在发展过程中存在些许阻碍，需要通过创新融资模式、建立三大机制与构建信用评级体系等方式，实现从理论到模式、从债务管理到企业治理的转变，只有顺利完成融资平台的转型，才可使政府债务风险得到有效的化解和避免。
“‘粮食银行’的本质，就是通过规模化、集约化生产，实现农业生产与现代化大市场的结合，带动农民增收。这个过程要依靠大型国企来引领，用新型经济组织和经济业态来推动，真正助力乡村产业振兴、保障粮食安全。”赵双连说。
参考文献：
[1]张洁梅，赫梦莹.地方政府投融资平台风险管理的政策偏差及矫正[J].中州学刊，2017 (10).
[2]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货，2018 (2)：80-80.
[3]张志军.对地方政府融资平台转型的思考[J].内蒙古金融研究，2018 (10)：33-34.
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