中国农业保护问题，本文主要内容关键词为：中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农业保护必须走自己的路
中国实施农业保护势在必行。问题的关键是保护什么，怎样保护。由于农业发展的不同特点和宏观经济条件的差异，模仿或照搬发达国家的农业保护政策是不现实、不可行的，必须从中国国情出发，走自己的路，不能照搬国外的模式。
1、分阶段、适度保护
中国是一个发展中的人口大国，工农业之间、城乡之间和地区之间的不合理的资源要素分配是长期积累的产物，调整这种关系，结束农业的剩余供给，加大农业保护的力度，不可能毕其功于一役，需要一个渐进的过程，因而具有阶段性。已有研究表明，日本、韩国、我国台湾省开始工业化时期“农业保护率”近于零，在这种情况下工业化进程较快。而目前我国的负值过大，显然，工业对农业剥夺过多，有碍于我国农业的发展和工业化的顺利实现，再加上我国人多地少，人均农业资源少，对农业的保护应适当高于发达国家工业化初期的“农业保护率”值。因此，我们认为，在近期内，应通过价格（缩小工农剪刀差）、税收、资金投入等经济手段和政策措施，逐步减少“农业保护率”的负值，并由负值转为近于零。以后的趋势是随着农业供给剩余的结束和工业化的高速发展，使农业保护水平逐步提高。但是，就我国而言，我们不可能走发达国家过高的农业保护的路子，以免给国家财政背上沉重的负担。世界各国经验证明，“农业保护率”稳定在30%左右，就可以保证每个农业劳动力收入不低于其他行业劳动力收入的80%，同时也能够保证农产品稳定供给。我国“农业保护率”逐步稳定在30%为合适值，对工业和农业的发展均有利。
2、有限的保护
中国的农业保护不同于发达国家有着雄厚的财政资金，是在国家财力有限，资金短缺的情况下实施的。同时，受工业化和城市化水平的决定，中国实行农业保护政策不像发达国家那样是多数人保护少数人，而是少数人要保护多数人。这就决定了我国的农业保护范围不可能涵盖农业在生产的所有环节和全部农业生产者，不是全方位的、漫无边际的、无所不包的，而是有选择、有范围、有限度的。政府的农业保护主要是针对农业的基础地位，农业的非竞争性弱质方面、农业的非盈利或低盈利项目。对于某些经济效益较低的农业市场领域，可能发生投资减少，市场萎缩现象，应主动地、自觉地对农业施以保护措施，对于具有市场竞争能力，或根据结构调整需要，不该保护的，要坚决推向市场。鉴于此，笔者认为中国农业保护政策范围，应设定在粮棉油等大宗农产品的生产和贸易领域，保护重点是农业生产者。对于农业生产者也不是给予全面保护，而是重点保护粮食、棉花和油料等主要农作物的生产者。
3、有重点的保护
农业保护的对象涉及农业生产、交换、分配、消费等各个领域，择其要者，主要包括主要农产品生产的保护、水利资源和水利基础设施的保护、耕地资源的保护和农业科技教育的保护等等。不同国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重。发达国家实施农业保护是在农产品过剩的条件下进行的，是农产品“过剩型”保护。政府采取的政策措施，一是控制农产品的数量，二是扩大农产品的出口数量，最终消除农产品的大量过剩。而我国，由于农业资源稀缺，基础薄弱和生产力水平低下，在今后很长一段时间内，农产品有效供给仍是面临的一个主要矛盾，国际经验中的“限产”问题尚不是现阶段主要困难，这就使得我国的农业保护是一种农产品“短缺型”保护，保护的目的既在于稳定农民收入，更在于保证农产品供给。因此，现阶段以至今后相当长一段时间内，中国农业保护还必须围绕提高农业生产力、增加农产品的有效供给来进行，进而实现平衡农产品供求、提高农民收入、加快农村经济发展的目的。
4、多样性的保护
实施农业保护的手段是多方面的，既有资金等要素方面的重点投入，也有政策、制度、法规等手段的运用。中国农业保护刚刚提出不久，面临的问题很多，因此，需要统筹协调各种保护手段的运用。如价格补贴、农业财政税收政策在农业保护中具有更直接、更有效的作用；在货币政策中，农业信贷规模、信贷结构的调整，对农业经济活动的作用较为直接，而利率调整的传导过程较长，具有一定时滞性。经济手段是诱导性的，法律手段则有很强的约束力。多种手段综合运用的好处在于，可以充分发挥各自的优势，同时通过其它手段弥补其不足。
5、以制度化的非价格保护为主，价格保护和非价格保护并用
