公务员养老金制度并轨改革的设计思路与精算评估，本文主要内容关键词为：精算论文,养老金论文,公务员论文,思路论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经过20多年的改革，我国的养老保障制度逐步覆盖到不同类型的劳动者和居民，从城镇企业职工到城镇个体工商户和灵活就业人员，再到农民和城镇居民。逐步建立了城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等制度，形成了除公务员和参公管理工作人员外，覆盖所有其他类型就业和居民的社会养老保险体系。公务员和参公管理人员的养老金制度仍然延续着20世纪50年代确立下来的由财政预算支付的退休金制度。在退休金制度下，个人不需要为养老金权益的积累而缴费，退休金待遇决定于退休前的工资和工龄，退休后的养老金与工资同步增长。这样，随着城镇企业职工养老保险制度改革的深入，城镇企业职工与公务员在退休待遇上的差距日益拉大，养老保险制度的公平性备受质疑，由制度差异带来的阻碍人才流动等弊端日益凸显，成为近年来社会关注的焦点问题，在2012年全国人民代表大会和中国人民政治协商会议召开期间，退休待遇“双轨制”再次成为人们最为关注的热点。
本文在分析公务员职业特点及其养老保障特殊性的基础上，借鉴国际经验，探讨我国公务员养老金体系的设计特点和改革路径，使他们的养老金体系既能融入全国统一的社会养老保险体系内、以消除城镇存在的养老金“双轨制”，又能保护他们的养老金既得权益。基于此，本文提出了一种公务员养老金制度改革的设计思路，并测算分析了改革对个人和财政支出的影响，最后给出了我国养老金改革的相关政策建议。
二、公务员养老金并轨改革的基本思路
(一)公务员养老保障的特殊性
与企业职工相比，公务员在雇主、薪酬福利来源等方面存在特殊性。首先，公务员的雇主是国家，其薪酬资金来源于政府财政拨款。他们在职期间的工资实行职级工资制，并有正常增长机制，除降职等特殊情况，在职期间的工资随工龄增长，并在退休前达到最高水平。退休后的养老金有“延续报酬”的倾向，也就是退休后仍由雇主提供一定水平的定期待遇。[1]我国现行的公务员退休金以退休前一年的工资水平为计发基础，也体现了对退休前工资的延续；第二，公务员的养老金来源于财政拨款。由于公务员的雇主是政府，政府对公务员养老金的缴费责任直接体现在通过政府预算对养老金的支付；第三，公务员的退休金待遇相对优厚。从国际经验看，在任何国家，无论建立何种养老金制度，公务员都是首先被覆盖的群体，[2]而且养老金待遇普遍水平高于私人部门。[3]这与公务员雇佣关系的特殊性有关，体现了对公务员职业岗位公益性的褒奖。
(二)公务员与企业职工退休金双轨制
自20世纪90年代我国开始实施养老金制度改革以来，对企业职工的养老金制度改革不断深化，而公务员则一直延续着20世纪50年代确立的离退休制度。他们的退休金全部来源于财政拨款，退休金水平以退休前工资为基础，按工龄长短划分不同档次计发。按照财政部和原人事部2006年的规定，机关离退休人员的离退休费按本人离退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，工作年限满35年的按90％计发，工作年限在30－34年的，按85％计发，工作年限在20－29年的，按80％计发。公务员的退休金按同级在职职工工资增长率调整。相比之下，对企业职工养老金制度的改革已有20多年的历程。在制度设计上，企业职工养老金制度包括国家主办的基本养老保险和企业年金两个重要的支柱。但实践中，只有政府主办的基本养老保险覆盖到大部分的城镇企业职工，企业年金的覆盖面十分有限。2010年底，我国只有1335万职工参加了企业年金，只占参加基本养老保险职工的6.8％。①基本养老保险需要企业和职工个人缴费，养老金待遇决定于退休前的缴费年限和缴费水平，退休后的养老金按定期公布的上调方案调整，没有建立养老金正常调整机制。近年来，企业职工基本养老金的社会平均工资替代率大约为45％。由于改革以来企业年金的发展一直没有跟上，绝大多数退休者依靠基本养老金养老，使企业职工退休待遇大大低于公务员。按照国家统计局公布的数据，2005年(2006年后政府统计不再公布按机关和企业分类的养老金数据)，机关的人均养老金是企业的2.1倍。
