从“政府时代”走向“民间时代”——美国州政府在公立高等教育中作用弱化的启示，本文主要内容关键词为：时代论文,高等教育论文,美国论文,启示论文,州政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G642 【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2004]04-0086-03
全世界的最优秀大学大约有三分之二到四分之三都在美国，这是美国的“一种特殊财富”。了解了这一点，对“美国为什么会成为世界超级大国”似乎就很容易理解了。而教育之所以能成为美国值得夸耀的成就至少与其自主、竞争和民间介入密切关联。
美国是一个竞争的社会。不仅企业界竞争激烈，就是在教育界（特别在高教领域），竞争也无所不在。民间资本的引入在教育领域形成了相当完备的竞争机制。与此同时，竞争又微妙地保存和加强了学校自主的特点。美国教育的一些资深管理者坚信，惟有竞争才是教育立于不败的唯一法宝。任哈佛大学文理学院院长达11年之久的罗索夫斯基甚至认为：“没有竞争的紧迫感和竞争的机会，这可能正是英国的大学在二次世界大战后相对衰落的诸多原因中的一个。”而竞争的源泉恰恰来自于管制型公共部门让位于民间资本。
一、美国公立高等教育市场化的理论基础
传统的公共产品理论认为，公共部门的作用，就是能够提供民间所不能提供的、或者说是民间不能充分提供的公共产品。因为公共产品有两个特点：一是非竞争性，即消费上的共享性；二是非排他性，即公共产品的公共性。具有以上特点的公共产品的供应，靠市场不行，只能靠政府。
然而，20世纪90年代，新政治经济学对现代公共领域以及公共产品作出了全新的解释。公共部门提供的公共产品，在大多数情况下，并不具备以上特点，例如，公共交通、公共住宅、教育、上下水道等等，都是一种排除可能的服务，也就是说，不支付费用的话，便无法享受服务，这是一种排他性的服务。一旦公共产品失去以上两个特点的话，民间部门也能够提供公共产品和公共服务。西方国家的民营化，尤其是公共部门的民营化，正是在这一理论背景下发生。公共部门的民营化告诉我们，提供公共产品和公共服务的主体范围不一定要明确，以民间为主体的公共产品的提供具有重要的研究意义。
笔者认为美国州政府在公立高等教育中的作用弱化是大势所趋。事实上，公立高等教育的民间介入是个低成本高质量的教育产品供给体系，它存在着四种激励机制：(1)风险分担机制—风险的民间转移；(2)作业适应性支付体系—说明责任，重视结果的监督机制；(3)促进民间企业竞争—抑制膨胀的民间利润；(4)成本收益机制—减轻财政负担，提供高质量教育。
经济学的思考方法，自亚当·斯密以来都是这样认为的：把所有的一切都交给市场的话，市场机制可以使事物运转基本良好。美国是实行市场经济的国家，市场经济体制运行的规则之一就是对效益、对投入和产出相互关系的强调。美国学校自主和竞争的特点，促使它们十分注意市场运作机制的构建，因为学校要想在竞争中立于不败，它们必须成功地和别人竞争，它们必须能对市场变化迅速作出反应。因而加强教育对市场的适应性，以市场运作机制来经营学校，成为美国教育目标的重要价值取向。
二、美国公立教育解除政府管制的原因分析
美国的高等公立教育改革来自于全球化、信息化时代的要求，了解如何站在新生产力发展教育的前沿，借鉴历史，迎接未来挑战？这是美国公共教育改革的前提。
18世纪末期爆发的法国大革命对推动美国公立教育运动产生了巨大影响，于是美国著名教育家R.克兰姆、萨美尔.斯密斯以及萨美尔.诺克斯等人，大胆提出了建立免费、平等和世俗的公立教育制度的主张。到了19世纪，以美国公立教育之父贺拉斯.曼为首，先后有丹尼尔.韦伯斯特，亨利.巴纳德等人领导发起了最初的大规模公立教育运动。在颁布教育立法的同时，进行公立教育的各种环节的尝试，并第一次澄清了美国学徒制教育实施以来所造成的教育混乱。这样，美国公立教育进入了它稳定发展的时期。