国外农业保护一般是以价格保护为核心。价格保护是包括最低价格、缓冲储备、风险基金和补贴等一系列相互配套措施在内的政策体系。所谓最低价格是政府按照一定依据确定的支持价格。缓冲储备是根据市场价格和支持价格的偏离，通过收购或抛售农产品来消除这种偏离的政府库存。风险基金是政府通过各种渠道筹集的用以支持价格收购农产品的资金来源。补贴主要指向农民提供的生产投入物补贴和出口补贴，其目的是通过财政支出来改变农产品的相对价格水平。
把价格保护当作农业保护的唯一手段，把农业保护等同于农产品保护，这是一种十分近视的作法。其实，对农业的保护，除价格保护外，还有非价格保护。非价格保护涉及的内容广泛，包括农业结构政策；有关农业的立法；保护基本农田与改善生态环境；增加农业科学技术研究的资助力度；大力发展农业职业技术教育等等。
价格保护和非价格保护相比，显然，价格保护不易操作，执行难度大。主要表现在：（1）易受国家财力的约束， 并给国家造成巨额的财政负担；（2）如果“复关”以后， 还容易受到世界贸易组织其它成员国的指控和报复；（3）全国各地生产条件差距甚大， 合理的保护价格水平难以确定；（4 ）实行价格保护政策本身与市场经济体制有相背之处，在我国现阶段若普遍通行，就会阻碍农业经济中市场机制的正常发育和成长，从而妨碍市场经济改革的大局。
与价格保护造成国家巨额财政负担和阻碍市场改革相反，非价格保护往往只需少量的财政投入，甚至不需财政资金。比如：增加农业科学技术研究方面的投资，促进农业技术推广，完善农业立法来规范各级政府的农业投资行为，保护基本农田及农业生态环境以及结构调整政策，培育和完善农产品市场和农村要素市场等，都不需多少财政支出，但这些措施的“外部经济效益”较大，能通过降低农产品的综合生产成本，提高农业生产水平，增加农民收入，从而达到持久的保护农业的良好效果。
据此，笔者认为，中国农业保护应走以价格保护与非价格保护措施并用，以非价格保护为主，价格保护为辅的道路。同时，为了保证稳定性和连续性，对非价格保护措施必须制度化。
6、保护的国际化原则
我国实行农业保护政策遇到了一个新的国际发展环境。乌拉圭回合谈判结束后，随着新的世界贸易组织的诞生，降低对农业的保护水平，努力实现农产品的自由贸易已成为新的国际趋势。在有关农产品贸易协定中，世界贸易组织已提出了一系列限制农业保护的措施。它明确规定在预定期限内，各国对农业的国内支持水平必须削减20%，把农产品出口补贴减少36%，享受补贴的农产品出口数量也要削减24%。在这种情况下，许多国家已从加强农业保护转向不断缩减各种补贴、降低农业的保护率。面对新的趋势，作为一个大国，我们必须接受新的国际贸易规则的约束。因此，实行对农业的保护，可供我国选择的国际空间受到了严格的限制。我们只能选择一条既可促进国内农业发展又不违反国际贸易规则的保护道路。
农业保护政策环境的构建
摩尔在他那部被誉为本世纪社会科学三大名著之一的《民主与专制的社会起源》中形象地指出：“形形色色的政策种籽撒播在不同的土壤中，在某块土地上这一类种籽破土而出，茁发为参天大树，而社会历史环境悬殊的另一片土地上，却遭到摧残，以至不得不让位于另一类植物群落，由此形成了风格迥异，类别歧出的社会景观。”的确，政策总是植根于一定的社会环境中的，成功的农业保护政策必须与它所处的环境找到适当的平衡。农业保护政策的有效性绝不仅仅取决于自身的科学性，还要依赖于市场经济中各种主客观因素的协调作用，还要求有一个保障政策实施的良好的外部环境，包括有利于农业的经济体制、发展战略、法规制度、市场条件等，一方面使农业能平等地参与市场竞争，在竞争中不断提高自身的活力，另一方面在市场竞争中能得到国家的支持和保护。为此，应进一步深化经济体制改革，健全农业发展的外部环境，为农业保护政策的有效运行提供一个良好的基础。
（一）宏观经济环境的营造
中国的农业问题不可能在农业本身的范围内得到解决，如果不从根本上改变传统体制下形成的不利于农业的资源分配格局，仅仅在农业内部作文章或依靠政府经常变化着的所谓“优惠”，保障农产品供给，增加农民收入等宏观调控目标是很难实现的，整个国民经济的发展目标也会因农业的停滞和农民的危机而遭受挫折。
1、调整工业和农业在发展速度方面的比例关系。