我国企业职工和公务员的养老金待遇差距持续扩大，已成为社会矛盾的重要来源，加剧了城镇不同群体间的劳动力市场壁垒，妨碍了人力资源的正常流动和有效配置。同时，现行公务员养老金来源于财政，也使财政负担日益沉重。另外，各公共部门对退休人员及退休制度采取分散化的单位管理，加大了管理成本，影响了机关单位的工作效率。因此，应尽早对公务员养老金制度实行并轨改革。
(三)公务员养老金改革的国际经验
在世界范围内，公务员与私人部门雇员养老金体系的关系可以归纳为三种：第一种是完全独立，公务员有专门的养老金体系，不参加私人部门雇员的社会养老保险；第二种是完全统一，公务员与私人部门雇员采取完全相同的养老金体系；第三种是部分统一、部分独立，在基本养老保险上两者完全一致，在职业年金上完全独立。据世界银行的报告，[4]在调查的158个国家中，有84个国家对公务员实行独立的养老金制度，比例为53％。从地区来看，独立的公务员养老金制度在南亚和非洲较为普遍，拉丁美洲和东欧地区以全民统一的制度占主导地位，北美、欧洲地区更多地在基本养老保险制度上统一，在职业年金上分离。
实行完全统一制度的国家，大多在20世纪80－90年代进行了根本性的养老金制度改革，建立了强制性的私营管理的基金制养老制度。这类国家以智利和一些拉美国家为代表；实行部分统一、部分独立的代表国家有美国(联邦和部分州)、英国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家。这些国家大多经历了养老金并轨改革。例如，日本在20世纪80－90年代实施了养老金并轨改革，将过去覆盖公共部门的“共济养老保险”和覆盖私营部门的“厚生养老保险”并轨形成全国统一的国民年金，使公共和私营部门的养老金结构都呈现三层次结构，即国民年金＋收入关联年金＋职业年金。美国在20世纪80年代中后期将联邦公务员养老体系并入社会保障，形成全国统一的社会保障＋职业年金＋自愿储蓄的三层次养老金体系。[5]对公务员的职业年金大多采取待遇确定的类型，主要原因是为了保障退休待遇的稳定性，避免个人承担养老基金缩水风险和长寿风险。
对公务员实行独立养老金制度的国家，绝大多数不要求个人缴费，财政是主要的筹资来源，财政负担的日益沉重是这类国家面临的主要问题。这类国家包括中国、法国、德国、巴西、希腊、爱尔兰、波兰等。这些国家公务员养老金制度的建立普遍早于社会养老保险，公务员的养老金待遇往往高于私人部门。由于居高不下的养老金待遇和人口长寿的压力，这种独立的制度给财政带来日益增大的压力，同时，也存在阻碍人才流动的弊端，因此，长期以来存在养老金体系统一性和公平性的改革要求，不少国家实施了公务员养老金制度改革，改革的总体趋势是在基本养老保险上全国统一，在职业年金上对采取专门的计划。这种改革在实现养老保障体系基本统一的同时，能够体现公务员待遇机制的特殊性。
(四)我国公务员养老金并轨改革的基本思路
为了实现公务员与企业职工在养老金待遇上的公平性，消除养老金“双轨制”，政府应尽快推动公务员养老金制度的并轨改革，以公平的体现政府、雇主和个人对养老责任的分摊。从资金支持的角度，政府的养老责任体现在对基本养老金支付缺口的补贴、对各层次养老金安排中雇主和个人的缴费及其投资收益的税收减免；雇主和个人的养老责任体现在为个人养老权益的积累而缴费。与企业职工不同的是，由于公务员的雇主是政府，政府并不创造财富，只能通过财政手段实现收入的再分配。