在20世纪80年代早期，高等教育在这些方面遭到政府的过分干预，政府主要在如下五方面控制高等教育权利：限制高校在财政年度内资金再分配的权利；对高校的购买、人事、及基本建设等方面实行管制：对高校保留和管理自创收入进行管制，其中包括学费和杂费；实行收支平衡政策，要求高校上缴未花完的拨款资金；对高校事业费实行预前审计(Hyatt James,1984)。诚然，政府部门对高等教育实行某种程度的控制是不可避免的，如规定高等教育的规模、提供资金等。然而有些事情已完全超出政府力量控制的范围。
进入21世纪，美国公立教育政府管制举步维艰：在国内，经济萧条、反征税运动、联邦政府财政赤字以及来自联邦政府的财政资助的减少等事件使得经济形势发生了一系列变化，各级政府资金来源逐渐减少，不得不为本区域发展自己寻找新的资金来源。从国际上来看，随着世界经济的全球化，国外投资的增加，冷战的结束和交流技术的发展，地方政府自己寻找市场和发展本地经济的机会也大大增加了。这两方面的结合使得各地政府渐渐趋向于自我开拓财政来源市场。具体说，美国公立教育政府管制存在着的五大新挑战：
第一，政府财政支持力。伴随着美国经济萧条的出现，2/3的州政府面临财政亏空的困境。美国州政府对公立高等教育总的财政支出缩减了260亿美元。现在，许多大学为了筹集更多的办学资金，在一些学校事务上，大学领导们允许一些捐资者参与管理，相当一部分大学也正在极力摆脱州政府的控制和束缚。
第二，政府的控制力。虽然州政府减少了对公立的高等学校投资，但其控制和束缚并没有减少，高校对政府的管制怨声载道，从而引起了公立高等学校的私有化浪潮。
第三，民众的信赖度。19世纪初期，美国的改革家们开创了公立学校，试图借此将涌入美国的新移民培养成为具有良好素质的公民。然而，第二次世界大战以后，尽管美国的历次教育改革都以提高教育质量为核心，但美国的公共教育最终却因为教育质量问题而失去许多民众的信任。
第四，教育机会不均等。在美国富裕的地区，如郊外高级的住宅区，公立学校的生源丰富，三分之二的孩子受到了良好教育。问题是包括种族在内的贫困阶层的孩子一般在城市的学校上学。那里的学校设备很差，无法安心学习，城市高中学生的中途退学率高于全国平均水平的一倍以上。
第五，教育费用与效果不一。美国学校的运行主要靠国税，这与日本或者是中国有很大的差距。就学校教育费的主要财源是地域居民支付的固定资产税这一点来说，公立学校的运行给地域居民的所得以及种族问题带来很大影响。税收多的地方，如郊外高级住宅区的学校，可以使用丰富的教育预算。高收入阶层以优秀学校为目标，并带动了周围住宅地块价格。另一方面，贫困阶层比较多的城市，教育经费不足，教员的工资也比较低，学校的质量下降，导致高收入阶层从该地区流出，从而形成恶性循环，纳税人要求说明责任的呼声强烈。
三、当前美国公立教育市场化的方式和特点
产业社会向知识型社会转换，国家的竞争被人才的竞争所左右，如何培养掌握新知识新技能的良好市民？近来在美国，公立学校、民营学校正在进行广泛实验，采用各种市场原理和方式使学校更加充满活力。
（一）以委托经营和契约学校为主体的公办民营学校
一种契约学校Charter School在美国兴起。在得克萨斯州波士顿的爱斯·卡来基·莱帕拉特里学校向学生和家长承诺：“一天24小时，不管在什么时候，都可以答复学生有关作业的问题。”在考试前的深夜，老师的手机也会响起。该学校90%都是来自墨西哥的移民，在家几乎不能说英语。所以，该学校的上课时间是其他学校的1.7倍。早上空着肚子到学校的学生，第一节课是该校办学的宗旨。学校实现了这一理想。2000年毕业的第一期学生进入了美国各地的大学。学校得到了得克萨斯州教育厅的表彰。
契约学校出现的背景：1994年就任得克萨斯州州长的现任美国总统布什，在就任后的第二年制定了《契约法》。该法在教育层面运用，便出现了契约学校。所谓契约学校，就是在公立学校引入市场原理，优胜劣汰，优良的学校将容纳更多的学生。在教学的方法上，采取短期的、密度的指导，意图在短期获得良好成果。在学校的运营上，它不收取学生的学费，依靠税金运行，从而实现一种新的具有特色的教育。
