清末州县官选任制度的变革，本文主要内容关键词为：清末论文,州县论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252; K257.5 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)05-0139-09
州县官，向被视为亲民之官，因此，对州县官的选任，也是历代统治者极为重视的问题。到了清代，它已形成一套极为严密与繁琐的选拔任用制度。清代官员的选任制度虽然是一个不断发展和调整的过程，但清末新政时期，却是其变化最快也最大的时期，然而学界对此却关注不够①。本文力图通过对这一变革的探讨，借以加深对晚清制度体系转型的认识，并进一步了解晚清社会转型中旧制的因缘变化及其特点。
一、清代州县官选任制度的特点与晚清时期的矛盾
《清史稿》云：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”②正因为州县官有如此重要的作用，所以历来统治者都非常重视对其的选拔任用，并形成了一套严密的制度。总体来看，这套制度有如下两个特点：
一是慎重用人。慎重用人体现在两个方面：(1)注重身份资格。历朝皇帝都非常看重州县官的选拔，强调“得人”，故而“选班首重正途”。正途人员中，凡“新科进士，均著交吏部掣签，分发各省，以知县即用”③。举人则通过六年一次的“大挑”，一、二等者以知县用。在吏部双月选班中，进士有五个名额，单月选班有四个④。此外，贡生、荫生亦可出任州县官。据瞿同祖先生对乾隆十年(1745)与道光三十年(1850)州县官出身的统计，进士举人出身分别占总数的66.9%和60.9%⑤，可见二者是州县官的主要来源。(2)建立一套可操作的选拔任用程序。清代州县官是有定额的，其岗为“缺”，以繁、难、冲、疲区分等级。这些“缺”分为部选缺与外补缺两类，分别由吏部和督抚掌握。一般来说，吏部选缺多为简缺与中缺，外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数，但多为要缺与最要缺。在拣选人员方面，则规定了一个“按班序补、各有轮转”的程序。从候用人员来说，要经历投供、验到复核、堂议掣签、验看引见几个过程⑥，再分发到省。一般来说，部选即用人员到省后可“捧檄赴任”。其余候选人员由督抚考核，或令入衙门见习，一旦有题调缺出，督抚则依顺序任用，一般先“试署”一年，如人地相宜，则奏请正式任命。
二是任命权在中央，而选拔权则分属于吏部和督抚。督抚虽有对州县官的题调权，但中央则通过一系列制度对督抚的权力进行限制。首先，部选与题调缺的分配制度⑦。一般来说，选缺与题调缺严格分明，督抚不得随意调换，如有擅自调换，则要受降三级调用，罚俸九月的处分⑧。其次，督抚在行使题调权的时候，必须按“例”规定的次序递选。如规定知县应题缺出，俱先尽候补正途人员题补；如候补正途无人，方准以应升人员题升；如实无合例堪升人员，始准以现任人员拣选调补；调补州县必于本任内历俸已满三年方准拣选调补⑨。再次，督抚题调州县官必须上奏报告，吏部具有复议、驳议之权。
清代的选官制度建立的基础是中央集权的皇权专制，同时又是集前朝之经验形成的，具有一定的适应性与合理性。但它在运行中的最大问题是封闭性，即资格、程序和权力集中的限制，使其很难适应社会变化的需要，尤其是在晚清社会变化加快的情况下，其内在矛盾愈为突出。
首先，定额、定缺与任职人员不断增加的矛盾。有清一代，州县官缺是有定额的，从其来源上看，进士、举人等正途出身者是其主体。“清制，入官重正途。自捐例开，官吏乃以资进。其始固以菟罗异途人才，补科目所不及。”⑩保举、捐纳只能作为补充形式而存在。在正途与异途这两种形式中，如果说正途是可以按照制度设计运作的话，异途则具有“任人不任法”的特点，具有很大的灵活性。就以捐纳来说，它是不以资格而是以捐钱数额来决定的。晚清的捐纳，除常例外，还有各种“暂行事例”，如新旧海防捐、郑工捐等，“凡历届新开一事例，必特设名目，改定银数，另立班次”，由此形成了一个庞大的州县官的候补人群。为了安排不断增加的捐纳人员，吏部通过加班次的办法，将各种捐纳、劳绩人员列入轮选次序，由此造成“花样”百出的局面。许大龄先生《清代捐纳制度》列了光绪二十五年单月知县铨选轮次表，以五缺一周，第一缺、第二缺为新海防先，第三缺为旧海防先，第四缺为旧海防与旧海防缺分班轮用，而第五缺则依次有捐纳应补先、劳绩应补先、劳绩应补后、捐纳开复先、劳绩开复先、劳绩开复后、捐纳分缺先、捐纳双单先、捐纳分缺先、捐纳分缺间等数十种名目。由于名目不断，以新压旧，造成新例开后，旧例捐生被压的局面，于是又有通过加银“过班”的办法，即通过加银，从旧例转为新例捐生(11)。捐纳花样繁多，造成州县官候补人员激增，吏部通过双单月选、掣签后分发各省，又带来各省缺少人多的拥挤局面。据光绪初年云贵总督岑毓英奏报，贵州额设府州县七十二缺，佐贰杂职九十三缺，但在省实缺候补府厅州县合例人员连正途出身暨劳绩捐纳两途共有三百五十一员，合例之佐杂职连实缺共有三百零七员(12)。“仕途壅滞”成为当时州县官选任中的突出矛盾。
