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《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，今后国家预算要按复式预算编制，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并根据需要建立社会保障预算和其他预算。《中华人民共和国预算法实施条例》也明确规定，各级政府预算按复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。社会保障预算是国家用来反映社会保障资金收支及各项社会保障基金投资运营活动的特定收支计划。当前，建立社会保障预算已迫在眉睫。
一、社会保障预算模式比较分析及选择
目前，社会保障预算模式有四种类型：一是基金预算，美国等国家实行这种模式；二是政府公共预算，即社会保障收支同其他政府收支混在一起；三是一揽子社会保障预算，即将一般性税收收入安排的社会保障性支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障预算；四是政府公共预算下的二级预算，即半独立性子预算。下面比较分析这四种模式的利弊。
1.基金预算
美国等国的社会保障事业的财务状况以基金的形式来反映，不包括在政府公共预算之内。社会保险是其最大的信托基金，包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目。
社会保障预算收入来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于福利，一小部分用于管理费，并反映基金结余及其投资情况。
这种模式的优点是：独立于国家预算之外，接受社会公众的监督，其运营均依法进行，透明度高，政府参与的程度小，有利于财政运行。其缺点是：政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业。
2.政府公共预算
英国、瑞典等福利国家，将社会保障资金全部纳入预算内，同政府其他收支混为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任。在这种情况下，并不存在名副其实的社会保障预算。
这种模式的优点是：可以切实保障每一位公民的基本生活，体现了较高的福利水平；社会保障支出体现了政府的政策，政府能够控制社会保障事业的进程，直接参与其具体的管理工作。其缺点是：政府参与过多，在“福利支出刚性”的影响下，易于给财政造成较大的负担。
3.一揽子社会保障预算
这种预算把来自社会保障基金的收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障收支、结余投资及调剂基金的使用情况。
这种模式的优点是：能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现了国家整体的社会保障水平；可以对社会保障的资金需求做出全面、统一的安排，有利于社会保障事业的协调发展，有利于减轻财政负担。其缺点是：涉及部门利益的重新调整，实施难度很大；具体编制方法比较复杂。
4.政府公共预算下的二级预算
这是指在编制政府公共预算时，将社会保障资金收支单独划出来，编制一个子预算。
这种预算模式较政府公共预算模式有了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。其缺点是：由于没有完全独立，造成社会保障预算管理权限不明，未根本触动原有社会保障基金管理体制的弊端，使社会保障预算的编制流于形式。
从我国国情来看，我国宜采用“一揽子社会保障预算”模式。即社会保障预算涵盖政府行使社会职能、保证经济正常运行、维护社会稳定的所有行为的资金收支，包括政府一般税收收入安排的社会保障支出和各项社会保障基金收支。这种模式既能够克服我国现行预算管理办法所带来的政府在社会保障方面所作努力难以体现，各项基金管理混乱等问题，又能够克服社会保障基金预算不能全面反映社会保障收支状况的弊端，同时吸收了政府公共预算管理办法和社会保障基金预算管理办法的优点，符合我国建立社会主义市场经济体制和完善社会保障制度的客观需要。
二、建立我国社会保障预算的设想
社会保障预算由社会保障预算收入和社会保障预算支出组成。
1.社会保障预算收入
社会保障预算收入是指国家为实施社会保障事业，通过多种渠道参与国民收入分配而筹集的社会保障资金，包括公共预算安排的社会保障一般预算收入、基金预算收入和其他收入。
一般预算收入是指财政总预算通过对国民收入再分配形式安排的年度社会保障资金。具体来源包括：上年结转、当年预算安排、追加财力、上级专项补助、调入资金、总预算科目调剂。