契约学校与政府之间是一种契约关系（通常三至五年），学校必须在契约规定期间保证达成双方认可的经营目标。只要获得州和学区的批准，谁都可以来办学校。它寻求的是说明责任，就是办学的责任——以改进学校教学现状为主。关于契约，实施5年更新制，如果业绩的承诺不能兑现的话，学校将被停业。契约学校强调存在的价值，所以学校在授课内容和时间安排上倾注了巨大努力。在教材方面，实施州独自编辑的统一教材，每个学校公布实施状况，这一效果相当显著。学区以及学校英语、教学的考试分四个阶段，考试结果在网上公布。如果两年中的合格率一直处于最低水平的话，将要受到州教育厅的制裁。学校由专家负责指导运行，如果学校运营状况没有良好改善的话，专家将被免职。学生如果获得优异成绩的话，可以转往公立学校。教师的评价和州政府对学校的预算分配，由学生的成绩来决定。这样一来，来自外部契约的刺激，以及学力考试的公开发表，公立学校的安全感不复存在，各个学校都把契约学校作为蓝本，重新审视教学内容和学校制度。1994年只有一半左右的高中生合格率，这两年已经提高到80%以上。得克萨斯州的成功经验，成为布什政权教育改革的基础。
美国公立学校与“契约学校”的差别
传统公立学校
契约学校
设置者
自治体 事前认可，无限制
州的规制 有服从义务
不接受任何规制
教育课程 自治体规定内容 自由
学生范围 在学区内居住
自由选择学校
教员采用 以自治体为主
学校独自采用
学校期限 没有特别限制
约5年更新契约
财源
税金
税金
学费
免费
免费
现在的布什政权相当重视对契约学校的援助，以前在校舍方面没有动用税金，现在作为建设费用向契约学校支出。在得克萨斯州大约有160家契约学校，全美国大约有2000家，并且还有增加趋势。契约学校的出现，强制驱动了公立学校的竞争，对学生和家长而言，扩大了选择的自由，得到了公众的支持，给予了高校更多自主权。刺激高校增加筹资的积极性的同时，竞争的标准也开始整合。
（二）代理制(private management of public schools)
高等公立教育改革的另一种方式是公司的代理制。这是有相当争议的制度改革。有代表性的是爱迪生学校模式。由于教学改革产生的新的商机，产生学校再建的代理制度。爱迪生受州和学区委托，向业绩低下的学校派遣公司职员，从学校的运营到教员的采用，受公司监督，根据学生的成绩来评价教师，颁发业绩工资，甚至给予购买本公司股票的权利。这一激励机制引发了教师的积极性。在全美国，将近有113家公立学校实施了代理制这一制度。可是，在纽约和加利福尼亚对这一代理制度表示反对。2001年的3月，加利福尼亚州的教育委员会对爱迪生公司提出在90天内改善教育的业务状况。原因是发表了不切合实际的考试结果。爱迪生否定了教育委员会的指责，然而，如果没有充分的证据来说服教育委员会的话，爱迪生将失去在加利福尼亚运营学校的契约。这一事件导致纳斯达克股票的急剧下跌。
2001年的4月，在纽约有5家成绩不佳的学校准备委托爱迪生公司进行代理，转换成契约学校。这一决定由家长们进行投票。可是80%的家长表示反对。原因是营利企业将会动摇公共教育，对这一情况深表担忧的家长大部分投了反对票。纽约的反对运动由市民团体牵头，市民团体认为，追求利润的企业能为了孩子投入资金吗？企业首先是挣钱，以股东的利益优先。根据美国的舆论调查，家长对“契约学校”全然不知的回答，达到80%。在投反对票的家长中间，担心由爱迪生公司代理以后，本来的免除学费将被废除。然而，市教育委员会的态度坚决，否定爱迪生公司代理的5校将在近期关闭，同时寻找新的办学人员，引进新教师，组建新的公立学校。争论的焦点在于产业界担心学生学力低下，对布什总统的教育改革表现出强烈的关注。产业界的担心不是没有道理的。据美国信息技术协会的统计，2000年的美国IT产业创造了160万人的雇佣机会，可是实际上被采用的仅仅一半左右。问题是工人的素质达不到企业要求的水平。通过代理制的运行，美国的公立教育体制和管理方式开始从“政治行政模式”转为“经济市场模式”，引入市场机制，为教育创造一个具有竞争性的市场环境，把教育朝着自由化方向推进。