其次，任命权集中与选拔权分任的矛盾。州县官的任命权集中于中央，但选拔权又分任于吏部与督抚，从制度安排的角度而言，不无互相补充、制衡的合理因素。吏部铨选依据的是资格与身份，按班序轮补，虽然也有考验与引见，但常常出现所派之员无法胜任州县工作的情况。所以，为弥补上述局限，清廷给予督抚题调权，特别是将繁、难、冲等要缺州县的选拔权交给督抚，同时又通过一定的制度安排由中央来限制督抚的权力。但这看似严密，其实存在一定的漏洞，即吏部与督抚行使选拔权的着眼点常常是不一致的。吏部着眼于资格出身，而督抚更看重“人地相宜”，这成为督抚“酌补”(13)州县官时最常用的理由。同时督抚还拥有保举权，尽管历朝皇帝对保举的对象、人数、标准进行了一定的限制，但保举何人的主动权在督抚手中，故而在行使权力的过程中具有很大的灵活处理的余地。光绪三十四年一道谕旨称：“吏部职司铨选， 自例章繁密，仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，“闻各省选缺州县骤膺外任，不谙吏事者十居七八”，这些人“专凭年资入选，一旦任事，大率听命于幕友，纵容丁胥，百弊丛生”；同时“保举捐纳冗滥甚多，治理民情多未明达，检查法律亦不能通解”(14)。州县官的选任制度已到了非改不可的地步。
二、通过学习考试以定去留
清末新政时期是新旧制度转型之际，各种新旧矛盾聚集在一起，使原本已经存在的矛盾更为突出。与此同时，新政中不断推出的制度改革也促使州县官选任制度必须随之变革。其中最直接的是科举制度废除，一方面切断了州县官的正途来源，另一方面也切断了“学”与“入仕”的制度联系。而新学制的确立和新政的推行又带来了许多新的问题。清政府推行奖励新学人员的政策，对高等学堂毕业生和办学出力人员奖励州县实缺，使一部分新学人员得以进入州县官行列。如光绪三十四年八月，闽浙总督松寿奏奖励高等学堂学生毕业暨出力员绅折中，保举七员，或以知县分省补用、或以知县不论双单月尽先选用(15)。与此同时，还需对原来拥有功名之人安排出路。光绪三十二年，政务处拟定《宽筹举贡生员出路章程》六条，规定“各省举人不必限定三科，均准以拣选州县注册”(16)。这些都扩大了选拔州县官的来源。
同时，清末州县官考绩制度改革也使州县官选任标准发生变化(17)。光绪三十三年，宪政编查馆奏定以实事为标准的新的州县官考绩法。依据这一新的制度，州县官考绩分成卓异等四等，“凡州县列入最优等者，令各该督抚加具切实考语，送部引见，实缺者请旨升用，候补者发回原省，遇缺即补”(18)。次年十月，吏部拟定卓异人员录用章程，“知府以至佐杂等官如经保荐卓异奉旨候补人员，均拟请以升阶在任候补”(19)。新的考绩制度确定了依据“实事”分等作为选拔州县官的新标准，并且把“卓异”即最优等人员定为“遇缺即补”，表明选拔州县官从注重资历出身转向注重能力与实绩。这种变化也直接冲击到原有的首重资历的铨选制度。
新政以来的种种变化与改革，一方面继续扩大了州县官的来源，流品混杂、仕途壅滞的矛盾进一步加深；另一方面选官的标准向注重能力与实绩方面转化，又需要建立一定的机制予以选拔。这一切都迫使清政府尽快采取措施来加以解决。
实际上，从同治年间开始，就已经有官员对候补人员实施考试之法予以裁汰以定去留，以解决流品混杂、仕途壅滞的问题。同治年间，云南巡抚岑毓英“面试论策定列等第，分别停委、回籍、休致”(20)。光绪初年，山西巡抚刚毅采用开馆课吏之法，即“每日传集在省候补及部选初到各员，分班到馆”，教以各项居官办事之法。刚毅由此提出，“部选州县各员无论何项出身，到省后均先交藩臬道府各衙门，限三个月令将地方应办一切事宜悉心学习”，期满再赴本任(21)。光绪五年，吏部在复议御史戈靖条陈的奏折中提出，要将捐纳劳绩两项官员，府厅州县试论一道，定例等第，其四等不列等者，予限学习。此后各省陆续展开，如福建由总督与司道对府厅州县一百五十四员进行考试，择其文理通顺者取留五成，“现任照旧供职，候补试用各班照常补署差委，其余分别开缺”(22)。但总的来说，各省因循守旧为多。据光绪八年御史陈启泰奏，“贵州抚臣林肇元奏请将考不列等之员，仍准留省学习”，他的感叹是“部章将成虚设”(23)。
