加快我国科教发展政策调整的几点思考，本文主要内容关键词为：科教论文,几点思考论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施科教兴国战略，要求我们在把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上的同时，必须加快科技和教育自身的发展。要加快科技和教育发展，需要对某些现行政策进行调整。
一、把颠倒的政策颠倒过来
需要颠倒过来的政策，主要是投资政策和脑体倒挂的个人收入分配政策。
长期以来我国科研和教育投资占国民生产总值的比重，不仅大大低于发达国家的水平，在发展中国家也处于中下水平。我国科技投入占GNP的比例，近年来徘徊在0.5～0.7%之间。1990～1995年，我国科技投入占GNP的比例分别为0.71%、0.72%、0.62%、0.55%和0.50%，年均约为0.62%。据联合国科教文组织1994年2月发表的《世界科学报告》，目前发达国家用于科研的经费占GNP的比例平均为2.9%，其中日本的这一比例高达3.1%。发展中国家科技投入占GNP的比例，一般也在1%左右。值得注意的是，1991年以来我国科技投入占GNP的比例连年下降，1995年降到了近年来的最低点。长期以来我国教育投资的比例也很低，据世界银行《1992年世界发展报告》所列，1990年教育经费占GNP的比例，我国仅为2.5%（我国国家教委、国家统计局发布的数字为2.95%，原因是加上了城乡教育费附加、企业办中小学支出及校办企业减免税等项），不仅与中等收入国家的4.4%、高等收入国家的5.7%相差甚远，而且低于世界平均水平的3.6%，仅居世界第98位。这一排序也低于我国社会发展水平在世界上的排序。据联合国按“人文发展指标”评估，我国的社会发展水平1991年在世界排第65位。同科技投入的情况一样，近几年我国教育的投入比例也在下降。按国家教委、国家统计局的统计口径计算，1992～1995年国家财政性教育经费支出占GDP的比例分别为2.74%、2.54%、2.68%和2.42%，呈连年下降的态势。1994年教育投入的增长，主要是受行政事业单位职工调整工资政策的影响，这部分增长额占预算内教育事业费增长额的93.99%，加上当年物价的大幅度上涨，因而1994年的教育投入实际上也是下降的。
与科技、教育的低投入形成鲜明反差的是，我国的固定资产投资率长期居高不下，在世界上名列前茅。建国以来，我国不少年份的固定资产投资率都在30%以上，如1992～1995年的固定资产投资率分别达到31.1%、37.7%、36.4%和33.7%。国际上一般认为，一个国家固定资产投资率上限为30%，超过这个上限就进入“危险区”。1993年，美、德、法、意的固定资产投资率在15～20%之间。日本的固定资产投资率在西方国家被公认为是最高的，1950～1973年是日本经济的高速增长期，其投资率年均也只29%。像我国这么高的投资率，世界是罕见的。
以上“一低”“一高”两种投资比例，再清楚不过地说明，当前我国发展科技和教育遇到的资金短缺问题，不在资金本身，而在于资金的分配政策。我国的投资政策，基本上是先保证固定资产投资的需要，然后将剩下的钱，再在科研、教育等部门进行分配，有时为了保固定资产投资、保经济增长速度，往往挤占用于科研、教育以及农业等部门的投资。这是多年来我国科研、教育投资一直偏低的症结所在。我们的这种投资政策，是重“硬”轻“软”，“见物不见人”的短视的投资政策，是颠倒的投资政策。要把颠倒的投资政策颠倒过来，关键是观念的转变。我们一些人一讲加快经济发展，想到的就是上项目、铺摊子，把经济增长与增加固定资产投资、扩大基本建设规模划等号，这些人对经济增长源泉和动力的认识，大致还停留在发达国家经济增长理论的早期阶段。发达国家经济增长理论的发展，大体可划为四个阶段：第一阶段是资本决定论，认为资本积累是决定经济增长的主要因素，资本积累率决定经济增长率。代表人物是英国古典经济学家斯密。