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【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4527(2009)06-0060-06
界别是中国人民政治协商会议（简称人民政协，或政协）组织的组成形式，也是其特色之一。人民政协是按界别组成的，这是政协组织产生、存在和发展的社会基础，是政协构成的一个显著的政治特色，历届政协都是以界别为原则组织起来的。①发挥好政协的界别作用，就可以打牢政协发挥整体作用的基础，就可以与时俱进，永葆政协组织的生机和活力，所以研究政协界别的变化对于认识人民政协的地位与作用具有重要的作用。
在政协组织中，政协委员是按界别划分的，这里的界别有广义与狭义之分，广义上讲界别包括参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他部分；而狭义上讲则是指政党与团体之外的各个部分，如文化艺术界、教育界、经济界等。②具体分为四个大的分类，分别是党派界别，这里包括中国共产党和八个民主党派以及无党派民主爱国人士一共10个界别。党派界别除无党派人士以外都是有组织的政党，制度化水平在政协各界别中是最高的；团体界别，包括共青团、妇联、工商联等8个团体，这些团体一般也都有自己的组织结构与管理体系，制度化水平也比较高；职业性界别，主要是以行业基础划分的社会各界，例如文化艺术界、自然科学界、经济界等。各界别大小不一，成员不等。在通常情况下，少数民族界别、特邀香港人士、特邀澳门人士也会被划入职业性界别；综合界别，是指特别邀请人士这一单独界别，在政协委员中比较难于以组织或职业划分的一般就会划入特邀人士这一界别内。
一、政协界别设置变迁：特点与意义
界别是人民政协的组成形式，也是其特色之一，界别设置的变化在一定程度上反映了政协地位与作用的变迁。不同的社会阶段有不同的社会阶层结构，相应政协的界别也随着社会发展在不断地变化。社会经济的发展带来了社会结构分化程度的增强，政协界别总体上也呈现数量增多、范围增大的趋势，各个社会阶层更加有效地被纳入政协界别组织中。伴随着政协界别设置的变迁，政协自身的地位与作用也在逐渐发生着变化，人民政协就在界别的变迁中不断得到完善和发展。
（一）界别变迁的特点
1.界别数量增加，涵盖面增大
第一届全国政协具有全国人大的职能和作用，我们在此处不作讨论。根据十一届全国政协公布的数据，现在全国政协一共有34个界别，比第二届的29个增加了5个。政协中界别的变化代表了我国社会经济、政治结构的变革与发展，每一次社会结构的变动都会带来政协界别的增加、减少或是名称的变动，研究政协界别的变动趋势就可以看出我国经济社会发展的趋势。
(1)界别数量增加
1954年，第二届全国政协增加了极具历史特色的“合作社”界别，反映了我国在计划经济时代集体化经济建设的痕迹，但是它的存在只持续了三届。在1978年的全国政协五届一次会议上取消了合作社界别，并且有鉴于体育事业的发展，增加了体育界别。全国政协界别数仍保持29个。
1983年，第六界全国政协增加了“中华全国台胞联谊会”和“港澳同胞”界别，反映了港澳和台湾问题重要性凸显并提上了国家的议事日程。全国政协界别为31个。
1988年，第七界全国政协确立了“中国科学技术协会”的界别资格，体现了国家更加重视科学技术的重要性，提升科技人才的社会地位。全国政协界别为32个。
1993年，第八届全国政协将原来的“港澳同胞界”分为“香港同胞界”和“澳门同胞界”，更加凸显港澳地区的地位。伴随着市场经济的发展，社会经济结构变化，设立了“经济界”，全国政协界别由此上升到34个。
直到现在，全国政协界别名称几经改变，但数量一直维持在34个（见表一）。
(2)界别名称的变化