本来，清廷对分发到省的捐纳、劳绩人员任用时有“试署”一年的制度，对部选即用人员也有督抚考核制度，但在晚清“捐纳保举人员，日见增多，倍形拥挤”，各省“期满甄别，类皆宽泛注考，全数留补，无一斥退者”(24)的局面下，都趋于松弛。而同光之际的考试，又缺乏明确的操作规程。所以，伴随着新政的开展，清廷开始尝试通过设立学习教育机构和通过考试分等来建立一种重定流品、汰劣选优的机制。
光绪二十八年，清廷令各省设课吏馆。学界一般将课吏馆视为对候补官员进行考核和教育的场所(25)，但还要看到，考核和教育中无不蕴含甄别任用的目的。这一年，朝廷先后下了三道有关谕旨。这年正月的谕旨强调，各省课吏馆“自应一体通行考核人才，视其才识，察其品行，其贤者量加委任，不必尽拘资格，其不堪造就者即据实参劾，咨回原籍，统限半年具奏一次”(26)。四月又下谕旨：“自道府以至州县，凡初到省，必躬亲面试。其鄙俚轻浮者，即令咨回原籍，其尚勘造就者，均令入课吏馆讲习政治法律一切居官之要，随时酌予差委……即选授实缺之捐纳保举各员，亦应一律考试查看，分别办理。”(27)十一月，又发布上谕：“即用知县签分到省，亦必入各省课吏馆学习，由该省督抚按时考核，择其优者立予叙补。”(28)连续的谕旨，明确提出对正途人员的考验之法和对候补人员的考试之法。根据编查馆的解释，“考试第试之以言，而考验必验之以事”(29)，考验的标准是“才识”和“品行”，考试则区分等级，按等进行差委和淘汰。可见以课吏馆“开官智”的目的，是通过考试、考验对候补和选补州县官进行甄别分流和任用。
因各省的候补人员以州县官为主，所以许多省课吏馆的课程也主要是针对州县官而设计。如广东课吏馆章程所列课程皆“为州县而设”，包括刑法（要求讲习律例，深悉地方情形）、财赋（要求研究如何振兴之法）、交涉（要求学员熟谙约章，通达交涉）、武备（要求明晰中外兵制，熟悉新式武器），并指出后两者虽非州县职权，但具备相关知识，也可藉备任事(30)。
然而章程与实际运作并不是一回事，各省虽然纷纷设立课吏馆，但考试差委各不相同。如江宁课吏馆章程中将正途劳绩捐纳各班候补人员，以同通州县为一班，佐贰杂职为一班，一年考四次，分别由总督、藩司、粮道和巡道考试。其中总督的春考最重要，取前列同通州县二十名、佐杂三十名各得有差缺。录取方法是，经考试后分等，有才识通达坐言起行者列为超等，给予酌委繁缺一次；如一时无酌委缺出，准将其名列于本班之首，定予轮委一次；列一等者也给予酌委一次；其劣者列为四等，如记大过三次者即停止差委；如文理荒谬见识猥琐者则勒令回籍学习(31)。山西也以酌委为主，即将每月功课分数多者和季课名列前茅者，“遇有差缺即行尽先酌委”(32)。而河南则只笼统提到：“每月由司道轮考一次，每季由巡抚考课一次，均试以公牍或策论等题。优等而才又足以任事应予破格保奏，列下等轻则记过，勒限学习，重则咨回原籍。”(33)
课吏馆虽然规定了学习课程，但松散无序，“既无讲堂授课之事，即乏群坐习业之仪”(34)，久之必“徒具虚名，毫无成绩”(35)。光绪三十三年九月的上谕中抱怨：“迭经降旨，饬令各省督抚于各员到省时考试甄别，乃十数年来，分发选缺到省各员，经督抚考试黜革开缺暨咨回原省者，甚不多觏，一味虚应故事。”(36)从光绪三十一年开始，各省遵旨纷纷把课吏馆改成法政学堂。较之课吏馆，法政学堂采用学堂办学模式，有较为系统的课程，其中特设别科与讲习科以培训、选拔官员(37)。十二月吏部据此奏定对候补人员的考试分等办法：“凡在省候补人员，除正途出身及高等以上卒业学生与历任重要差使各员统归考验办法外，余均由督抚率同司道严行考试，一项分别五等，其考取一二等者分别差委，三四等者令入法政学堂分别速成长期两班，其不列等者即饬令回籍。”(38)这样，通过考试分等，使对候补人员进行甄别选用有了较为明晰的规定。
光绪三十三年宪政编查馆奏定切实考验外官章程六条，进一步强调，除正途出身及本系高等以上学堂学生及历任重要差使各员外，凡捐纳保举两项之道府同通州县以及佐杂各员，“无论月选分发到省，一律俱入法政学堂”(39)。这样，法政学堂实际具有了两种功能：一是培养法政人才；二是通过考试甄别分流候补人员。宪政编查馆还为此专文分辨学部章程与该馆章程的不同：“学部定章为造就人才而设，故宫绅皆可招考……本馆定章为澄叙官方而没，凡有月选分发各官俱应一律入学。”(40)此后各省遵旨相继举办。如光绪三十四年五月贵州巡抚庞鸿书奏报，贵州于这年二月进行考试，由提学使先行阅卷，巡抚复阅，二十七名同通州县应考者通过考试分列五等，三四等即入法政学堂(41)。六月江苏巡抚陈启泰奏报，江苏法政学堂定正额二百名，此外还设旁听员不计数额。由巡抚督率司道将在省府道以下各员分次考试，考列一二等者饬令听候差委，三四等者分作长期、速成两班，送入法政学堂(42)。在山西，举办情形略有不同，在省城设考验处，“将在省及新到候补道以至佐贰杂职分起调处，考以文字批判，验其品格才识”，然后分等差委或送法政学堂(43)。法政学堂毕业后则择优委用，如广西就确定，法政学堂别科考列中等以上、讲习科考列优等以上先供差一年，期满考验在平等以上者即归入候补班按班请补(44)。
