制度权利失衡：农民贫困问题的制度根源探析，本文主要内容关键词为：制度论文,探析论文,根源论文,贫困论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对现阶段农民贫困问题现状的考察
（一）关于“贫困”定义的争议
关于贫困，中国官方90年代初给出的标准定义是：以1990年为不变价，农民人均纯收入低于630～650元和每年人均粮食消费低于300公斤；而我国学者则一般将贫困理解为物质上的缺乏，即缺少基本生活资料和精神上的贫困；迪帕·纳拉扬等人认为贫困不仅仅是物质的缺乏， 权力和发言权的缺乏更是其定义贫困的核心要素[1]；阿玛蒂亚·森认为，贫困是指人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入的低下[2]。概括之，人们比较公认的还是世界银行给出的表述[3]：当某些人或者某些家庭或者某些群体没有足够的资源去获得他们那个社会承认的，一般都能够接受到的饮食、生活条件、舒适和参与某些活动的机会，就是处于贫困状态（世界银行，1981）；贫困是缺乏达到最低生活水准的能力（世界银行，1990）；贫困不仅仅意味着低收入和低消费，而且还意味着缺乏受教育的机会、营养不良、健康状况差，即贫困意味着无权、没有发言权、脆弱和恐惧等（世界银行，2001）。由此可以看出，贫困的涵义具有相对性，它随时间和空间及人们的思想观念的变化而变化。不同地区、不同的国情，对于“贫困”的定义自然有所区别。
另外，根据贫困标准来划分，贫困一般可分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是指个人或家庭依靠劳动所得和其它合法收入不能维持基本的生存需要，陷于物质生活的极度困苦之中。而相对贫困则是指相对于一般社会成员的生活水平而言，即生活水平在最低层次那部分人的生活状况。现阶段我国农村贫困标准的界定采用的是绝对贫困概念，即在一定的社会生产方式和生活方式下，一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。
（二）当前农民贫困现状：忧大于喜
基于以上相关标准和贫困概念的理解，我们对中国当前农民贫困问题的现状加以总结概括。随着经济体制改革的进行，我国农村的扶贫工作取得了巨大成绩，农村的贫困人口数量呈下降趋势。但是，另一方面，我们更应该看到，随着农村扶贫工作的推进，在解决农民贫困的过程中出现了一些新问题。起初简单的物质扶贫，即“给钱给物”的扶贫措施非但没有使一些地区富裕起来，相反却滋生出了“等、靠、要”的懒汉风气，这种被称作“输血”式的扶贫方式逐渐被抛弃；随之而来的是修路、送技术、送文化，人们称之为“造血”的扶贫方式，这种所谓的“造血”扶贫的办法也慢慢显现出“劣质性”，而且在进行农村扶贫的过程中，出现了“富得慢，穷得快”的怪现象，有的地方自然资源很丰富，但是反而不如自然资源禀赋差的地区发展的快；有些地区虽然发展的比较快，人们衣食丰足，但是人们却空虚无聊、无所事事，精神面貌颓废不堪，更有甚者一些农村的基础设施已经破败殆尽，各项公益事业昨日黄花，科技进步事业也是空中楼阁，医疗卫生更是形同虚设，青壮年和有些知识文化的劳动力绝大部分流失，农村自身发展所需的内部资源已几近丧失殆尽。
另外，从80年代后期到现在，我国绝对贫困人口数量虽然是下降的，但速度却是极为缓慢的，中国现在还有近3000万人口没有解决温饱问题，6000万人口徘徊在温饱线上。同时，城乡差距还在在继续拉大，2001年城市居民人均收入与农村人均收入之比为2.9比1，比1983年的1.7比1高出71个百分点。按1978年不变价计算，城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭的人均收入之比，由1985年的1.53倍提高至1999年的1.96倍，城乡差别一目了然，为农村的相对贫困作了极为清晰的注脚[4]。虽然农民合理负担基本得到了有效控制，而农民承受的不合理负担则越来越沉重。有关数据表明，不合理负担远远超过了中央规定的5％的警戒线。除此之外，农民收入增长滞缓，甚至出现负增长；农村机构膨胀，人员不断增加以及农村教育费用负担过重和巧立各种名目乱收费的现象，使得农民的贫困问题凸现的更加严重。总之，一句话，中国的农民贫困问题依然严重，农民贫困问题的解决与否，以及解决程度的好坏，都将进一步影响到中国下一步的经济改革和发展。
二、寻求农民贫困问题的最终根源：制度权利失衡