斯密在《国富论》中提出，“资本的增加是国民财富增加的源泉”。第二阶段是技术进步论，认为技术进步是经济增长的主要的或唯一源泉。代表人物是美国经济学家索罗。索罗是通过对美国1909～1940年经济增长的实证分析得出这一结论的。这期间美国经济年均增长率为2.9%，其中资本增加实现的经济增长率为0.32%，即资本对经济增长的贡献率为11%，劳动力数量增加特别是质量提高对经济增长的贡献率为38%，技术进步对经济增长的贡献率为51%。由此索罗提出，技术进步是经济增长的主要源泉。第三阶段是人力资本论，认为技术进步论的产生是经济增长理论的一次重大革命，但是，技术进步论强调的仍然是生产中“物”的因素（机器设备）而忽视“人”的因素。为此，美国经济学家舒尔茨提出了人力资本理论来补充和发展技术进步论。人力资本论将资本划分为常规资本和人力资本两种形式。认为用于教育、卫生等方面投资形成的人力资本，可以产生“知识效应”和“非知识效应”。所谓知识效应，是指人们受教育后，获得了知识，提高了技能，从而增加了对新的工作机会的适应性和在工作中发挥专门才能的可能性；所谓非知识效应，是指人们受教育后，可以改变不正确的价值判断，提高纪律性，增强对工作和社会的责任感，从而促进受教育者参加经济活动并做好工作的积极性。教育产生的知识效应和非知识效应，能够直接或间接地促进经济增长。同时，人力资本可以产生递增收益，能够克服资本和劳动要素的边际收益递减倾向，从而保持经济的长期稳定增长。舒尔茨的结论是：人力资本特别是教育，是现代经济增长的主要动力和源泉。第四阶段是知识与专业化的人力资本积累率阶段，被称为当代“最新增长理论”。代表人物是美国经济学家罗默。这一理论在把资本区分为常规资本和人力资本两种形式的同时，将劳动划分为“原始劳动”和“专业化的人力资本”两种形式，认为特殊的知识和专业化的人力资本投资是现代经济增长的主要因素，知识和人力资本不仅能自身形成递增的收益，而且能使劳动和资本等要素投入也产生递增的收益，从而整个经济的规模收益是递增的。以上发达国家经济增长理论的演进，既反映了这些国家经济增长方式的发展变化，也反映了人们对经济增长源泉和动力认识的不断深化。遗憾的是，我们一些人对经济增长源泉和动力的认识，大致还处于发达国家经济增长理论的第一、第二阶段。其中一部分人的经济增长观，实际上还停留在200年前斯密的认识水平，把资本积累视为经济增长的主要源泉。这种过时的、落伍的经济增长观念不抛弃，发展科研和教育的资金短缺问题就休想解决，科教兴国战略也只能是一个口号。
需要颠倒过来的另一个政策，是脑体倒挂的个人收入分配政策。
我国知识分子工资之低在世界上是罕见的。据去年由民革北京市委、北京市人事局、有关专家联合组成的“脑力劳动计量研究”课题组统计，我国脑力劳动者与体力劳动者收入的比例约为0.7∶1或0.8∶1[①]。我国不仅在收入分配上存在“脑体倒挂”现象，在知识分子之间比较，还存在“教育的个人收益递减”的现象。这一现象表现为，劳动者在接受了一定的教育之后未直接参加工作，而继续接受进一步的教育，在拥有较高学历水平之后再参加工作的收入，往往低于不接受较高层次的教育而直接参加工作的人的收入水平。即劳动者接受教育的层次越高，掌握的知识越多，收益可能越少。在西方教育经济学中，把脑力劳动者在受教育期间损失的收入称为“放弃的收入”，这部分“放弃的收入”应在受教育者进入社会工作后的若干时期内得到补偿。而在我国，脑力劳动者这种“放弃的收入”往往得不到补偿，将“终身放弃”。这是一种极不正常、极不合理的现象。