在实际运行中也暴露出一些问题，如湖北法政学堂考试官班学员报名者八十名，而考试时未到者四十余名，总督陈夔龙不得不饬藩司在正款内拨银一万两，凡道府同通州县班学员每月给津贴银十六两(45)。这反映出许多应该参加考试的候补人员的踯躅观望。宪政编查馆对各省作了一些调查后指出：各省“仍有任听各员不报名赴考者，又有随时委一差使即藉口免其考试者，此外如今年新到省各员复迟不即予考试”，为此电咨各省考试外官不得敷衍瞻徇(46)。但我们也看到，通过学习考试进行甄别后任用，使一部分候选人员得以进一步学习提高，体现了选优汰劣的原则，也反映清政府在旧有制度难以照旧的情况下“宽取严用”的努力。
三、变通掣签回避制度
在清代地方官员的任用中，有着严格的回避制度，包括亲属回避、籍贯回避、师生回避等(47)。这套制度在防止官员利用各种社会关系拉帮结派方面起到一定的作用，但也由于官员不熟悉地方情况，不得不依靠胥吏行政，带来严重的吏治问题，所以不断有人对此提出质疑。清廷宣布官制改革后，一些官员陆续提出改革回避制度。光绪三十二年七月，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制，指出“各国通制，多以本籍之人任地方之事，不独民选之乡市各长为然……中国宋元以后始有回避之条，以数千里风俗殊绝言语不同之人，来尹斯士，岂能熟其情状，因应咸宜。然其为此制者，徒曰避嫌防弊耳”，提出“嗣后地方各官，不必更问籍贯，皆可简补”(48)。出使德国大臣杨晟也提出“变通知县回避之例，别定选任专章，以重其资格，非本省人不得与选，他省人非入籍若干年有田宅者，不得与选”。当然，并不是完全不要回避，“除督抚、诸司知府回避本省外，其他官吏不论籍贯，知县只回避本府本县及本县境界紧接之邻县”(49)。
改革回避制度，以本地人任本地之官之所以为这些官员所重视，不仅仅在于这是各立宪国的通制，还在于地方自治的推行使其有了现实的紧迫性。地方自治的理念，就是“以本地人办本地事”，这样一来，言语不通、不谙当地习俗的外籍州县官与由本地“乡官”组成的自治机构之间必定会产生矛盾，甚至会导致官治的虚化。而把自治置于官治的监管之下，则是清政府推行自治的基本原则，这样，原来那种严格的回避制度势必要进行调整。当时就有人在条陈立宪的奏折中直接提出“地方官应用近省人员，并请免回避本省”的主张，认为以本省之人任本省之州县各官，除熟悉当地情况外，其便之处在于“本省为官与地方自治相辅而适相成”(50)。光绪三十三年五月奕劻等人奏折中也说：“州县为天下根基，欲求自治完全，则佐治各官以下，势必遍用乡官……而取才之道，莫若即于中等学堂以上毕业学生考试任用……由乡官渐擢至佐治各员，以至州县以上。”(51)他们虽没有明确提出以本地人为州县官，但也预计到地方自治中“乡官”的推行，必定会突破州县官任用中的籍贯回避原则。
与此同时，也有不少官员纷纷上折提出官制不可骤改的问题(52)。光绪三十二年八月，载泽等会奏提出应以“更张必分乎次第，创制贵合乎时宜”为官制改革的宗旨，先“就行政司法各官以次厘定，此外凡与司法行政无甚关系各衙门一律照旧”。其中特别提到实行新官制后各种人员的安排问题，“所有应行分发人员均优列尽先班次以照体恤”(53)。依照这个宗旨，吏部还将存在一段时间，旧有分发人员的安排还将是其工作的重点，回避制度难以进行全面的改革。
正是在这种情况下，光绪三十四年五月河南巡抚林绍年提出变通改革之法。他指出，河南州县佐贰差缺不过二三百，而候补人员多至千余，分发者尚源源而来，这些候补者“言语不通，风土不习，痛痒不关，怨谤不恤”；他认为，要达到“以本地人办本地事，渐立地方自治基础”的目的，应使“同通州县以下各官概照驻防人员例免其回避本省，一切差缺只回避本府或仍以距原籍五百里为限”(54)。回避制度的变通，必然直接影响吏部的掣签。随之，御史吴纬炳请改分发指省掣签章程，他指出，“近来改定新官制佐治各官概听辟举，是回避本省之成例本已意在消除”，故此要求准许同通州县“比照告近之例，概准其签掣近省”(55)。清廷令吏部复议。六月，吏部拟定变通分发章程，章程中确定佐贰中缺分之较多者， “嗣后准其添配本省之签”。关于州县官回避的内容有两点：一是“州县正印有愿归近省者，即专配近省之签，未经声明即仍以远近省通掣”，同时又提出，如“自愿捐指一省并捐离改指他省者，无论远近均听其便”；二是近省中距本籍三百里之缺仍不得请补，“应行回避之人，仍令回避”，祖籍、商籍、游幕经商省份概请勿论(56)。之后，又变通满蒙汉军外任章程，以上人员“如有愿归近省者，无论有无老亲，准其具呈声明，与汉员一律办理”。吏部也许预料到此后的官制改革会突破原有制度，所以章程也留了一点变通余地：“如有不甚相宜之处，即由该督抚随时酌办。”(57)