在并轨改革的总体思路下，对于公务员的养老金改革，需要首先分析当前的城镇职工养老金制度。我国城镇职工养老保险制度包括社会基本养老保险＋企业年金＋个人储蓄性养老安排三个层次。其中，基本养老保险实行社会统筹＋个人账户的模式。社会统筹实行现收现付制，由企业缴费融资，参保人的待遇与缴费年限及缴费水平挂钩。个人账户在设计上是基金制，实际上是名义账户制(一些地区正在进行做实个人账户的试点)，个人账户的缴费全部由个人承担，个人账户累计余额按不低于银行定期存款的利率记账，在退休时个人账户余额按规定的年金系数转换养老金发放。这样，现行的城镇职工养老保险实质上包括了两个不同的层次，一个是由社会统筹基金形成的现收现付制基础养老保险，一个是由个人缴费形成的名义账户制养老保险。也就是说，当前的城镇职工基本养老保险实际上包含了不同的融资模式，不同的责任主体，不同的待遇计发方式的两层次计划。在实践中，社会统筹与个人账户是混合在一起进行管理的，这种混合管理容易产生实践中存在的“混账”问题，容易引起两类基金不透明的借贷关系，使两类基金本应有的独立的财务收支状况和资产负债状况模糊不清，不利于两类基金清晰透明的财务管理和风险管理。基于养老金体系改革的长远目标，我们认为，对公务员的养老金改革可以探索将基本养老保险下的社会统筹与个人账户相结合的模式分离为两个独立的层次，建立公务员基本养老金＋强制性职业年金。在未来的改革中，公务员的基本养老金与城镇职工基本养老保险的社会统筹层次并轨，形成全国统一的国民基本养老金。基于这样的考虑，公务员养老金体系应该包括基本养老金＋强制性职业年金＋个人储蓄性养老安排三个层次，其中，基本养老金和职业年金由政府主办、强制执行，目标是为公务员提供一定水平的养老金替代目标。个人储蓄性养老金由个人自愿选择，包括在法律允许范围内选择个人商业年金、个人银行储蓄以及其他以养老为目的投资等。在这一层次上与企业职工没有差异，这里只讨论基本养老金＋职业年金两个层次。
1.公务员基本养老金
公务员基本养老金制度由政府主办，由当期财政预算支付，并逐步实现社会化发放。公务员达到法定退休年龄退休，可按月领取基本养老金，达到法定退休年龄前调出或退出，可获得既得养老金权益。养老金待遇计发标准与企业职工基本养老保险社会统筹提供的基础养老金一致，即以社会平均工资和个人指数化缴费工资为基数，每工作1年按1％计发。退休后养老金待遇按统计局公布的上年居民消费价格指数调整，如果消费价格指数小于100％，则不调整。这样，一个35年工龄的拥有平均工资的公务员，在退休时可以得到35％的养老金替代率，退休后的待遇随消费价格指数化调整，保证了退休金的购买力。按照我国恩格尔系数进行粗略估计，35％的替代率基本上能够提供基本的生活需要。
2.职业年金
公务员职业年金由政府主办、强制执行，由财政预算拨款和个人缴费筹资，采取个人账户记账方式并且待遇水平预先设定。即采取带有个人账户的待遇预定混合计划类型。采用个人账户记账，使养老金权益透明化，易于被人理解和接受。当参加者退出职业年金时，既得养老金权益等于个人账户余额，个人账户余额可以随同转移。计划的待遇预先设定，使计划提供的养老金待遇有所保证，避免由个人承担投资和长寿风险，保障公务员稳定的养老金待遇。基于我国金融市场不够发达、较高的国民储蓄率以及公务员职业年金部分由公共财政融资等设定，在短期内职业年金可以选择现收现付制，待金融市场等外部条件成熟后，再逐步过渡到基金积累制。
职业年金的待遇目标设定为每缴费1年获得退休前工资的1.2％，这样，退休前缴费35年的人，养老金待遇为退休前工资的42％。退休后的待遇随消费价格指数调整，如果消费价格指数小于100％，则不调整。这样，对于一个退休前有35年工龄的公务员来说，基本养老金和职业年金总和为退休前工资的77％。对于工龄超过35年的退休者，养老金的上限为退休前工资的90％，以避免获得过高水平的养老金。一般认为，考虑人们在年轻时需要在住房、子女教育、职业培训、社会保障缴费(或缴税)、商业保险等方面有较多的支出，退休后在这些方面的开支显著减少甚至为零，从而养老金达到退休前收入的75％左右就基本能够维持退休前的生活水平。为了体现与城镇职工养老保险的并轨，并考虑一定的过渡期，设定改革年职业年金的个人缴费率为1％，以后每两年提高一个百分点，提高到8％后稳定不变。财政对职业年金的补贴是扣除个人缴费后能够满足预先设定的待遇目标所需要的缴费，这部分需要通过定期精算评估确定。在下节的测算分析中，我们将依据精算原则，估计为实现设定的待遇目标需要的缴费。图1列出了现行公务员退休金制度与改革方案的比较，图2展示了公务员养老金改革方案与城镇职工养老金体系的并轨路径。