对农业实施保护意味着社会总资源配置结构的调整。即资源由过去向工业过度偏斜转为适当减少对工业的资源投入而增加对农业的资源投入。这就要求适当地降低工业增长速度，提高农业的增长速度，调整工业与农业在发展速度方面的比例关系。从1952—1994年，我国工业总产值增长197倍，农业总产值增长5倍，两者增长比率为39∶1。1974 —1984年工业与农业的速度比1.25∶1，较为合理。但是自80年代开始， 工业增长速度远高于农业。1985—1994年，保持在4∶1和5∶1的水平。世界上发达国家和发展中国家工业化的经验表明，工业化中期的工业和农业的速度比为2—2.5∶1；工业化后期为1.5—2∶1。相比之下，我国的工业与农业的速度比远高于国际上的经验数据。我国的工业化已经进行了40多年，建立起了独立完整的工业体系，1994年工业固定资产规模已经达到2.8万亿元，其产值占工农业总产值的比重已达到83%， 工业化已进入了中期阶段。因此，近期把工业与农业的速度比调整到3∶1，以后逐渐调整到2.5∶1的水平，不仅有必要，而且是完全可能的。如果近期农业保持4%的增长速度，则工业增长速度为12%， 远期农业和工业的增长速度大致保持3%和8%的水平。
2、转变工业的增长方式，提高工业的自我积累能力。
我国工业的高速增长是建立在农业为其提供积累基础之上的。对农业实施保护，意味着农业将逐渐减少、停止向工业提供积累，农业剩余将更多地用于自身的积累，并最终要求工业反哺农业，为农业提供积累。工业积累方式的转变，要求工业不断地提高效益，增强自我的积累能力。但我国工业长期以来走的是高投入、高速度、低效益的粗放型增长路子，工业积累能力很弱。因此，必须通过改革、改造、改组和加强管理，把工业的发展转到速度比较适合、效益比较好的集约发展的路子上来。不解决工业粗放增长、经济效益不高的问题，就无法调整工农业速度比例关系问题，也无法解决“剪刀差”一类的问题，对农业实施保护的战略就会落空。
（二）增强农业竞争力
1、积极推进农业产业化。
农业保护政策的主旨是消除工业对农业的剥夺，并最终实现工业对农业的补贴。但这种保护应建立在农业现代化推进的基础之上。否则对政府来说，保护将是一个“陷阱”。对农业实施保护，必须有农业现代化的进步和农业劳动生产率的提高相随。而要达到此目的，除了国家通过加强对农业基础设施的投资，改善农业外部生产条件外，重要的是要大力发展农业产业化。应该肯定，农业家庭承包制，曾极大地解放和发展了农村生产力，但农业经营规模较小，面临的主要问题有两个：一是不利于采用先进技术，二是不利于进入市场。近年在农村方兴未艾的农业产业化经营方式，为解决这两个问题提供了现实的途径。从事农产品加工、销售的“龙头企业”一头连着市场，一头连着农户，企业根据市场的变化用经济手段引导农民生产，为使农民生产出适合市场需要的产品，企业向农户提供成套技术服务，为小规模生产的企业解决进入市场和采用先进技术的问题。实践证明农业产业化是实现农业现代化的现实途径。大力推进农业产业化，是保证农业保护政策有效实施，避免保护成为政府陷阱的一个不可缺少的条件。
2、调整国内农业生产结构。
过分的国内支持有可能造成整体效率的下降，边境限制则是一种被动的保护。因此要实现真正的农业保护，还必须提高国内农业自身的竞争力，大力发展高产优质高效农业。从现在起中国应该有所准备地利用国际市场或调整消费结构，来优化农业生产结构，主动放弃或减少某些相对不重要或无比较优势的农产品的生产，而把有限的资源集中投入到那些相对重要的、具有明显比较优势的农产品生产上，逐步使农业生产由所有农产品全面均衡增长向有重点地非均衡增长转变。例如，我们可以避开地资源少，资金短缺的劣势，发挥劳动力和资源丰富的优势，调整农业生产结构，大力发展劳动密集型的种植业、养殖业，比如占用耕地少或可利用非耕地资源发展的畜禽养殖、水产养殖、蔬菜、花卉、水果的种植等，提高农产品的附加值。
3、提高农民组织化程度，增强农民自我保护的能力。