这次变通，并没有改变不得在籍贯地任职的制度，但将离籍贯五百里内俱行回避调整为可在近省任职，距离以三百里为限。自籍贯回避变通后，吏部的掣签之法随之变通为“配签”，即州县分发愿归近省者准其呈明，吏部以原籍界连省份配签。但在运行中又出现新的问题，即腹省（中部省份）界连省份多，而沿边省份界连省份少，这样一来，告近者多为腹省，边省不愿配签统分者往往通过捐指“道里适中”之省，出现各省不均的情况。光绪三十四年停止部选，所有部选人员皆归入改选班分发各省。八月，吏部拟定改选班章程时，提出州县改选班人员照实在原数分别省份大小配签匀分，如出现一二省缺员无签可配之时，则将该省之缺“暂行统归外补”，由督抚酌用“人地相宜”之人(58)。也就是说，在这种情况下，所有缺分统归督抚“酌用”。
宣统年间，又有督抚提出州县官应“除回避之例”，“用其地方之人”(59)。但此时他们的着眼点，是“一省之权，统于督抚”，“集权分权，必以督抚为机轴而归于中央”(60)。咄咄言论的背后，包含着破除回避制度限制、使督抚拥有更大的选任权的诉求。
四、停止部选
这是清末州县官选任制度改革中力度最大的一项。早在光绪二十七年，张之洞、刘坤一在会奏中提出“改选法”一条，要求：“以后州县同通统归外补。无论正途保举捐纳，皆令分发到省补用试用，令其学习政治……”张、刘会奏提出的方案实际涉及两个方面：一是州县通归外补，即将州县官的选任权全部交给督抚，而吏部的职责则是依选缺章程予以核准，始行验看，奏请引见发往；二是到省候补人员均要学习试用考核后补用，遇有缺出，“按照部章应补何班，即于本班内统加酌量拟补，不必拘定名次”；同时，“如有重要难办之事，并班次亦可不拘”，即督抚可在特定情况下“酌量遴委”(61)。刘张会奏后，朝廷在上谕中指出：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所陈，随时设法择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹。”(62)刘、张会奏中关于候补人员学习政治、考试后试用一条，在部分省逐步展开，但值得注意的是，最为关键性的制度变革，即州县官“通归外补”的建议却迟迟没有动作。究其原因，主要是新政开始后至1905年，改革主要停留在中央官制层面，还没有涉及外官制问题。
然而光绪三十二年(1906)清廷宣布预备仿行宪政并开始新一轮中央官制改革后， “改选法”却很快提上了日程，其直接原因，就是这一轮中央官制改革从一开始就涉及裁撤吏部问题。当时报端也不断有各种报道，称吏部将与军机处、内阁归并为内政部。吏部既要裁撤，则州县官将“各归外补，裁部选旧制”(63)的意向也就明朗化。但这年八月中央官制改革方案初定时，吏部仍然保留，原因仅仅是因为“选制未及裁，暂留”(64)。这样，暂时留存的吏部只得着手停止部选的准备工作。光绪三十四年三月，吏部奏拟筹备事宜，确定是年停选州县，奏定改选章程(65)。五月，清廷发布上谕：州县两途著将部选旧例限三个月后即行停止，将部选人员作为改选班分发各省，由督抚考试任用。但停止部选涉及众多候选人员的实际利益，有报载他们“网知所措”，并有数人终日奔走，约集候选之州县等数百人，推举代表恩溥赴都察院呈请，却被拒绝；还有传闻称要将停选日期展限一个月，至九月十五日实行(66)。
但停止部选已是大势所趋。八月，吏部制订改选章程八条。其基本精神是：将原来由部选各员作为改选人员分发到省，改选人员到省仍按单双月轮用，只将轮班略加变通；将捐保州县选用，或不论双单月选用及尽先选用，均改为指分到省后试用及试用班先用；改选人员得缺先令试署(67)。此外还强调，各省补授必在规定时间内行文咨部。
在这种情况下，州县官任用程序和轮次又进一步发生变通。从宣统年督抚的奏报中已经可以看出，各省州县中、简各缺，即原来属部选之缺用改选班，依据部定双单月表轮用，并将轮用到班者题明咨报，先令试署，如称职再奏请补用。在试署期限方面，督抚则有较大的灵活性，可由“各督抚就缺分之冲僻、道里之远近随宜酌定，一并声明立案”(68)。