谈到农民的贫困现状的原因，我们首先想到的是传统封建农民意识的禁锢，市场经济下造成的小农经济的自信缺失，农村基层政权的义务失衡，农民自身素质的低下等等。无法否认，这些因素确实在一定程度上促成了农民的贫困。但是，农民贫困问题的最终根源是由于与农民切身利益息息相关的制度设计的缺位或者失调，而由此导致上述次级表象原因的曲解。对于农民贫困现状的成因，可以从制度经济学方面来探讨其最终的根源。
（一）产权制度的缺失
在农村，农民的贫富直接取决于其可支配资源的多寡，而可支配的资源既依赖于自然资源的禀赋，同时又依赖于产权与资源配置制度。姑且不谈其他的，单单就农民赖以生存的基本生产和生活资料—土地而言，由于农民只是“土地”的使用者，而非所有者，拥有的仅仅是使用权，而非收益权、所有权和转让权，残缺的“土地产权”必将使得农民的激励和创作动力丧失殆尽。并且，作为全民所有资源的代理人——国家，随时随地都可以侵犯作为委托人的产权资源，并且基本上不会给予补偿，即使给予补偿也往往是损失大于收益，最终深受其害的还是农民自身。如果基于自然资源（森林、河流、矿藏）的无偿占有，作为国家所有的前提也是可以理解的。但是，正如李昌平在农大讲演中所说的，“农民集资办起了电厂，产权属于国家的电力总公司；农民集资修了学校，产权属于代表国家的教育部门；农民集资办的工厂，产权也属于国家；农民集资办起了电话，产权属于国家信息产业部；农民集资办的公路、桥梁、水利设施等等，产权也都不属于农民”[5]。这样模糊的产权制度，纵使农民的利益都得不到根本的保障，更无从谈起所谓的农民脱贫问题了。
（二）结构制度的差异
说到结构制度方面，主要体现为城乡“二元经济”结构制度的差异和长期存在的二元户籍制度的限制。所谓城乡“二元经济”结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为，城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。而二元户籍制度的限制，把在全国占绝大部分的农村人口禁锢在农村地区，不仅强化了中国的城乡分割，而且也极大地制约了农村剩余劳动力的转移，强化了农村人多地少的矛盾，最终造成了农民的贫困和农村的落后[6]。虽然当前关于户籍制度的规定有了些许松动，农民进城有了更大的政策空间，但是，在城市里面，受到歧视和不公的还是那些进城务工人员（拖欠工资、儿童入学、医疗事故等等）。这些结构制度上的差异，从根本上决定了农民贫困的现状。
（三）保障制度的偏颇
保障制度方面的影响，主要是指农村教育医疗制度、卫生保健制度等。农村和城市，享受的教育和医疗保障的层次是不同的。在城市，农民工的子女没有或者基本没有受教育的权利，即使拥有这种权利也是需要高成本的，而城市的市民却可以以低成本享受高等的教育设施。从另一个角度来看，在中国，解决农村贫困的最大资源是农村剩余劳动力，配置农村剩余劳动力最有效的办法就是靠农民自己的组织。只有民间组织把劳动力资源配置起来与其他资源相结合，资源的利用效率才能最大化。但是中国的扶贫资源和公共资源配置成了权力和权力、权力和资本的交易游戏。而且，国家在对教育、卫生、医疗等基础设施的资源配置上，也是倾向于城市的，从而诱引出人才资源的“人往高处走”的“恶性贫困”结果，使得一些地区，尤其是中西部地区出现“贫困——更加贫困”的恶性结果。这些也是基于农村基础保障制度的不完善甚至缺失的结果。
（四）财政制度的歧视
在金融财政制度上，农民是受歧视的阶层。首先表现在金融信贷方面，作为社会最底层的农民，无法享有和城市市民同等的信贷待遇，即使享有或者程序繁杂，或者成本极高，甚而根本就没有资格。作为以土地为本的农民来说，正面临着土地日益减少的趋势，而作为对农业实施高投入的金融服务体系制度在农村却出现“畸形”，出现城市化偏向。其次，在税费方面上，农民贫困的一大原因来源于税收和各种名目的杂费。尽管实行了“费改税”，农业税已经完全取消，农民的情况得到了极大改善，但是基于其他税费在农民收入中的比重，仍然是农民贫困中的一大难点。农业是最弱质的产业，农民是最弱势的群体，却面对最不优惠的税收政策，那农民贫困的现状就不言自明了。
（五）法律制度的失灵
自从施行家庭联产承包责任制以来，农民的生产积极性和能动性得到了极大提高，但是《土地承包法》规定的“土地承包30年、50年不变”的承诺，政府给予农民“相对稳定”的信任度，究竟在多大程度上使得农民可以从根本上改变“养地、用地”的矛盾现状，与政府随时随地无偿征用农民土地形成强烈对比。另外，《劳动法》中虽然规定的“失业保障”条款，但是落实起来，基本没有农民的位置。主流社会，面对农民就业难的时候，总是指责农民文化水平低，素质差，不适应城市社会，不适应市场经济等等，其根本的问题是没有把农民的就业问题当成“国民的基本权利”，没有把创造农民就业岗位当成政府的基本职责。因而，法律制度上的一些规定，几近“水中花，空中月”，对农民的贫困问题的解决多少失去了一些应有的作用。
