农村集体非农业建设用地流转情况探析，本文主要内容关键词为：探析论文,建设用地论文,情况论文,农村集体论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：
农业用地在不改变所有权性质的前提下，用于农村集体非农业建设，便成为集体非农用地。这部分土地在市场经济体制下，受来自农村经济结构调整的需要、生产经营收益差别的驱动、企业转换经营机制的要求等几方面力量的推动，流转已成为相当普遍的现象。本文旨在对集体非农用地的几种流转形式作一粗浅分析，并对各地在集体非农用地管理中存在的问题进行初步探讨，以期同行们共同思索今后集体非农用地流转的出路。
去年，我们花了三个多月时间就农村集体非农业建设用地（集体非农用地）的流转问题，先后在湖南、湖北、江苏三个省的部分县、市走访调查，对集体非农用地流转情况进行了分析，也对其中出现的问题进行了初步探讨。
流转含义要明确
关于对农村集体非农用地流转的理解，可以列举出以下几种：
1、认为集体土地通过国家征用再出让，是集体非农用地流转的一种形式；
2、办乡（镇）村企业（含个体、联营、入股的企业），农民建房，进行乡（镇）村公共设施、公益事业等使农地变为非农用地的都是集体非农用地的流转形式；
3、小城镇发展中，兴建专业市场、商业一条街以及房地产开发用地使农地变为非农用地的是集体非农用地的流转形式；
4、乡（镇）村企业改制过程中的不同集体之间，或集体内部的兼并、拍卖、承包、租赁、入股等产权改革引起土地使用权流动的是集体非农用地的流转形式；
5、在市场经济大潮的冲击下，乡（镇）村企业、农民住房的出租、出卖，致使土地使用权、所有权流动的是集体非农用地的流转形式。
现具体讨论之。
第1种形式－－不是集体非农用地的流转。因为土地的权属已由集体所有变为了国家所有。
第2、3种形式－－要进行具体分析。办乡（镇）村企业，按乡（镇）村企业建设报批的，不属于集体非农用地的流转；报批后，改为联营、入股或出租的，属于集体非农用地的流转。进行小城镇建设搞专业市场，采用土地先征为国有再出让、转让方式流动的，不是集体非农用地的流转；如果土地仍为集体所有，按乡（镇）村企业建设用地报批后出租的，属于集体非农用地流转。
第4、5种形式－－集体土地兼并、出租等形式，属于集体非农用地的流转。
最佳形式待保障
集体非农用地流转大致可分为以下几种情况：
1、土地使用者自发型流转
这种形式主要发生在城乡结合部。如湖南省湘乡市，城区约20平方公里。由于历史的原因，市区分由三个办事处管辖，每个办事处内的国有土地、集体土地都呈犬牙交错状，土地利用情况十分复杂。集体已经没有力量来控制已被分散到各家各户的属于集体的农民宅基地，农民们纷纷将住房改为商店或出租给他人办企业，土地的所有者只能任土地收益全部流入使用者手中。国家也因为缺少管理依据而束手无策，眼睁睁地看着本应由国家得到的那部分投资回报被个人拿走。
2、土地所有者主动型流转
这种形式主要发生在集体经济有了一定基础，希望更快发展的农村地区。集体经济的领导们在缺少资金来源的情况下，以地生财便会成为经济发展的最便捷的切入点。土地所有者的做法一般是“因地制宜”，或出租或入股或拍卖，从经济上发挥土地所有权的效能。
3、土地管理者推动型流转
苏南一些市、县、乡的土地管理部门，从兼顾国家、集体、土地使用者三方利益出发配合当地政府的企业改制工作，推动集体土地使用权流动，规范集体土地流转行为。无锡县土地管理局提出了“保权分利”的集体土地使用权流转模式，即集体企业改制过程中，土地使用权流转而土地所有权不改变性质，企业使用集体土地采用租赁方式，土地所有者按年度收取租金，国家、土地管理部门分别按2-5%、1.5%获得收益和管理费。有效地抑制了集体土地的自发交易，引导集体土地使用权的流转逐步走上程序化的轨道。
在以上三种集体非农用地的流转形式中，第一种是土地使用者自行处置集体财产的行为，属于违法行为。第二种是所有者行使自己土地所有权的具体体现，但土地所有者在行使权力时往往偏重集团利益而忽视国家利益和社会公众利益。第三种是土地管理者在进行土地管理时，努力寻找对集体非农用地管理的最佳途径和最佳形式的结果。这种形式需要法律的支持。
做法不一看效果