我国这种个人收入分配上的“脑体倒挂”现象和“教育的个人收益递减”现象，古今中外大概绝无仅有。当今世界各国，不论是发达国家，还是发展中国家，个人收入一般都是与个人受教育的程度成正比的。据美国劳工部1992年调查，美国不同学历的平均年收入为：高中毕业21241美元，大学毕业34384美元，硕士40666美元，博士52903美元，专门职业67131美元[②]。特别是为确保教师的较高待遇并加强这方面管理，美、英、日、法等发达国家都把公立学校教师纳入国家或地方公务员系列，其待遇要高于国家或地方公务员。日本的《确保人才法》规定，教师平均工资比一般国家公务员高16%。此外，日本教师每年6月、12月发两次奖教金（每个教师都有），其总额相当于5个月工资。政府每年还组织一定数量的中小学教师免费出国考察。在多数发达国家，与中小学教师待遇相比，高等院校教师的待遇还要高些。据美国《高等院校》1989年3～4月合刊披露，1988～1989年，美国一些名牌大学教师的年均收入情况如下：工资，在公立大学任教的教授为54240美元，在私立大学任教的教授为64290美元；副教授分别为48640美元和54740美元；助理教授分别为41150美元和45180美元；讲师分别为26270美元和28230美元；教员分别为29080美元和31040美元。附加津贴：在公立大学任教的教授为65630美元，在私立大学任教的教授为79100美元；副教授分别为48640美元和54740美元；助理教授分别为41150美元和45180美元；讲师分别为32720美元和34890美元；教员分别为29080美元和31040美元。美国高校教师除了高额的工资和附加津贴收入外，还有福利补贴、咨询收益、科研收益、兼课报酬，以及经营利润等。从相对数看，1988年美国高等院校教师平均工资大约相当于工人平均工资的两倍，这个比例比其他一些发达国家低。在发展中国家，由于人才匮乏，人才作为稀缺资源这种顺差就更大。在印度，大学教授月薪为250～290美元，助教月薪为125～150美元，而普通工人的月薪为45～50美元；在巴基斯坦，教授最高月薪为308美元，讲师为85～180美元，普通工人的月薪为31～51美元；在巴西，助教的最低工资为11968克鲁塞罗，而普通工人的收入为4000～5000克鲁塞罗[③]。还需要指出的是，前苏联和东欧各国对脑力劳动者也都没有实行过我们这样的低工资政策。目前我国个人收入分配上的“脑体倒挂”，纯粹是人为的，是以往“左”倾政策产物的继续。
二、把走偏的政策矫正过来
需要矫正的政策，主要是不区分事业单位具体情况而普遍推行的创收政策。
改革以来，国家改变了对事业单位经费的统包办法，对事业单位所需经费分别采取了不增或减增拨款、减少拨款以至停止拨款等做法，制订政策鼓励事业单位自己创收。这种“给政策”不给或少给拨款的做法，对减轻财政负担，促进某些事业单位的企业化改革起到了积极作用。然而，这一做法的推行，也使那些不适合创收的事业单位，特别是学校、基础科学研究单位、社会科学研究等单位陷入了前所未有的困境。
从学校看，搞创收不但严重冲击了正常的教学秩序，涣散了一部分教师做好本职工作的责任心与注意力，而且圣洁的校园充斥商品气息，也影响学生安心读书。学校搞创收受干扰最大的是校长，他们为创收往往搞得疲惫不堪，很难集中精力抓教学质量的提高。有位大学校长感叹说：“我现在成了到处寻找财源、谋取经济收入的商人，而不再是一个校长，更不再是一名学者。再过几年，我就不再成其为什么教授了。”这位校长所说的，是目前普遍存在的现象。一些没有创收门路的学校，为了缓解经费的不足，增加一点教师的实际收入，稳定队伍，不得不在学生身上打主意，向广大学生家长进行索取。有的学校，甚至走上了出卖文凭的邪路。
基础科学研究的使命是探索自然界的规律，为认识世界、改造世界提供理论和方法。基础科学研究成果要转化为直接生产力，产生经济收益，须经过许多中间环节和复杂的转化过程，不可能“立竿见影”。从事这一领域研究的机构经费得不到保障，搞创收，只能抽调力量抓“短、平、快”项目，削弱以至放弃基础科学的研究。这是近年来我国基础科学研究受到冲击的重要原因。社会科学研究的情况大致也是如此。社会科学研究要出成果，特别是出高水平、高质量的成果，其研究人员必须甘于寂寞，潜心钻研。如果把主要注重力用于创收，势必出现短期化行为和急功近利倾向，只能为社会提供劣质精神产品。