政协内各界别的名称变化很多，其中比较重要的名称变动有：
由1965年四届全国政协的“中国文学艺术界联合会”到1978年五届全国政协的“文学艺术界”再到1983年六届全国政协的“文化艺术界”，涵盖范围不断扩大。
1978年五届全国政协将“自然科学团体”和“社会科学团体”改为“自然科学界”和“社会科学界”，涵盖范围突破了团体的限制。
1983年六届全国政协将原来的“农村界”改为“农林界”，1998年九届全国政协又改为“农业界”，涵盖范围不断变化。
1988年七届全国政协，“中华全国归国华侨联合会”代替原来的“归国华侨界”。
1998年，伴随着港澳地区地位的改变，九届全国政协将“香港同胞界”改为“特邀香港人士界”，“澳门同胞界”改为“特邀澳门人士界”。
2003年十届全国政协将原来的“社会福利界”调整为“社会福利和社会保障界”。
2.党派、团体界别稳中有降，职业性界别比例增大
(1)党派、团体界别稳中有降
在人民政协的前三大主要的界别分类中，党派界别的组织程度和制度化水平最高，在国家政治发展中地位最重要，在政协半个多世纪的发展历程中变化也最小。在早期的几届全国政协中，中国共产党相对于其他政党来说占有较高的比例，民主党派内民革、民盟、民建三个政党比例较高。伴随着各政党自身的发展，在党派界别内中国共产党所占比例下降，各民主党派所占的比例上升，并且民主党派之间的差距越来越小，无党派人士的比例也在稳步提升。这说明中国共产党作为执政党，越来越重视各民主党派的作用，力求真正发挥各民主党派的参政议政、民主监督的作用。
党派界别人数随着政协委员总人数的增长而稳步增长，在所有界别中所占的比例基本稳定并略有下降。在第二到第四届的全国政协中，党派界别比例逐渐下降，五届以后有所回升，但总体比例相较初期仍是有所下降的（见表二）。
团体界别的情况与党派界别相似，整体相对稳定但有所下降，下降比例相较党派界别要大。自第二届全国政协至我们统计到的十一届全国政协，团体各界别所占比例普遍呈下降趋势（见表三）。
(2)职业性界别比例增大
在人民政协的各界别中，职业性界别是涉及到社会各个层面的界别设置。它的划分标准是职业，基本上反映了社会结构的组成部分，与社会阶层的对应性比较强。改革开放以来，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，新职业和新的社会阶层不断出现，政协界别设置中职业性界别是变化最快，也是变化最大的。职业性界别比例的不断上升，一方面是因为新界别的不断设立，另一方面是因为职业性界别中传统界别人数的上升幅度要大于党派和团体界别的上升幅度（见表四）。
3.特邀界别人数减少、比例下降
“特别邀请人士”作为政协界别设置中最特殊的一个界别，在政协建立初期也曾涵盖了许多知名人士，在国家建设方针的制定上提供了许多真知灼见，起过重要的作用，但是它的范围界定不明确，不利于委员明确行使自己的权利。我们需要用更精确的划分标准将原来处于“特别邀请人士”中的委员划入特定界别，使他们更明确自己所处的群体，更加有针对性地建言献策。
对照历届的统计数据可以看到，不仅特邀界别所占的比例在下降，而且它的委员人数也在下降，这在政协委员总数不断增长的情况下是唯一的特例。这说明人民政协的界别设置越来越趋向于规范化与科学化，是政协改革的良好开端之一（见表五）。
（二）界别变迁的意义
1.界别设置成为沟通国家与社会的有效途径
自人民政协建立，尤其是改革开放以来，政协界别数量一直在增加，名称改变也是趋向扩大涵盖范围。人民政协作为人民参政议政的机构，政协界别设置的这种变化有效地增强了各社会阶层作为单独群体参与国家决策的能力，对于一些新兴阶层来说，作用尤其明显。