各地基层土地管理部门都根据自己的实际情况努力创造着切实可行的管理办法。
1、将集体土地与国有土地一视同仁，全部纳入有偿使用轨道
湖南省湘乡市市区内的集体土地从1981年开始就有了出租的情况，九十年代国有土地的出租也开始出现，这使国家利益受到侵害，也给土地管理带来困难。为了从根本上解决问题，1992年4月湘乡市政府颁发了《城镇国有土地使用权管理暂行办法》，其中对转让、出租、抵押均作了规定，并专款规定了建成区内的集体土地使用权出租及改变用途的要参照执行。集体土地与国有土地一样每年要交土地使用费。这一办法的实施使湘乡市建成区内的集体土地管理逐步规范。
2、从量化投资额入手，使企业改制中的集体土地纳入统管轨道
湖北荆州地区仙桃市土地局在这方面做了有益尝试。他们认为，城市郊区和城区中的集体土地其价格与相同地段的国有土地价格是一致的，价格形成同样是社会投资的结果。对国有土地实行有偿使用，对相同地段相同用途的集体土地也应该实行有偿使用，国家作为投资者享有一部分收益。他们根据等量资金应获等量收益的投资原理，把投资与收益量化，找出各个投资主体之间投资额的数量关系，再按这种比例关系进行土地收益的分配。
3、实行土地租赁制管好集体土地
江苏省无锡县对集体存量土地管理走出了自己的道路。无锡县有县无城的特点和乡村企业经营机制的转换，使土地使用权流转大量发生于集体土地。县土地局坚持土地使用权流转要符合现行法律、法规和土地使用制度改革方向，坚持维护集体土地资产保值、增值、不流失的指导思想，积极推行土地租赁制。从实践情况看，无锡县的做法从具体操作环节上把握住了国家对集体非农用地的管理，使集体非农用地的流转有序进行。
问题颇多需解决
1、法律依据不足
在土地流转的几种形式－－出让、转让、出租、联营、入股中，出让这种形式是集体土地所有者绝对不能采取的处置方式。转让这种形式，国家法规明确了集体土地可以依法转让，但目前国家尚未制定出具体的集体土地转让的法规。联营、入股这两种形式按规定集体土地可以不转为国家所有，但要经过批准，而且集体土地的股份不能转让。出租这种土地的处置方式，各种文件规定均未提及，只有邹玉川局长在全国土地使用制度改革会上的讲话对集体非农用地的流转做了严格的限定：城市规划区范围内的集体土地的一切流转形式，包括规划区外的集体土地转给外集体使用的都一定要转权。然而集体非农用地的流转，在实际生活中已相当普遍且出租是集体非农用地入市的主要形式。因此，有关出租问题法规的空白，使土地管理部门在依法行政中往往束手无策。
2、转权，征地补偿问题多
对农村集体非农用地如何流转有两种不同的意见，一是主张先征为国有后才能入市；二是主张应允许集体土地不转权也能入市。从国家土地局的立法思想看，是要积极推进集体非农用地的国有化。这里存在一些不可忽视的问题。
①谁来支付征地费？
如果已是非农用地的集体土地要转让、要出租，就要征为国有，就应按照国家建设征地的补偿标准对土地所有者进行补偿。这时便出现了十分复杂的情形：全民所有制企业进行建设使用集体的土地要征为国有，由于全民集体和国家在性质上同一，因此土地使用者出钱征地和国家出钱征地就农民而言可以视为同一个主体出钱。现在集体企业用集体的土地也要征为国有，就形成了集体企业用自己的钱买自己的地给国家，这是一种让农民难以接受的逻辑。即使农民愿意，征地钱又从哪里来？
②征地费支付给谁？
农村集体非农业建设的三项用地－－农民住宅用地、乡（镇）村企业建设用地，乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，虽然使用的土地均为集体所有，但土地所有者并非是一个集体，而是不同层次的多个主体：乡（镇）农民集体；行政村（原生产大队）农民集体；村民小组（原生产队）。农村乡（镇）村办企业，就是建立在这样的同一性质但不同主体、不同层次的集体土地所有制之上的。如果我们将征地费的来源有保证设为即定条件，同样也会有问题产生。在企业与原集体经济关系两清的情况下征地补偿费给哪个主体？是土地所有权升位前的集体土地所有者还是土地所有权升位后的集体土地所有者？若补偿费给现在的土地所有者，是按农地补偿还是按现在的用地补偿？
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