不区分具体情况对事业单位普遍实行创收政策，这是造成近年来我国教育、基础科学研究等一些行业发展艰难的一个主要原因。创收政策的推行，植根于认识上的一个误区，即以为在市场经济条件下，凡属产业，就应当进入市场，实行市场化。当然，这里也有“甩包袱”的动机。其实，产业主要是从投入产出角度讲的。说一个行业是产业，并不意味着要将它推向市场。搞市场经济，不是各行各业都进入市场，该进入市场的要进入市场，不该进入市场的则必须由政府资助和扶植。教育、基础科学研究行业，在市场经济发达国家也没有被推向市场，而是由政府资助。以教育为例，义务教育经费由政府保证，这是各国的通例。各国高等教育的经费，尽管来源渠道不同、模式多样，然而有一点是共同的，即大头是政府拨款。大学一般也搞创收，但是结合教学、科研进行的，不能冲击正常的教学秩序而要有益于教学。各国的私立学校属于非营利性组织，经费主要来自学费，同时政府、社会组织给予一定的资助，因而也是有保障的。像目前我国学校这样在很大程度上靠创收来维持正常运行的，古今中外恐怕绝无仅有。
要把走偏的创收政策矫正过来，需要对事业单位的各个行业进行具体分析，对于该由市场调节的行业，要创造条件将它们逐步推向市场；对于不能够由市场调节而必须由政府资助和扶植的行业，则政府应当负起责任，保证其合理的费用开支。只有这样，各个行业和机构才能各就其位，各司其职，各自的职能和特长才能得以充分发挥。现在各行各业都去办公司、搞创收的做法，不但严重阻滞了教育、基础科学研究及其他事业单位的发展，而且背离了现代社会必须实行高度专业化分工协作的要求，造成社会劳动的巨大浪费。
三、对力度不够的政策加大力度
需要加大力度的政策，包括促进科技成果转化的政策、制约挪用教育经费和拖欠教师工资的政策等。
我国科学技术对经济增长的贡献率低，从总体上说是由于科技发展水平不高，但科技成果转化为现实生产力这一环节没有解决好，已有的科技能力未得到充分发挥，也是一个重要原因。如果将综合科学技术水平按技术能力、科技人员数量等分为四个等级，美、日、欧盟属于一级，我国属于二级，亚洲“四小龙”、印度、巴西等发展中国家和地区属三级或四级；如将产品质量、出口创汇等产品竞争能力也分为四个等级，美、日、欧盟属于一级，亚洲“四小龙”属于二级，我国与印度、巴西等发展中国家属三级或四级。可见美、日、欧盟为一级科技水平，一级竞争能力，亚洲“四小龙”是三四级科技水平，二级竞争能力，而我国则是二级科技水平，三四级竞争能力。这说明我们现有的科学技术实力没有得到充分发挥，经济发展和国际竞争力与已有的技术能力极不相称。近10年来，我国每年取得大约3万项重大科技成果，只有20～30%得到利用，形成批量生产。其中真正能发挥效益、形成产业的项目不超过5%，而同期日本的技术利用率高达30%，美国近两年达25%左右。据有关方面估计，我国若将技术利用率提高到20%，同世界发达国家经济的差距就能缩短5～7年，我国企业的技术水平就能达到发达国家80年代的水平。近年来，为促进科技成果的转化，国家先后制订了一些政策，但从实施的情况看，由于政策的力度不够，因而导向功能较弱。加快我国科技成果的转化，必须在深化经济体制和科技体制改革，实行经济科技一体化的同时，采取更加有效的激励政策，调动企业、科研机构及社会各界增加投资，促进科技成果转化的积极性。对所有进行研究开发和推广应用的投资，应当减免投资税，并根据国家产业政策的发展重点确定差别税率。科技成果转化为生产力的基本主体是企业。企业作为科技成果的受让方，其对科技成果的吸纳状况取决于经营机制和经济实力。因此，要提高企业接受科技成果的积极性和能力，既要建立企业技术进步机制，又要增强企业进行技术开发的实力。目前我国企业科技投入明显不足，企业科技投入占全社会科技投入的比重只有25%，而国外这一比重一般为50～70%；国外企业的技术开发费占销售额的比重为5%左右，而我国企业从销售额中提取的技术开发费只有1%。要改变这一状况，必须加大促进企业技术进步的政策力度，例如，可以考虑对企业从销售收入中按一定比例提取的研究开发费用予以免税优惠；调整允许企业将技术开发投资打入销售成本的政策；允许企业从销售收入中提取一定比例资金作技术开发储备基金，并在一定时限内给予减免税优惠。同时，对不按规定提取或不提足研究开发费用以及对储备基金长期闲置不用或挪作他用的，要给予惩罚。
