科技机构企业化转制的社会保险衔接问题分析，本文主要内容关键词为：社会保险论文,机构论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F20
文献标识码：A
科技机构的企业化转制对深化科技体制改革和提升我国的工业技术水平有极为重要的意义。但在完成科技机构企业化转制的过程中，普遍涉及到单位及职工的社会保险能否由事业性体制向企业性体制过渡的问题，这个问题解决的妥当与否关系到转制能否顺利进行乃至关系到深化科技体制改革目标的大局。
我国社会保险由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种组成。到目前为止，企业社保体系基本建立，但大部分事业性科技机构仅仅完成失业保险的衔接工作，在五个险种中最重要的养老保险目前尚没有启动。因此，科技机构在转制过程中社会保险的体制性衔接问题极为突出，需要认真分析和研究。
1 转制过程中的社会保险衔接问题
经对国家部委和中科院所属部分转制科技机构的调研分析，转制科技机构在社会保险衔接方面的矛盾和问题可主要归纳为三个方面，即：宏观层面的政策缺陷、政策空缺和微观层面的养老保险费用补缴者缺位。
1.1 政策缺陷
所谓政策缺陷是指国家制定了相关政策、但存在不尽合理的地方，政府在指导科技机构企业化转制工作中所制定的相关政策具有执行上的困难性和不恰当性。政府制定的转制政策始于2000年国务院下发的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（以下简称“通知”）。这项政策的缺陷之处在于：
(1)“通知”提出：转制之前参加工作、转制后退休的人员，在5年过渡期内低于原事业单位退休金的差额部分采用加发补贴的办法解决，即1999年7月1日后退休的，发给待遇差的90%；2000年7月1日后退休的，发给待遇差的70%；2001年7月1日后退休的，发给待遇差的50%；2002年7月1日后退休的，发给待遇差的30%；2003年7月1日后退休的，发给待遇差的10%；2004年7月1日后退休的，不再发给该项补贴。此项规定把过渡期按年限分为5个阶段，不同阶段退休的职工给予不同的补发差额比例，工作时间越长补差比例反之越少。政策的本意或许是考虑到退休越晚的职工因为过渡期内缴纳了养老保险费，个人账户的储存额增多，所以补发的“待遇差”应该逐年减少。但实际上，职工过渡期缴纳的养老保险费是对未来的一种储蓄，与过去养老保险的缴费状况是没有直接关系的。这种补差的不断减少不利于职工工作积极性的提高，相反使之产生所谓“内退”或抵抗转制工作的心理。并且逐年降低20%的比例也只是简单的算术平均递减，其合理性的尺度也未有标准和依据。更重要的是，在转制之后的五年过渡期内，国家财政仍拨付事业费，退休金和差额补贴部分是来自于国家财政，但五年过渡期后事业费逐步取消，这样一来，退休金差额补贴部分由谁来支付是现行政策没有界定的问题。
(2)按照1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定：“职工到达法定离退休年龄，凡个人缴费累计满15年，或本办法实施前参加工作，连续工龄（包括视同缴费年限）满10年的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金；每月领取的基本养老金是基础性养老金与个人账户储存额的1/120之和（对文件发布之前参加工作，之后退休的职工，还包括一部分过渡性补偿金）。凡到达退休年龄且不符合上述条件之一的人员，按其基本养老保险个人账户中的全部储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。”改制工作为了与此项制度配套，在“通知”中就规定，1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。这样似乎认为改制过程中由事业单位转制而来的职工就自然享有了与企业职工已经建立起的同等保险待遇。但实际上，“视同缴费年限”仅指其包括在应计入累计满15年的条件内；而“不再补缴养老保险费”意味着个人账户在1999年7月1日之前没有储存额，由于没有这笔储蓄额，相比企业职工而言，转制科技机构职工在退休后每月领取的基本养老金将会减少，并且是一个很大的比例。
(3)“通知”还规定：“转制之前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变，转制之后这部分已退休职工的与原待遇标准的差额部分由事业费支付，如果没有事业费则补发差额的经费由基本养老保险统筹基金支付。”转制科技机构过去没有支付社会保险基金，现在由社会保险基金弥补这部分差额，社会保险经办机构是难以接受的。并且这里仅提到差额部分，在养老保险制度建立时间与企业转制时间的时间差所造成的养老保险金缺额，政策没有任何进一步的规定和说明。