基金预算收入分为预算内基金收入和预算外基金收入两部分。预算内基金收入是指财政为了保证社会保障事业的发展而由财政预算直接列支的，由社会保障部门按基金管理的专项基金部分，包括解困及再就业基金、城市居民最低生活保障线基金、职工医疗保障基金等；预算外基金收入是指按国家有关政策法规由企业和职工个人分别按工资总额和工资一定比例缴纳的、为保障企业职工离休、退职、失业后的基本生活而筹集的专项基金，包括企业职工养老保险基金收入、机关事业单位养老保险基金收入、农村养老保险基金收入、企业职工失业保险基金收入、企业职工工伤保险基金收入、企业职工女工生育保险基金收入、残疾人就业保障金收入、社会福利基金收入、住房公积金收入等。
其他收入是指以上各项收入中不包括的其他收入。
2.社会保障预算支出
社会保障预算支出是指国家和社会为实施社会保障事业，对干部、职工等社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、自然灾害致使生活遇到障碍时，为保证其基本生活而发生的各项支出，包括政府公共预算安排的社会保障一般预算支出、基金预算支出以及其他支出。
一般预算支出是财政总预算从政府公共预算中安排的社会保障预算经费支出。按支出性质，根据政府预算收支科目分为五大类：一是卫生经费类，包括卫生事业费、中医事业费、计划生育补助费、公费医疗经费；二是抚恤和社会福利救济费类，包括抚恤事业费、军队移交地方安置的离退休人员费用、社会救济福利事业费、救灾支出、其他民政事业费、残疾人事业费；三是行政事业单位离退休经费类，包括行政单位离退休经费、公检法部门离退休经费、事业单位离退休经费；四是社会保障补助支出类，包括帮困解困资金、财政对社会保障基金补贴支出、社会保险经办机构经费、城镇就业补助费、其他社会保障补助支出；五是劳动事业费类。
基金预算支出是指国家为保证每个社会成员在老、病、残、失业等特殊情况下的基本生活，从所筹集的各项基金中支付的生活补助、离退休金、医疗补助费等项支出。按筹集资金的来源渠道可分为预算内基金支出和预算外基金支出。预算内基金支出按基金的使用用途又可分为解困及再就业基金支出、城市居民最低生活保障线基金支出、职工医疗保险基金支出；预算外基金支出包括企业职工养老保险基金支出、机关事业单位养老保险基金支出、农村养老保险基金支出、企业职工失业保险基金支出、企业职工工伤保险基金支出、企业职工女工生育保险基金支出、残疾人就业保障金支出、社会福利基金支出、住房公积金支出等。
其他支出是指除上述之外的社会保障开支。
社会保障预算收支总表（简化）如下：
三、社会保障预算编制中需解决的几个问题
1.社会保障基金的预算管理手段问题
预算管理手段是指国家预算对社会保障基金采取什么手段纳入国库。目前，社会保障基金由各主管部门自收自支、自行管理，其中只有少数几种如职工医疗保险基金在预算中“列收列支”，整体上说远没有纳入预算。建立社会保障预算必须在指导思想上明确各种社会保障基金均应纳入预算。在具体操作上视条件情况可以采取两种方法：一是先建立各项基金预算。征收的各项基金均入财政专用帐户，基金的支出包括基金结余的使用和经办机构的管理费均纳入专用帐户，由经办单位编报预算，财政部门监督使用，从而建立一定的约束机制。但这种办法操作起来繁杂，也不能清晰明了地反映社会保障基金的全貌。二是将社会保障基金直接纳入国库，比如采取行政命令强制入库，或开征社会保障税。这种方法简单，有利于加强财政对社会保障基金的管理监督，但条件尚不成熟；同时纳入国库后，由于对公共预算尚没有建立硬约束机制，难以保证社会保障基金的专款专用。目前，较为可行的是采用第一种办法。
2.社会保障预算与政府公共预算编制技术问题
社会保障支出从公共预算转入社会保障预算，社会保障预算收入有一部分来源于政府公共预算，即用一般税收收入安排了社会保障支出。两个预算在编制上可以有二种处理办法：一是在公共预算中单列一类社会保障支出；二是体现在政府公共预算结余的一部分，也就是从政府公共预算中转出社会保障支出后应将政府公共预算结余相应增大的部分转入社会保障预算，设“政府公共预算结余转入收入”科目。此办法的缺点是：在政府公共预算较紧张时难以保证社会保障支出的需要。
3.社会保障基金结余及其投资的编列方法问题
社会保障基金结余及其投资的编列方法有二种：一是列社会保障预算支出，并详细列出其使用方向；二是在社会保障预算表中收支合计线下反映。按我国预算编制方法看，第二种方法较为常用。
4.上下级社会保障资金缴拨的处理问题
中央和地方以及地方各级之间在社会保障资金分配上存在着缴拨款关系，例如中央对地方的社会保障性支出（如自然灾害救济专款），省级社会保障调剂基金的上缴与拨付等等，在预算报表中可以在收支合计线上反映，也可以在收支合计线下反映。按我国习惯采取在收支合计线下以“专项拨款”科目来反映。
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