然而，改革中无不蕴含着权力的争夺。经过这一改革，督抚在用人方面有了更多的主动权，这样，督抚以“人地相需”为名不拘文法的情况又突出起来。宣统元年八月，广西巡抚张鸣岐奏请把二十二个原属中简缺的知县改成题调题补要缺，全部由巡抚酌补(69)；而湖南巡抚岑春蓂则奏请将历俸未满三年的知县调补他县(70)。为对督抚选任权有所限制，宪政编查馆与吏部相继出台厘定京外奏调人员改官、奏定切实考核奏调咨调各员办法、举劾失实处分等章程(71)，但似乎并未奏效。宣统二年，又有御史陈善同奏州县调委纷纷，请严定章程。朝廷拿不出别的办法，只得严饬督抚“务当遵照定章，调委额不得过实缺十分之三，仍于每季汇奏开单声明”，但话锋一转，又称“如实有人地相需者准其体察情形，分别改补调补”(72)。即便是这样，督抚仍不满意。因为在他们看来，部选虽已停止，但改选班依然要按班“轮补”，这仍然是一种制约。这年，在外官制改革方案的讨论中，督抚联衔电奏，乘势直接提出“府厅州县之进退决于督抚，各就事务繁简，酌设佐治员缺，由府州县自辟”(73)，表达了他们进一步扩大权力的要求。
在一系列新章程推出的同时，一些旧例仍在运行，旧的拖住新的，改革的内在矛盾也显露出来。如清政府为扩大新政人才，不断出台奖励新学人员的措施，其中包括授以实官。为推行新政，又不断下令督抚保举人才，致使洋务出力保举、报效学款保举纷纷出现。停止科举，但为安排旧的科举人员，又增加“考职”一项。选任权集中到了督抚，但前捐纳及考职等员仍要通过吏部分发到省，使得各省候补人员不减反增。宣统元年九月江西巡抚冯汝騤奏折中说，江西候补同通州县已达五百多员，佐贰杂职则多至九百八十余员，“以通省缺数比较，人数相去几及十倍”，复又要求请停分发(74)。可见州县仕途壅滞的情况并没有完全改观。正如《清史稿》云：废捐纳、停部选，原“为疏通仕途，慎选州县之计。然捐例虽停，而旧捐移奖，层出不穷。加以科举罢后，学堂卒业，立奖实官。举贡生员考职，大逾常额。且勋臣后裔，悉予官阶，新署人员，虚衔奏调。纷然错杂，益难纪极”(75)。御史谢廷涵一针见血地指出，“朝廷急于求成，不惜破除成格以鼓励贤豪，而成效未收，弊端百出”(76)。制度变革是环环相扣的，随着预备立宪各项制度改革的不断推进，传统的州县官的选任制度已难以为继，建构文官考试制度选拔州县官是大势所趋。
宣统三年内阁成立后，裁吏部，吏部铨选权移交内阁叙官局执行。六月，内阁酌拟暂行章程，将原吏部所管事件划分归并，变通州县以上外补各缺，道府同通州县题调要缺出时，“除坐补原缺即行补用外，应无论何项缺分、何项班次，悉准择其人地相宜者升、调、补三项兼行”。但同时又强调，“惟特旨发往及卓异、候升、截取、记名、分发人员应先尽酌量升补，如果人地不宜方准以他项人员升补，应扣甄别。考验未经期满留省者，仍不准补用。其中、简各缺补班仍暂按现行例章办理。至初任候补试用及河工人员补缺试署试俸名目应一并化除”(77)。这一决定仍带有过渡特点，一方面取消督抚题补、调补、升补员缺的限制，以笼统的“人地相宜”作为选用标准；但另一方面又说“中、简各缺补班暂按现行例章办理”，即改选班仍在运行，题调缺与选缺的界限仍没有完全取消。保留这些旧的痕迹，实是对督抚的制约。
结语
官员的选任制度与整个政治体制是紧密联系、相互适应的。新政以来的各项制度变革，必然带动官员选任制度的改变。然而，官制涉及众多部门与官员的既得利益，所以改革也呈现出一幅各种矛盾重叠缠绕的图景：面临被裁撤命运的吏部力图坚守自己的地位，因而在被动地应变中表现出对旧制的难舍难弃；处于官制改革统领地位的宪政编查馆由于内部意见不一和外部各种势力的牵制，因而难以有所作为；已经坐大的各省督抚力图借此进一步扩展权力，而朝廷在不得不加大督抚权力的同时，又力图通过加强中央集权实现对他们的限制。所以，这一时期州县官选任制度的变革不仅呈现出被动应变的特点，同时也由于各方利益的牵制而难以取得预期的效果。
预备立宪是一次政治体制的转型，与皇权专制相连的官员选任制度也必定会随着这一转型而发生变革。这一点，清廷也预见到了。光绪三十四年三月吏部奏拟筹备事宜时，定于宣统三年实行文官考试章程、任用章程，并遵旨与宪政编查馆开始章程的拟订工作。但由于内外官制尚未厘定编订，文官考试章程由于“无所依据”而迟迟未能出台；更由于此时清政府已陷入内外交困之中，因而无暇顾及文官考试问题。新制虽然未能建立，但旧制也在随着时代的变革而变革，积累着新的因素，如选用人才范围的扩大、选用标准从重资格出身向重能力的转化、学习考试分流制度的推行等等，这些都为民国时期文官考试制度的建立提供了基础。
收稿日期：2009-02-06
注释：