1.2 政策空缺
政策的空白或缺少相关政策也是导致转制科技机构社会保险衔接困难的症结之一。
我国事业单位在养老退休问题上近10年一直继续采用计划经济时代建立的完全由国家承担的养老退休制度（非基金制）。到目前为止，事业单位没有一部全国统一的养老保险法规。在企业养老保险制度不断深化改革和事业单位缺乏全国统—法规的背景下，各地方政府也曾出台相应政策进行养老保险制度的改革探索。上海市政府早在1993年10月29日就通过《上海市机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法》，提出机关、事业单位按“以支定收、略有积累”的原则确定基本养老保险费的统筹率，基本养老保险实行全市统筹，随后河北、辽宁、山东等各省市也先后出台各自相关文件。这些探索尽管加速了事业单位与企业单位社会养老保险统一的步伐，但由于缺少国家统一的政策框架和指导性意见就造成各地政策在实施范围、缴费基数、缴费比例等方面很大差异。例如在缴费比例上，济南是20%，上海是25.5%。在缴费基数上，有的实行单基数即以在职职工工资总额为基数，有的实行双基数即以在职职工工资总额加上离退休费总额为基数。事业单位与企业单位之间、不同的地区间缺乏全国统一的政策指导带来了中央科技机构属地化转制之后的不平衡和属地化后执行社会保险制度的难度，同时不利于机构和人才跨区流动，也增加了日后建立全国统一养老保险的困难。
工伤保险制度和生育保险制度与养老保险具有相似的特点，即事业单位一直采用非基金的完全由国家承担的管理制度。随着《企业职工工伤保险试行办法》、《工伤保险条例》等文件的出台，企业单位在法律体系上基本上建立起社会统筹的、基金积累式的工伤保险制度。但事业单位一直执行80年代后期颁布的《军人抚恤优待条例》、《关于国家机关、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》、《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残问题的通知》等文件。这样，职工在企事业单位之间流动或由于转制引发的身份转变就带来了工伤保险等制度的衔接问题，目前这在政策上还是—个盲点。生育保险制度同样如此，1988年国务院颁布《女职工劳动保护规定》是面向企业的，国家机关和事业单位在生育保险制度上始终没有进行相应的改革，这同样使转制后的保险制度衔接无章可依。
1.3 养老保险费用补缴者缺位
《通知》规定，转制科技机构的职工在1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。但是科技机构本身还是要补缴过去的养老保险费。因为养老保险费的缴纳有两部分构成，一是企业自身负担的养老保险费；二是职工个人负担的养老保险费。从原则上讲，补缴养老保险费是应该的，也是必要的。然而，对于大部分科研机构而言，特别是那些具有“公益性质”的科研机构而言，机构自身并没有能力支付这笔开支，并且即便有能力是否允许从国家事业单位的积累中提取、缴纳这部分开支也没有明确界定。从我国养老保险制度演变的历史的角度看，这笔费用的确不应该由科技机构补缴，而应由政府承担。然而，国家财政以前没有对此项目的考虑现在也不会增加这笔庞大的开支预算，这就造成了养老保险费补缴者缺位的问题。
1.4 关于社会保险衔接问题的相互关系
总体上看，前两问题属于宏观层次，后一问题属于微观层次；从三方面问题的内在关系看，社会保险费用补缴者缺位是影响社会保险衔接的核心问题，因为一旦补缴了过去的社会保险费用，关于过渡期职工的补发待遇差、转制科技机构职工个人储蓄额的减少等政策缺陷问题也会迎刃而解。而宏观政策的空缺问题关系着转制科技机构能否“彻底”解决社会保险衔接问题，关系着未来企事业单位之间社会保险的整体衔接问题，是我国整个社会保障体系完善的—个环节。深刻理解三者之间的相互关系有利于抓住主要矛盾和更有效地提出比较合理的解决办法。
2 解决问题的途径分析
社会保障体系是市场经济体制建立的主要配套政策之一。同我国社会主义市场经济体制的建立需要长期探索和发展的过程一样，建立完善的社会保障体系也需要探索、实践和时间。从实践的角度看，我国在短短十几年内还不可能建立起完善、系统的社会保障体系。“发展时间短”就成为诸多问题形成首要的历史原因。因此，从宏观角度看，不但对于转制单位，即便对于业已建立的企业保险制度而言也同样存在社保体系的完善和深化改革的问题。现结合当前科技机构转制，对解决问题的途径和可行性做简要分析。
2.1 完全理想化的解决方案难以实施