任何社会的稳定都需要国家与社会的交流与社会内部信息的流动。伴随经济发展，我国的社会结构发生了巨大的变化，新的社会阶层、利益需求层出不穷，我国社会的同质性大大下降，在国家进行决策时绝不能忽视任何新生社会集团的诉求。国家要时刻准备接受社会信息，倾听人民的要求，并为之做出反馈。一个社会阶层必定会有作为一个集体的利益诉求，而这种诉求对于国家发展道路的选择、大政方针的制定有重要价值，如果国家忽略这种群体“表达”，对国家政治发展有很大的潜在危害性。政协的界别设置成为沟通国家与社会阶层之间最有效的手段之一。
2.新阶层的组织化增强社会基础
社会主义市场经济必定会扩大社会的利益分化，以职业为代表的社会群体乃至社会阶层在社会中发挥的作用就会越来越大，我们必须有正确的引导，使他们可以正确地参与国家的决策，至少要使他们的利益诉求准确地传达到国家决策层面。职业性界别的不断增加是政协发展的趋势。
伴随新阶层的作用不断加强，我们需要对他们进行有效的组织，给予他们参与政治生活的制度化、合法化的参与途径，在人民政协这个政治平台上参与国家决策、行使监督权利。国家政权的稳固需要根据社会结构变化不断增强社会基础，不仅包括范围的扩大，也包括凝聚性的增强。这些新兴阶层利用组织化的方式参与政治，不仅使政权的社会基础扩大，有利于阶层内凝聚力的增强，也加强了阶层之间的沟通，形成阶层间的团结，相应地增强整个社会的凝聚力。
3.政协地位伴随界别变迁而提升
伴随着政协界别数量的不断增多，制度化程度的不断提高，人民政协的社会代表性增强，参与国家决策和监督的程度也在加深，政协在我国政治格局中的地位不断上升，社会主义市场经济的发展带来了新的社会阶层和新的利益需求，社会力量在国家决策和政治建设中发挥着越来越大的作用。伴随界别的合理变迁、越来越成熟的政治参与，人民政协的建议和提案质量在不断提高，国家在进行决策、政府在执行时对政协建议的重视程度也越来越高。这是一个良性循环的过程，政协建议受到重视会不断加强政协委员和界别的政治责任感，在提案和建议的制定上会有更严格的要求和论证，也会不断提升政协在政治架构中的地位，反过来又进一步促进更多、更好的提案制定出来。人民政协在这样的循环之下，走的是一条制度化、规范化、成熟化的道路，职能不断优化，地位不断提升。
二、政协界别设置改革：问题与对策
人民政协作为社会主义民主的实现形式之一，在面对社会阶层利益的诉求表达时有特有的优势，因此它的重要性也随着社会结构的变化在不断提升。重要性的提升也带来了对政协自身组织建设要求的提高，因此政协组织的改革便不可避免。
在涉及到政协各方面的改革中，政协界别设置的变化尤为敏感，也尤为重要。界别设置的变革涉及到无数的要求，也牵扯到各方面的利益和权利的变化，不仅有新阶层要求参与、设立对应界别的诉求，也有传统界别人员配置需要优化的呼声，形式多样，要求复杂。人民政协的界别应该如何设置，我们没有可借鉴的经验，在社会利益诉求纷繁复杂的今天，界别设置的改革是一个既刻不容缓，又需要在不断探索中循序渐进的课题。
（一）政协界别设置中的问题
1.界别交叉与重叠
因为划分标准的原因，现在的政协界别之间存在着很多的重叠设置。党派和团体界别是相对稳定的一部分，而职业性界别会随着社会结构的变化有较大变动。职业性界别的变化极易造成政协内社会阶层之间比例失调。
第一，由于民盟、民进的成员多为教育界人士，农工民主党成员多为医卫界人士，民建、工商联成员多为经济界人士，而在职业性界别中又有单独的教育、医卫和经济界别，这样就造成了这三个行业委员比例过大③。
第二，在团体界别中，共青团和青联都是当代青年人的组织，两者之间相似性比较大，因为是两个团体组织，所以在政协界别设置中就分居两席，应该对它们进行有效的合并和配置。
第三，团体界别中的中国科学技术协会和职业性界别中的科学技术界之间有着明显的包含关系，是一种重复的设置。
2.政协委员的界别身份
在政协中，每个委员都有自己相应的界别归属，但是在实践中政协委员对自己的界别身份认识不够，归属感不强。