（六）传统文化制度的禁锢
在农村，“多子多福”、“重男轻女”的传统封建观念是导致农民贫困的最主观原因，“生男才能立门户，才能传递香火”历来是中国人，尤其是农民信仰的传统理念。其中突出的例子便是计划生育政策，在农村一直是很难实行的，多数时候靠的是基层政权的强力措施。自从农村实行土地承包以后，计划生育政策在农村就渐渐失控了。因此，如何教育农民从自身做起，提高文明素质，改变传统的伦理观念，在农村开展精神文化层次的“回归”，任重而道远。另外，长期处于贫困的人们形成了一整套特定的生活模式、行为准则和价值观念，一旦这种“亚文化”形成，它会影响到整个贫困区域的人，并能世代地传递下去。在这种“亚文化”的保护下，贫困现状将被持久维持，并且还会导致新一轮的贫困。在现实中，作为一种“亚文化”的贫困文化确实在贫困地区存在，但是贫困文化并不是贫困的原因，而是贫困的结果，只不过反过来加重了贫困的恶化。可见，如何从根本上铲除农村传统的封建落后观念，如何在精神层面上实现农民文化制度的更新，对于农民的“脱贫致富”也是一种不容忽视的重要力量。
三、结论与建议
毋庸讳言，农民贫困问题，固然与自然禀赋、技术设备、人才资源以及基础设施、人口素质等存在着千丝万缕的联系，但是，从制度经济学的角度来说，制度条件（包括无效率的制度安排和不均衡制度的维持）决定了贫困地区人们的各种选择，从而也就决定了贫困地区人与环境、人与人之间的关系。而且，各种制度之间也形成了其独特的农村特点，农村土地产权制度的模糊界定，促成了农村和城乡之间二元经济结构制度和二元户籍制度的长期存在，阻碍了适应农村贫困地区社会保障制度的建立。另外，财政制度上的城市偏向、相关法律制度的失灵，又促成农民对农村土地产权的强烈依赖，再加之传统文化观念制度的根深蒂固的影响，农民长期贫困的原因便不难理解了。因此，解决农民贫困问题，还得从制度入手。
（一）构建公平、合理、有效的制度是解决农民贫困问题的根本前提
在产权制度上，尤其是土地制度，尝试进行有效的农地制度改革，比如废除土地集体所有制，实行国家与农民个体共同所有制，即土地股份制等等，切实保障农民土地产权的流动性，减轻农民在产权上的束缚；在结构制度上，加快农村城镇化和非农化过程中，政府权力机构从城市层面，逐步减少农产品与工业品之间的“剪刀差”，为农民在市场经济条件下的充分竞争提供公平的平台，放宽户籍制度的限制，逐步缩减城乡和农村之间的差距；在保障制度上，积极推进传统社会保障改革与创新，走物质保障与服务保障、国家扶持与群众互助、扩大社会共济与巩固家庭保障相结合的路子，在社会养老保险、医疗卫生保障、义务教育等方面充分实现公平与效率兼顾、权利与义务统一的原则，在农村逐步形成完整的社会保障体系，真正实现农民的“国民待遇”；在财税制度上，从农民自身利益出发，完善财政体制，增加地方财政对扶贫的投入力度，彻底摒弃“救急不救穷”的传统观念，真正为农业的发展提供最根本的经济保障；减轻农民的各种税费负担，增加农民自身投入能力，严格禁止“三乱”，切实保障农民休养生息，加快脱贫致富步伐；在法律制度上，尽快制定《中华人民共和国农村发展法》[7]，加大农村土地制度建设方面的法律供给力度，切实保障农民的农地权，加强对农民合法权利的法律保护，同时，需要加快农村司法体制改革，确保农民的诉讼权得以落实；在传统文化制度上，积极推进高校、文体部门的“三下乡”活动，倡导举办“农民文化班”的培训活动，大力普及教育事业，消除文盲，完备广播电视、图书、体育等设施建设，使农民逐步摆脱传统观念的影响，展现蓬勃向上的精神风貌。
（二）排除一切障碍，保证制度的贯彻落实，是真正实现农民脱贫致富的最终保障
相关政策、制度的制定如果得不到有效的贯彻落实，那也没有任何用处。只有在国家、地方政府乃至基层政权上，对关系农民切身利益的一些政策、规定，采取有效措施，保证其真正贯彻落实，才能保证农民从中受益。因此，政府下大力度，在进行了合理有效的制度设计之后，并采取强有力措施，排除一切障碍，保证各种规章制度的有效落实，使得农民的产权地位得到明确，农村的社会保障体系得到完善，将农民的歧视和偏颇，在财政制度和保障制度上彻底地打破，逐步从根本上抛弃传统文化制度的禁锢，才能从根本上保证农村扶贫工作的成果，也才能使得农民真正地摆脱贫困阴影的困扰，农村的经济繁荣才能指日可待。