科技机构的企业化转制中所出现的上述问题是否解决和如何解决，需要结合与我国特定的改革背景和国家承受能力进行分析。从分析的角度看，上述问题的产生和解决关键在于明确社会保险的衔接需要付出的成本大小和由谁支付。从理论上的公平性和方案上的理想化而言，解决问题的方式非常简单，即由国家付出成本和由国家解决。那么这样一种解决方案在实际中可行吗？对此问题我们结合课题的进行对落实社保衔接的成本和费用问题进行过初步调研和案例调研。
就基本养老保险而言，根据科技部提供的科技统计数据，我们初步计算出1999年中央转制科技机构应补缴的养老保险费用数额。当年转制科技机构的总数为186（注：说明：国务院办公厅1999年18号文件提到转制科技机构为242个，由于统计口径上的原因，科技部提供的数据为186个，为保持前后计算的同一性我们采用后者。）个，从业人员为8.45万人。假定补缴时间为5年，(1992.7.1-1997.7.1)，取国家统计局公布的1999年科技机构职工年平均工资17262万元，企业和个人分别补缴养老保险费的比例为20%、4%。则科技机构补缴养老保险费用等于工资总数的20%，即145864万元（8.45万人*17262元／人.年*5年*20%）；个人补缴养老保险费用等于个人工资总数的4%，即29173万元（8.45万人*17262元／人.年*5年*4%），合计约为17.5亿元。如果再考虑1999年原经贸委管理的冶金局等6个局所属的转制地质勘查单位、2000年建设部等11个部门的134个科技机构、2001和2002年分两批实施改制的205个公益性科技机构，那么粗略估计需要补缴的费用将超过100亿元。显然，如果基于国家财政支付这将是一笔庞大的预算支出。
问题还不仅如此，从国家宏观的角度看，转制科技机构的社会保险衔接问题还仅仅是建立我国社会保险体制代价和成本问题的一个枝节。90年代我国企业养老保险制度的改革中也一直伴随着“企业加入社会统筹养老保险体系后国企职工养老保险费用的补缴问题”，即成本和代价是多少，谁来补缴，怎么补缴。为此，1999年4月国务院体改办经济体制与管理研究所同美国安泰国际保险公司合作研究“中国养老保险隐性债务”课题。该课题小组在香港精算师学会主席的指导下对我国养老保险隐性债务的规模测算如下表：
表1 养老保险隐形债务规模
摘自：宋晓梧《完善养老保险确保老有所养》P6，企业管理出版社，2001年
由上表可以看出，即使社会保险基金资金投资回报率达到8%，养老保险的债务也高至18301亿元，相当于我国一年国民经济的1/10。如果按照2002年社会保险基金投资回报率为2.75%计算，债务将超过10万亿元。中央财政不可能直接承担如此高额的代价和成本。
因此，基于这样一种全局性的考虑，在科技机构企业化转制的过程中由国家财政直接支付或直接承担社会保险衔接成本的理想化解决方案在实际中并不可行。
2.2 “延迟”解决方式不利于转制未来
既然中央财政不可能直接承担，那么该如何解决呢？到目前为止，在我国科技机构转制过程中的社会保险衔接问题基本上可以认为是一种“延迟”解决的方式。所谓“延迟”就是把问题推迟到未来解决。社会保险衔接成本的延迟解决主要表现在：1)由“视同缴纳”完成与社会保险制度要求的衔接；2)由过渡期继续拨付事业费来支付和弥补临界职工养老的收入所得差距；3)刚性规定离退休职工待遇不变，并硬性要求在没有国家事业费的情况下由社保统筹基金支付。这种延迟解决方式的实施简化了社会保险的衔接工作、有助于快速推进转制，但同时采用延迟解决的方式也会引起在政策执行、公平待遇、社会稳定等方面的问题或隐患。表现为：1)执行有困难。“通知”规定连续工龄视同缴费年限，不需要补缴养老保险费。但是，社会保障经办机构不可能用其他职工的养老保险费来支付过去没有缴费职工的养老保险费（实际上，养老保险基金的运作存在透支现象，但应该是暂时的）。所以，有些地方社会经办机构规定，过去的养老保险费可以不缴，视同缴纳年限也成立，但是必须预缴未来10年的养老保险费用，这样用未来的钱支付现在可能所需要的养老保险费。这种似理非理的规定让许多科技机构进退两难；2)政策欠公平。过渡性解决办法只考虑到了已经退休或临界退休职工的差额问题，而占多数的中青年职工特别是那些已经为国家奉献多年的中年骨干科技人员的问题则用“视同缴纳”而简单化处理；3)把矛盾转嫁。与中国养老保险的隐性债务一样，应补缴的社会保险费从历史演变的角度看本来是国家政府部门对职工利益的补偿，现在则将这些遗留问题都笼统的归于社保经办机构解决，实际上是国家对职工债务的转嫁，在未来有可能酿成对社会稳定的危害。
因此，从这样的分析看来，我国科技机构的转制在社保衔接问题上如果仅停留在现行政策框架下仍不可取，也不应认为已经转制了并且没有出现太大的波折就认为问题已经解决或问题不再存在。
2.3 资产转移支付的途径分析