第一，政协委员都是在本职岗位上的优秀分子，拥有很多荣誉，“政协委员”的称号成为了他们所获得的另一项荣誉，而不是一种参与国家或地方事务的途径。这与政协本身的定位是相悖的。无论那一界别的委员，自从进入这个界别开始，就应该拥有团体的归属感，在进行政治协商时增强政治责任感，运用公共理性积极参政议政。
第二，政协委员构成上行政色彩浓厚，现居于领导职位的委员占很大比例。“官员作为安排性委员、服务性委员与人民政协履行参政和监督的职能存在角色冲突，是‘既当裁判员又当运动员’的又一种形式”，④这是政协委员的产生方式和它的精英性特色的反映，一定程度上有利于政协参政能力的提升，但是这种状况对于政协监督职能的发挥是不利的。
第三，政协是按界别组织的，有很多界别面临着委员归属感的问题。一方面是界别设置涵盖范围太大，经济界、社会科学界、文化艺术界等都面临着这样的问题；另一方面是界别范围相对明确，但委员与界别联系不密切。例如农业界，它的名称从农民界到农林界，再到农业界，有一条明确涵盖范围变化轨迹，但是在实践中，农业界内缺少农民的问题仍然没有很好的解决。在政协发挥参政议政作用时，农业界的委员为农民说话的能力十分有限。
3.新阶层与新界别
伴随我国市场经济的发展和社会结构的不断变化，新的社会阶层不断涌现出来，人民政协在界别上进行改革以吸纳新社会阶层的参政要求就越来越重要。近几年以来，不断有增加政协界别，尤其是对应新社会阶层增加职业性界别的呼声。新的社会阶层的出现或是新社会阶层发挥越来越大的作用而增加相应的政协界别早就有先例，例如第五届全国政协增加了体育界、第八届全国政协增加了经济界等。当然，伴随我国社会经济的发展，政协界别的增加也是正常的发展趋势，但是在没有合理的设置原则和制度规范的情况下，政协界别的这种增长是不尽合理的。
4.界别内聚力⑤差异大
人民政协是按界别设置的，也需要以界别为单位发挥参政议政的作用，但是界别之间的差异使他们发挥作用的能力相距甚远，这种差异主要就是来自于内聚力的不同。
党派界别和团体界别拥有着相对比较完善的组织、领导体系，有良好的选拔制度和监督制度，再加上成员的相对同质性等等，即使是比较大的界别也能很好地形成共同的决议。党派和团体界别在参政议政方面是比较成熟的，以职业标准划分的职业性界别作为群体发挥作用的能力则是有限的。它们之间差异比较大，一些界别包涵范围过大，委员之间沟通也有问题，又因为没有明确的组织体系，这样的界别很少会以界别名义提出议案，更多的是委员个人独立参与。
（二）政协界别设置改革的路径选择
1.界别有序合并，优化配置
对于重复和交叉的界别，我们倾向于以合并为主，优化界别的设置。但是完全按照阶层的不同设置不同的界别也不是最优的选择。在总体上，我们要保持各阶层人数比例的协调，但是在具体设置上，仍然需要将一个阶层在不同界别中适当分配，这样一个成员就拥有着多重的身份，“这就意味着组织中不同层次的成员不应该从权力多少的角度来考虑，而是看作为合作型的或有机联系的规模不等的工作团体”。⑥在交叉的工作团体中，信息的交流和沟通是有利于各个阶层之间取得了解、形成共识，避免过分追求狭隘的群体利益。界别合并的最终目的是实现界别的优化组合，按照合理的标准进行规划与设计，在合并中以效率为准则是我们应坚持的方向。
2.明确委员界别身份，增强界别责任感
在现在的情况下，政协界别基本格局和成员的构成不会有太大的改变，解决界别身份问题并不能简单的打乱重来。为了保持一个稳定的发展方向，也不允许彻底推翻这个格局，改革是需要渐进式的。我们需要对委员的进入进行控制，也需要对宽泛的界别进行分割，但是现在更重要的是如何在现有的局面下提高委员参政议政能力、监督能力和议政效率。