①相关研究成果有：瞿同祖《清代地方政府》（法律出版2003年版），该书用社会学的方法研究清代地方政府（主要是州县政府）的实际构成及其运作模式，谈到州县官的任职资格和考绩，但基本没有涉及清末州县官制的改革。艾永明《清朝文官制度》（商务印书馆2003年版）一书是对清代文官制度的整体研究，其中有两章论及文官的选拔、任用制度。肖宗志《候补文官群体与晚清政治》（巴蜀书社2007年版），该书虽然是研究候补文官群体的，但相当部分涉及到候补文官的任用制度以及在晚清的演变。李治亭《清代基层官员铨选制考察——以〈清史稿·循吏传〉为例》（《社会科学战线》2008年第3期）总结了清代基层官员铨选制的特点。张振国《清代文官选任制度》（《历史教学》2008年第4期）从选举途径、授官方式等方面论述了清代文官选任制度。魏光奇《清代州县官任职制度探析》（《江海学刊》2008年第1期）和《晚清州县官任职制度的紊乱》（《河北学刊》2008年第3期）是就州县官任职制度作专题研究的论文，前者从运作的角度总结了州县官任职的制度，后者侧重于阐述晚清时期督抚权力扩大背景下州县官的任用问题。以上研究为本文提供了很好的基础，但基本都没有涉及清末新政时期州县官选任制度的变革，需要进一步加强研究。
②《清史稿》卷116，职官三，中华书局1976年版，第3357页。
③《大清会典事例》（光绪朝）卷72，《吏部除授·进士授职》，商务印书馆光绪戊申冬月初版，第1页。
④《清史稿》卷110，选举五，第3212页。
⑤瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第37页。
⑥具体内容可参见艾永明《清朝文官制度》，商务印书馆2003年版，第86-89页。
⑦魏光奇先生在《清代州县官任职制度探析》（《江海学刊》2008年第1期）一文中依据嘉庆朝《大清会典》统计了厅州县缺位的类别和数额，现转录如下：
⑧《大清会典事例》卷82；另参见艾永明《清朝文官制度》，第84页。
⑨《护理安徽巡抚沈曾植奏请以萧仁丙调补阜阳令折》，《政治官报》364号，第11页。
⑩《清史稿》卷111，选举七，第3233页。
(11)许大龄：《清代捐纳制度》，载《明清史论集》，北京大学出版社2000年版，第131-139页。
(12)岑毓英：《遵旨整顿吏治缘由折》，载葛士濬《皇朝经世文续编》卷l7，光绪十四年图书集成局印行，第5页。
(13)酌补即“为地择人，按班酌请”。晚清时期，题缺用“酌补”已是常例。参见《广西巡抚张鸣岐奏请将选缺各州县分别改为题调题补要缺折》，《政治官报》695号，第8页。
(14)(16)(18)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第5914、5489、5955页。
(15)《闽浙总督松寿奏高等学堂学生毕业暨出力员绅分别奖励折》，《政治官报》300号，第9页。
(17)参见关晓红《清末州县考绩制度的演变》，《清史研究》2005年第3期。
(19)《吏部奏酌拟卓异人员录用章程折》，《政治官报》368号，第3页。
(20)梁景先：《请饬考核群吏疏》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，上海书店出版社1984年版，第11页。
(21)刚毅：《敬陈管见疏》，载葛士濬《皇朝经世文续编》卷17，第10页。
(22)(23)(24)(27)(28)(29)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第1299、1293、4863、4863、4960、5817页。
(25)徐保安：《清末地方官员学堂教育述论——以课吏馆和法政学堂为中心》，《近代史研究》2008年第1期。
(26)邓实辑：《光绪癸卯年政艺丛书》内政通纪卷3，《吏治文牍辑要·江宁开设课吏馆致各处咨文》，文海出版社中国近代史料丛刊续编影印本，第28辑，第23页。
(30)邓实辑：《光绪癸卯年政艺丛书》内政通纪卷8，《吏治文牍辑要·广东课吏馆章程》，第16页。
(31)邓实辑：《光绪癸卯年政艺丛书》内政通纪卷3，《吏治文牍辑要·江宁课吏馆章程》，第23页。
(32)邓实辑：《光绪癸卯年政艺丛书》内政通纪卷8，《吏治文牍辑要·重定山西课吏馆章程》，第15页。
(33)邓实辑：《光绪癸卯年政艺丛书》内政通纪卷6，《吏治文牍辑要·河南课吏馆章程》，第4页。
(34)袁世凯：《拟定法政学堂章程条规折》，《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1355页。