图2 公务员改革方案与城镇职工基本养老保险的并轨
三、公务员养老金并轨改革的精算评估
对公务员养老金并轨改革的精算评估依赖于对改革年的选择和改革年对“中人”②的界定，对“中人”的界定依赖于对转轨速度的要求，最快的转轨是从改革年一次性转向新制度，所有尚未退休的人员在退休时按新制度计算待遇。最慢的转轨是从改革年新人职者开始转向新制度。如果转轨从改革年y岁以下的人开始，即改革年y岁以下的在职者为“中人”。这样，越远离退休年龄的人，转向新制度后为职业年金的缴费年限越长，从而体现了制度的逐步转轨和个人养老责任的逐步增加。
(一)数据与假设
测算制度改革的财务影响，需要估计在新制度下每年新增退休及其养老金水平和新增就业人数及其缴费水平。每年新增退休人数决定于分年龄在职人数和规定的退休年龄，新增从业人数决定于就业岗位和就业政策。
1.人口数据与假设
我国官方公布的数据中没有公务员的在职和退休数据。2008年前国家统计局公布按企业、事业、机关口径统计的分类数据(2009年后不再公布这一数据)。2008年，国有机关就业人数为1156万人，在2000－2008年，国有机关就业人数年平均增长率为1％。考虑到我国公务员是一支相对稳定的队伍，这里假设2008－2012年公务员每年增长1％，2013年后，公务员就业总数保持不变，每年新增就业人数等于当年减少的就业人数，减少的原因包括退休、死亡、伤残、调离等。考虑到公务员“终身就业”和职业比较安全的特点，忽略公务员在岗期间的调离、伤残等因素，假设每年新增的就业人数等于每年因退休和死亡而减少的人数。另外，我国没有公布的分年龄性别的公务员数据，假设在职公务员的年龄分布与同年城镇职工相同。假设公务员死亡率与同年城镇人口死亡率相同。考虑到当前和未来我国公务员受教育年限较长，公务员至少要求有2年的基层工作经验，以及逐步提高退休年龄的考虑，假设新增就业的平均年龄为25岁，平均退休年龄为60岁。
2.经济数据与假设
按国家统计局公布的数据，2008年国有机关单位的职工年平均工资为3.3万元(2009年后不再公布这一分类数据)，同年企业职工的平均工资为2.8万元。2000年以来，职工平均工资一直以超过10％的速度增长，国有单位的职工平均工资增长率更高，2000年以来增长速度达到15％。考虑到未来我国经济发展可能放缓，假设未来的工资增长率有所下降，到2020年工资增长率下降到8％，2025年后工资增长率保持在6％的水平上，假设工龄工资增长率为1％。这样，依据分年龄在职人数、平均工资及其增长率、工龄工资增长率就可以估计出各年份年龄的平均工资。我国在2000－2010年期间，居民消费价格指数的最低水平为99.2％，最高水平为105.9％，平均为102％。假设未来价格指数保持在102％的水平上。
(二)方法与模型
如果从t年开始改革，由前面给出的数据和假设，可以估计出转向新制度后的退休者在原制度和新制度下的待遇差距，以及财政在公务员养老金支出上的差距。
如果名义账户的记账利率采取现收现付制养老金制度的内涵回报率，在这里取平均工资增长率＋在职人数增长率，[6]因假设在职人数保持不变，有i＝g，这时，上式简化为：
将(2)式代入(8)式，有
(三)改革方案的财务影响
1.对个人待遇的影响
改革后个人的养老金待遇由两部分构成，即基本养老金＋职业年金。根据二者的待遇计发办法可以得出在新制度下不同工龄退休者的养老金替代率，图3给出了不同工龄的退休者在新制度与原制度下的替代率。