（三）“顾客第一主义”
低成本高质量的教育体系所追求的“说明责任、强调结果”意味着管理和监控特许学校的人很少可能提出“我们花费了多少？”这样的问题，而更可能是“我们的孩子在学习什么，他们学得怎样”这类的问题。这正是美国教育政策制定者、家长和重新组织的学校委员会对新式美国学校所突出强调的问题。
布什政权的教育改革正是在这一背景下发动的，把竞争原理引入学校教育，凡是能促进企业活力的竞争原理，在教育领域也同样适用。而城市地区学校质量低下，关键是缺乏竞争。贫困阶层的孩子尽管对学校不满，可是没有经济实力转向学费昂贵的好学校。所以，教育的质量与学生的成绩每况愈下。在郊外富裕阶层居住地区的学校，公立、私立、教会学校的教育内容在进行着激烈竞争。在有好学校的地区，居住的都是有经济实力的居民，学校通过竞争，促使地域产生良好循环。城市地区教育质量差的学校必须要进行类似郊外学校那种竞争，从而促进改革。学校竞争通过两种方法。其一，通过家长的评价。教师也好，校长也好，是否在努力工作，由家长来评估。其二，在数学和英语方面采取共同的教材，通过考试比较各大学校的教育水平。这对长期信赖政府税收支持的公立学校来讲，无疑是一种新的挑战。
美国教育改革进程
1983 发表“危机中的国家”，成立
里根总统 教育部咨询委员会
（共和党） 1986 召开全美国州长会议，集中
讨论教育问题
1989
总统召集全美国州长会议，
举行第一界教育研讨会
布什总统 1990
引进教育保证制度
（共和党） 1991
全美第一个明尼苏达州契
约学校设置的法律认可
克林顿
1994 《2000年目标：美国教育法》
总统
制定
（民主党） 1996
全美国州长与企业家共同
举行的第二届教育研讨会
布什总统
2001 布什新政权发表教育改革
（共和党）
方案
四、美国公立教育市场化的启示
计划经济体制下，我国全部大学都由政府批准建立，经费几乎都来自各种政府渠道，甚至开设的课程及教学内容以及某些考试也是由政府规定或掌握的。这一中央集权的性质束缚了教育的发展，使学校越来越失去特色、失去个性，越来越不适应竞争的需要。诚然，这种“统得过死”、“包得过多”的集权管理体制在特定的历史时期曾发挥过积极的作用，但在社会主义市场经济的背景下，其消极影响是不言而喻的。
市场经济为中国的高等教育体制改革提供了良好的经济体制基础，如何在社会转型期实践国家教育改革的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针？美国公立高等教育的市场化途径具有借鉴意义。
启示之一：从投入到产出——“结果导向”的教育部门责任模式
市场机制下的教育追求“说明责任、强调结果”，意味着管理和监督契约学校的人很少可能提出“我们花费了多少？”类似问题，而更可能是“我们的孩子在学习什么，他们学得怎样”等相关问题。学校的绩效责任度是美国州政府、教育政策制定者、家长和重新组织的学校委员会对新式美国学校所突出强调的问题，也应成为我国未来教学的价值倾向。
启示之二：过程的多元化和结果的统一化——教育部门的效率化与民间介入
教育部门采纳企业化经营方式，或将权力向民间转移，与传统的政府管制型教育方式相比，是一个多元化的过程。然而，任何教育部门的目标：创造出低成本高质量的教育体系，这一结果是统一的。即政府组织与市场组织在公立教育领域可以形成一种“协业”关系，这一“协业”模式可界定出政府组织的职能范围和基本责任：提供低成本高质量的公共产品，满足公众日益多样化的需求，降低公共财政中的教育支出规模。可以预见，不断推进的高等教育管理市场化改革能为建立和谐的大学与政府关系创造条件。