市场经济条件下，农民的合法权益要得到保护，必须提高其组织化程度。当代一些发达国家的农民组织不仅没有衰退反而更加完善，它们既为农业生产者提供社会化服务，又代表农民利益与政府立法机构及社会各界和其他产业打交道，提高了农民的谈判地位。实践证明这是保护农业、保障农民利益的最有效举措之一。我国早在三十年代也建立了农民合作组织和农民协会，新中国成立后，这些组织在完成土改、发展农业生产和实现农业合作化方面起过重大作用，但后来，农协便无声无息地消失了，农民集体所有的供销合作社也成了政府意志的代言人，农民没有一个自己的组织。现在社会各界都有自己的组织，农业作为一个常被忽视的基础产业，农民作为一个人数最多，利益常遭损害的巨大群体，理应也有自己的组织。该组织将在中央的正确引导下，在国家、法律、法规许可的范围内开展活动，其任务是保护农业健康发展，监督各类农业法律法规的贯彻执行，在政府宏观决策中争取对农业有利的举措，在同相关产业的众多市场主体开展经济往来时，提高谈判地位，维护农民合法权益。农民自治组织还可定期收集反映农民意见、要求的信息，研究解决办法，向各级政府反映。此外，还应有效地开展社会主义教育，提高农民整体素质，为小规模生产提供产前、产中、产后的社会化服务。
（三）构建农业保护的中介载体
1、重构市场主体。
如何使我国数以万计的农民按照市场经济的客观要求去组织生产和经营活动，是市场经济条件下政府对农业实行宏观调控的重要问题。这是因为单个农户经济实力单薄，竞争能力弱，生产无组织性，决策盲目，在激烈的市场竞争中很容易陷入困境而难以自拔。即使国家对农业实行保护政策，也难以面对分散的2亿多农户， 对如此众多的农户国家不仅保护不起，也保护不了。国家保护只能是重点保护，即保护农业大户或以各种合作形式组织起来的联合农户。在众多的组织形式中，最能反映产权特征，最有推广价值的组织形式是农业股份公司。股份合作制的建立，将分散的单个农户以股份联合的形式组织起来进入市场，增强了市场主体的适应能力、竞争能力和抗风险能力。同时由于产权以法定的收益为市场主体提供行为激励，以其合法权益的硬性界限为市场主体提供行为的约束和规范，有效地防止了掠夺式经营和市场主体行为的短期化。
2、培育和完善市场体系
市场体系是发展农村市场经济的基础工程，也是政府实施农业保护的中介载体。中国农业经过十几年以来市场取向的改革，已在相当的程度上实现了市场化。但是，市场体制远没有确立其主导地位而成为农村经济运行的基础，而尤以市场体系的发育最为滞后。 主要问题是：（1）全国性大型批发市场和区域性批发市场刚刚起步，很不健全；（2 ）中心批发市场与初级农贸市场和农民的生产行为脱节，批发交易价格没有很好地起到诱导农业生产调整的目的；（3）市场管理不规范， 市场交易行为混乱；（4 ）由于地区利益而形成的“诸侯经济”阻碍了地区之间商品和要素的自由流动。建立和健全市场体系，保证市场交易的公平、公开、公正同样是中国农业发展中一个长期任务，政府应该在此方面有所作为。政府要把市场建设的重点放在建立全国性和区域性农产品批发市场的建设上。在农产品市场的完善中，政府的作用是：（1 ）由政府部门出面而建立的批发市场要进一步解决政企不分的问题，确立有活力的经营机制；对自发形成的批发市场要纳入统一管理的轨道，政府要为其提供优惠政策，帮助完善和提高。（2 ）加强市场“硬件”建设，如交通运输、通讯、场地等基础设施建设，为农民、企业和其他经济组织进入市场提供方便。（3）加强“软件”建设。 制定市场进入法则，通过法律法规约束各市场主体的行为，取消地区封锁和部门分割，防止市场垄断，维护市场平等公平竞争。
期货市场具有风险转移机制、价格发现机制和套期保值功能。发展期货市场可以借助市场经济特有的自我调节、补偿和平衡机制，稳定农产品市场价格，分散和转移农产品市场价格风险，帮助农民在进入市场过程中跨越市场风险设置的陷阱。中央政府的宏观调控应主要通过中央批发市场和期货市场进行吞吐调节，进而影响区域性批发市场和其他各类市场的发展。
3、建立健全农业社会化服务体系。
农户进入市场必然会遇到一些依靠自身力量难以解决的新问题，如农副产品的加工、储运、销售，新农业技术的推广和应用，扩大生产规模和开发新的生产领域等等，
这些都需要农业社会化服务体系为其提供完备的服务。（1 ）建立农村社区性合作经济组织和专业合作组织（如种子公司、农机服务站、农药化肥供应公司、农药运输公司等），为农民产前、产中、产后服务。（2）建立全国性的信息网络系统。通过电台、电视、报刊发布信息， 组织信息咨询站，为农民提供具有超前性、准确性、指导性的可操作信息，让农民根据这些信息去决定资金投放方向、种植计划、生产规模以及选择销售形式和渠道。（3）建立法律服务系统， 给进入市场的农民创造良好的法律环境。通过普及法律知识，进行法律咨询、契约公证、合同仲裁和提供诉讼方便，保护农民的合法权益。
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