实际上，在上述解决方案都存在一定问题的情况下，转制科技机构在有条件的情况下已经自发地探索更趋可行的解决方式。从1999年7月1日中央科技机构实施整体性转制以来的四年里，约占全部转制科技机构60%的研发型科技机构大部分已经缴纳一定的社会保险。例如，北京机床研究所补缴养老保险费到1992年1月1日，中科院原北京科学仪器研制中心本身负担的养老保险费用也补缴到1996年4月1日。在转制后有些收入较好的转制单位在四年里也为企业进一步补缴社会保险费提供了资金积累。但到目前为止，这些更进一步的解决问题的措施和办法仅表现为转制单位自发的探索，并没有上升到全局性和政策的统一性及指导性，为此，我们从政策制定和执行的角度提出“资产转移支付”解决社会保障衔接问题的方法方式。
“资产转移支付”的解决方式是基于这样一种基本主张，即考虑到国家财政直接支付转制机构的保险成本过于庞大，而转变国家支付成本的方式，即过去考虑由财政预算支付转变为现在考虑从转制单位所占有的国有资产支付。途径有两条：1)允许有条件的转制单位用本单位的自有资金解决社保衔接问题。到目前为止，转制单位的自发解决方式多是这种形式，并且这种解决方式从根本上说企业所用的依然是国家的钱，只不过是探索了新的支付渠道和方式。2)在转制单位没有能力用自有资金解决的情况下，通过资产转换或资产变现的方式解决社保衔接问题。即国家把与社保补交金额的等值资产变现或转变为社会保险经办机构对转制单位的股权或股本持有，作为国家所承担的社会保险费用补缴。基于这样一种基本考虑，在转制过程中所面临的执行退休制与执行社会保险制的差额也可以用同样的原则和方式解决。
从政策执行的角度看，用企业自有资金解决问题的途径目前实际上已经被国家默认。从国有资产和国有资金的等同性考虑，第二种解决方式也不应有政策壁垒。问题在于用变现或转换部分国有资产的方式解决社保费用的补缴问题是否可行。2001年12月31日财政部、劳动和社会保障部经国务院批准公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（12号文件），曾经提出过由减持国有股的资金划入社保及股权资产纳入社会保障基金的范畴、社保基金可以进行股票、证券等投资业务等的原则和措施。目前，这项政策对国有持股的海外上市公司仍然有效。因此，探索社保基金的“资产转移支付”方式具有相关法律和法规的借鉴。
变现或转换国有资产补交社保基金的方式可以有两种；其一直接变现，即出售国有资产，以现金偿还社会保险费。其二为间接变现或转换，即等值资产产权转变（交易）给社会保障基金管理机构，由后者对等地完成对被保人所承担的义务。
以变现国有资产来抵偿政府债务的做法在国际上也是通用的。智利在1981年就开始养老金制度的改革，其中一项措施就是出售国有资产以弥补社会保障税收的缺额。他们认为，适度国有资产的出售不仅是为体制转化筹资的一种方式，而且会带来提高资产利用率、吸引私人投资等方面的附加利益。90年代秘鲁、阿根廷、玻利维亚等拉美国家都曾采用出售国有资产方式抵偿政府债务，并且做得非常成功。
3 政策建议
结合上述分析，在完善转制机构的社会保险衔接方面我们提出以下政策性建议。
一是要着眼于政策的配套和完善。到目前为止我国科技机构的转制工作表现出了很强的政策强制性，由此也就产生了许多方面的政策简单化。在社会保障衔接的政策方面也是如此。政策的强制性在当前快速推进改制阶段掩盖了许多内在矛盾与问题，但这些矛盾与问题并不是不存在。因此，不能因为完成了从“事业”向“企业”的翻牌就认为工作已经结束。而必须从实现转制机构未来良性发展的角度研究有可能成为阻碍的矛盾和问题，并从解决问题和矛盾的角度出发建立进一步的完善和配套政策。
二是要着眼于政策的合理化与创新。目前在科技机构转制中执行的社保衔接政策有不尽合理的地方，而要完成这种合理性就需要有新的思路。本文所提出的“资产转移支付”方式就是基于政策合理性的角度对解决问题方式新的思路，今后政策需要结合创新性的解决问题的途径和模式制定切实可行的政策框架和方案。
三是要把握社会保险业的发展趋势，从源头上解决社会保障体系中的制度空缺。目前我国科技机构转制所出现的社会保障衔接问题从根本上说是“事业制”和“企业制”的问题。我国事业体制下的社会保障制度不进一步改革和建立，从大局上说其对我国市场经济体制的建立有阻碍，从局部说其不利于社会资源特别是人力资源的合理配置和利用。科技机构的转制和产业化都与此关系重大。因此，我国有必要加快建立全国统一的事业单位养老保险制度，建立新型的适应社会发展的事业单位公伤、生育保险制度，为科技资源的配置和科技人员在企事业单位的流动做好制度准备，为科技资源的合理配置提供良好的政策环境。
收稿日期：2003-09-05
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