图3 改革前后不同工龄退休者的养老金替代率
从图3可见，新制度使个人养老金待遇明显下降，但降低的幅度受工龄的影响较大，工龄越短待遇降低的幅度越大。现行制度按工龄区间规定退休金，使工龄区间两端相邻工龄的养老金待遇相差较大，如工龄10年比工龄9年的替代率高出20％，工龄20年比19年高出10％等。改革方案避免了这种不合理的现象，养老金待遇与参加年数挂钩，每多参加1年增加相同比例的养老金待遇。
2.满足待遇目标的职业年金缴费率
依据前面的假设和公式(8)，如果从2013年开始改革，可以计算出为满足设定的职业年金待遇目标所需的缴费率为16％。这样，如果个人缴费率为8％，财政对应的补贴也是个人工资的8％，这一设定正好与基本养老保险个人账户的缴费比例相同。值得注意的是，随着退休年龄、工资增长率、记账利率、价格指数、寿命延长等历史数据的变动以及依据历史数据对未来做出精算假设的调整，为满足待遇目标所需的职业年金缴费率会随着时间的变化有所调整，这正是混合型职业年金计划需要做定期精算评估的原因。
3.改革对财政支出的影响
如果制度从2013年开始改革，改革年的“中人”设定为49岁及以下年龄的在职人员，即50岁及以上的在职人员和已退休人员仍然保持在原制度下，按原制度计发和调整养老金，个人不需要为职业年金缴费。改革年49岁及以下的在职人员转向新制度，个人需要为职业年金缴费，缴费比例从1％开始，每2年增加1个百分点，达到8％后稳定不变。由于现收现付制下个人的缴费可以用来支付当期的养老金，从而可以冲抵财政对养老金的支出。按照前面的假设和模型，我们编制了精算评估模型，测算了改革使财政支出的缩减额，列在表1中。
从表1中数据可见，随着时间的延续，职业年金的个人缴费额不断增加，从2013年的50亿元增加到2050年的14898亿元，从而使财政支出相应缩减。2024年后，随着“中人”在新制度下的陆续退休，财政支出持续降低。2024年在新制度下的退休金支付比原制度降低了56亿元，到2050年，在新制度下的退休金支付降低了8599亿元，加上职业年金个人缴费使财政支出的缩减额，制度总支出可以降低23496亿元。
四、结论和政策建议
我国对机关和事业单位职工养老保险制度的改革探索已有20多年的历史，2008年中央推出的事业单位养老保险制度试点改革在实践中进展缓缓。近日中央印发的事业单位分类改革指导意见，再次指出事业单位在分类改革的基础上实行与企业类似的养老保险制度。这样，只有对公务员保留了独立的、待遇优厚的养老金制度，这使公务员与企事业单位职工养老金待遇的公平性再次受到强烈质疑。
本文在并轨改革的总体思路下，认为公务员养老金制度改革要从现行的单层次非缴费的退休金制度改革为基本养老金＋职业年金两层次制度。基本养老金采取现收现付模式，由财政负担，短期内与城镇企业职工基本养老保险中的社会统筹部分对接，在长远目标上，与城镇职工基本养老保险、农民基本养老保险并轨，形成全国统一的国民基本养老金制度。职业年金采取混合型计划类型，一方面预先确定待遇水平，由财政提供担保；另一方面采取个人账户的记账方式，使养老金权益透明。职业年金在目前条件下可以采取现收现付制，在外部条件合适的时机也可以逐步过渡到基金积累制。这样的改革使公务员的养老金待遇降低，使财政在公务员退休金支付上的负担缩减。这样的改革对消除养老金“双轨制”，降低养老金体系的运行成本，促进劳动力流动，实现人人公平的养老目标等具有重要的意义。
注释：
①资料来源：人力资源和社会保障部网站，2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。
②这里的“中人”指改革时已由原制度覆盖、改革后转向新制度并在退休时按新制度计算待遇的人群。
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