在政协委员的政治能力和代表能力相对不足的情况下，人民政协可以采取在界别外设立辅助机构，提供信息与资料、法律援助等等，帮助提高委员的参政能力，提高政协提案的质量；在界别内设置专业小组，尤其是一些涵盖面比较大的界别，应设立专业化的提案小组，对政协提案进行讨论协商。⑦政协提案质量的提高会不断提升政协的作用，这样也有助于政协自身的建设，有助于政协改革的推进，使人民政协走上良性循环的轨道。
3.界别设置以吸纳为主，增加为辅
通过了解各阶层的呼声就可以看出，新生的社会阶层希望可以在政协中拥有代表自己的界别，而社会作用日益凸显的阶层也试图扩大本阶层政协委员的比例。有人呼吁设立法律界，保障法律人士表达自己主张的权利；⑧也有人主张设立留学生界，加强海外留学归国人员在人民政协中作用等等，⑨总体趋势是主张在现有的基础上增加界别的数量。
当需要增加新界别时，要遵循政协界别设置原有的一般原则，这是首要的准则，只有这样才能使新界别与原来的界别有效地协调和互补。新界别的出现是为了弥补原先界别设置涵盖性不足的问题，遵守统一的设置原则才能将重合与交叉降到最低。并且不能完全依照新阶层对社会经济发展的作用大小来规定界别设置与否或是人员配置的多少，当然作用大的阶层理应有参政议政的权利，但是人民政协毕竟不是企业的董事会，我们更应该重视政协本身的代表性，使每个社会阶层都能获得相对公平的参与机会，真正体现人民政协人民民主的性质。
4.增强界别组织化
在界别的改革中，明确划分界别的范围和提高界别的组织化程度是相辅相成的，界别真正成为一个组织既有助于提高界别对阶层的代表性，形成群体议案，又有助于群体对个人政治能力的培养，提高个人提案的质量。
参与基础上的组织化对于民主能力的培养是显而易见的。政协的界别设置是人民实现参与的一种形式，而界别的组织化则是提高他们政治能力的有效途径。在政协界别尤其是职业性界别的组织化程度提高方面，现阶段也有许多新的建议，例如设立界别召集人制度，由专人负责召集本届别的活动；设立界别联系制度，设立专门机关联系党派、团体界别和其他界别；设立界别内考核、监督制度等等。要提高界别是组织化程度，就应该内外结合，界别内设立召集或领导机关，界别外加强与其它界别的沟通与联系，加强与政府对应部门的联系，并准备设立政协辅助机构，协助政协议案的制定与审核。在组织化提高过程中，众多措施必须根据实际运作情况而做出适时改变，总之以提高效率和参政能力为基本准则，只有在不断变化中才能获得不断进步。
注释：
①政协建立初期并没有界别的明确提法，而只是使用组成单位这样的概念。在第八届全国政协会议召开时，在换届的文件及领导讲话中开始明确使用界别的提法。
②严兴文：《新时期人民政协界别变化的特点及原因》，载于《当代中国史研究》2008年第3期。
③汪正生：《深入贯彻落实科学发展观谱写人民政协事业新篇章——学习中共十七大精神的体会》，载于《江苏政协》2007年第12期。
④郑宪：《关于加强人民政协界别制度建设的思考》，载于《中央社会主义学院学报》2008年第4期；黄海：《论政治协商与党的民主执政能力》，载于《江汉论坛》2007年第12期。
⑤内聚力，初始为物理学概念，又称粘聚力，是在同种物质内部相邻各部分之间的相互吸引力，这种相互吸引力是同种物质分子之间存在分子力的表现，内聚力能使物质聚集成液体或固体。这里的内聚力是指社会群体成员基于群体身份的认同而产生的群体内部的凝聚力。
⑥［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，上海人民出版社，2006年版，第98页。
⑦蒋永忠：《宁夏回族自治区人民政协理论研究会成立》，载于《中国政协理论研究》2007年第3期。
⑧蒋晓燕：《关于发挥政协界别作用的几点思考》，载于《政协天地》2007年第1期。
⑨王辉耀：《关于政协界别中加设留学人员界别的建议》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_46ebb5ba0l0009cp.html.