(35)《申报》光绪三十二年五月十八日，《组织法政学堂》。
(36)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第5763页。
(37)关于将课吏馆改设为法政学堂的原因和课程情况，可参见徐保安《清末地方官员学堂教育述论——以课吏馆和法政学堂为中心》，《近代史研究》2008年第1期。
(38)《贵州巡抚庞鸿书奏遵章考试正佐各员折》，《政治官报》219号，第3页。
(39)刘锦藻：《清朝续文献通考》卷92，选举九，商务印书馆1936年版，第8519页；《热河都统廷杰奏遵章考试候补各员分别去留折》，《政治官报》454号，第14页。
(40)《咨复豫抚增改法政学堂章程应各查照定章切实举办文》，《政治官报》686号，第15页。
(41)《贵州巡抚庞鸿书遵章考试正佐各员折》，《政治官报》219号，第3-4页。
(42)《江苏巡抚陈启泰奏遵章考试职官令入法政学堂学习折》，《政治官报》260号，第4页。
(43)《山西巡抚宝棻奏到省各员分别考验片》，《政治官报》443号，第22页。
(44)《广西巡抚张鸣岐奏法政学堂毕业州县各员请归候补班叙补片》，《政治官报》694号，第8页。
(45)《申报》光绪三十四年八月十七日，《分类新闻·鄂督考试官班学员之现象》；《申报》光绪三十四年十月初四日，《分类新闻·筹给官班学员津贴》。
(46)《申报》光绪三十四年九月初九日，《紧要新闻·通饬考试外官不准敷衍瞻徇》。
(47)参见艾永明《清朝文官制度》，第99-101页。
(48)《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第381页。
(49)《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，《清末筹备立宪档案史料》，第400页。
(50)《举人阎毓善条陈预备立宪应先剔除吏治积弊八策呈》，《清末筹备立宪档案史料》，第252页。
(51)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第5689页。
(52)可参见《清末筹备立宪档案史料》上册第二编“官制”的有关奏折。
(53)《申报》光绪三十二年八月初八日，《泽公等会奏厘定官制宗旨折》。
(54)《河南巡抚林绍年奏请议免回避原籍敬陈管见折》，《政治官报》229号，第8页。
(55)《掌陕西道监察御史吴纬炳请改分发指省掣签章程折》，《政治官报》245号，第4页。
(56)《吏部奏酌议变通分发章程并案覆奏折》，《政治官报》268号，第3-4页。
(57)《吏部奏变通满蒙汉军外任告近片》，《政治官报》376号，第11页。
(58)《吏部会奏遵拟改选章程折》，《政治官报》308号，第8页。
(59)《山东巡抚孙宝琦奏厘定直省官制谨陈管见折》，《国风报》第一年第四号（宣统二年二月）。
(60)《各省督抚筹商官制电》，《国风报》第一年第三十号（宣统二年十一月）。
(61)(62)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第4747、4771页。
(63)《申报》光绪三十二年七月十六日，《本馆接到王大臣会议改官制专电》。
(64)《申报》光绪三十二年八月初三日，《本馆接裁并部院已议定具奏专电》。
(65)《吏部奏妥拟筹备事宜折》，《政治官报》540号，第5页。
(66)《申报》光绪三十四年六月，二十日，《州县停选展限记详》。
(67)《吏部会奏遵拟改选章程折》，《政治官报》308号，第3-8页。
(68)《河南巡抚吴重熹奏请以史之选等拟补虞城县令等缺折》，《政治官报》574号，第16页。
(69)《广西巡抚张鸣岐奏请将选缺各府州县分别改为题调题补要缺折》，《政治官报》695号，第8页。
(70)《湖南巡抚岑春蓂奏请以殷廷鄂调补攸县令折》，《政治官报》695号，第12页。
(71)《会议政务处会奏议复御史谢廷涵奏吏治窳败请严饬整顿折》，《政治官报》553号，第10页。
(72)《山东巡抚孙宝琦奏宣统二年冬季分调委实缺折》，《政治官报》1306号，第13页。
(73)《各省督抚筹商官制电》，《国风报》第一年第三十号（宣统二年十一月）。
(74)《江西巡抚冯汝騤奏江西候补各官拥挤请暂停分发折》，《政治官报》719号，第8页。
(75)《清史稿》卷110，选举五，第3215-3216页。
(76)《御史谢远涵奏吏治窳败请严饬整顿折》，《政治官报》553号，第13页。
(77)《内阁奏接收吏部印信文件分别归并酌拟暂行章程折》，《政治官报》1323号，第14页。