近年来，针对一些地方挪用教育经费和拖欠教师工资的问题，国家曾作过相应规定，但这方面的问题仍不断发生。症结何在？主要是政策的力度不够。对违反者的处罚办法不够具体、严厉，往往作个检查了事。如果加大政策力度，对挪用教育经费和拖欠教师工资的当事人以及当地的主要领导，按情节严重程度作出明确、具体的经济、行政乃至法律的处罚规定，这类问题并非不能杜绝。
四、把短缺的政策尽快补上
需要尽快补上的政策，包括实施义务教育的强制性政策，规范技术、人才市场的政策等。
义务教育，是对一定年龄的儿童所实施的强制性的免费教育，政府和接受义务教育的家庭共同承担相应的义务。政府的义务是提供经费，给学龄儿童上学提供一切便利条件；家庭的义务是送孩子上学。作为义务，就意味着带有强制性，因而国外的义务教育往往又称为强迫教育。为实施义务教育，许多国家规定了一些强制性措施，如日本规定，义务教育同服兵役、纳税一样，是国民应尽的三大义务之一，国民（家长）如不履行，处以罚款。我国自清末颁布《钦定学堂章程》时起，北洋军阀、国民党政府都规定过要实施义务教育，并规定了强制性措施，如维新派规定儿童“不入学者，罚其父母”；壬寅学制和癸卯学制中规定“儿童不入学者，罚其家长”（当然这些规定在旧中国并未实施）。当前，我国义务教育的状况并不能令人满意。据统计，近年来中小学生辍学率虽有所下降，但1995年普通中学和小学生辍学率仍分别达3.95%和1.49%。造成中小学生流失的原因，一方面，是政府对教育经费的投入不够，有的还被挪用，学生因负担过重而辍学（当然不排除有的确有实际困难）；另一方面，是有的家长、学生受“读书无用论”的影响，为眼前利益而让孩子辍学就业。为有效实施义务教育，在政府不断增加对教育经费投入的同时，应参照国外经验，制订实施义务教育的强制性政策，对不履行义务教育责任的家长实行处罚。这不但是实施义务教育的保障，也是尽快提高中华民族文化素质所不可缺少的。
改革以来，我国在生产要素市场建设中，对生产资料市场的建设较为重视，有关的政策法规相继出台，因而生产资料市场的运行总的看较为规范。相比之下，技术市场、信息市场、人才市场等市场的建设相对滞后，有的尚没有全国性政策法规而只有地方性政策法规，有的即使有全国性政策法规但很不健全。比如，在技术市场建设方面，缺乏严格的知识产权保护的政策法规，使交易当事人的合法权益得不到有效保护；缺乏扶植技术市场中介组织的政策，中介力量薄弱，使技术市场对技术的鉴别、评估、咨询、代理、融资及市场调查等服务功能不完善。这是造成技术市场运行不规范，发展缓慢，不能发挥应有作用的重要原因。据统计，目前我国2／3以上的科研成果转让是自行联系、洽谈的，通过技术市场成交的比例只有10%。在人才市场建设方面，对人才流动中涉及的人才调出单位的技术、商业秘密、客户网络等无形资产如何保护，缺乏相应的政策规定，这是造成人才竞争无序的主要症结，也造成了外资企业、私营企业通过“挖人才”而无偿地占有和大量掠夺国有单位无形资产的严重现象。目前上述市场建设中的政策法规空白还有不少，我们这里只是举例说明。从市场发达国家的情况看，没有健全、完善的技术市场、人才市场等“软市场”，生产要素市场乃至整个市场体系就是残缺不全的，市场的功能就不能得到有效的发挥。目前，要加快我国技术、人才等生产要素市场的建设，一方面国家应在财政、税收、信贷等方面给予必要的扶植，另一方面应尽快制订相应的政策法规，使这些市场的发育和运行有章可循。
注释：
①《脑力劳动亟待合理计量》，《光明日报》1995年7月13日。
②参见《编译参考》，1996年，第三期。
③参见劳动部劳动科学研究所报告，1988年，第6期；《百科知识》，1984年，第10期。
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