人民银行存款准备金管理问题研究
——以宁夏法人金融机构为例
人民银行银川中心支行课题组
摘 要 存款准备金制度作为人民银行宏观调控的主要工具之一，在控制货币供应量、调节货币流动性、促进金融机构稳健经营等方面发挥着重要作用。随着我国经济的不断增长和金融市场的创新发展，人民银行在存款准备金管理流程中的问题逐步显现，存在较多风险隐患。因此，规范核定存款准备金标准和管理流程、制定明确的监督管理办法显得十分必要。在简述现行存款准备金管理体制、梳理和回顾近年来存款准备金管理政策的几次重大调整的基础上，结合对宁夏辖区法人金融机构的实地调研，提出人民银行存款准备金管理过程中，需要关注的问题，并据此提出进一步强化存款准备金管理的对策建议。
关键词 人民银行；存款准备金；地方法人；金融机构
一、存款准备金管理工作概述
存款准备金是金融机构为保证客户提取存款和资金清算而需要向人民银行交存的存款。广义的存款准备金分为一般存款准备金和财政存款准备金，而一般存款准备金又包括法定存款准备金和超额存款准备金两部分。法定存款准备金是指金融机构必须在人民银行保持的最低资金；超额存款准备金是指金融机构在人民银行存放的存款超过法定存款准备金的部分；财政存款准备金是指金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款，该存款应全额划缴至当地人民银行。
中国—东盟自由贸易区贸易便利化发展研究——以“一带一路”倡议为背景 ……………………………………………………………… 孙芸芸（3．15）
现行交存存款准备金的金融机构包括商业银行、信用社以及财务公司、金融租赁公司等其他金融机构。国家开发银行、中国进出口银行不交存准备金。在人民银行存款准备金管理工作主要是由会计、货币信贷、营业部门共同完成。其中，会计部门负责存款准备金交存范围的会计科目核定工作，货币信贷处负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。
二、存款准备金管理政策梳理与回顾
1984年，人民银行建立金融机构存款准备金制度。1998年，为进一步规范管理，人民银行出台《关于改革存款准备金制度的通知》，细化了存款准备金的缴存范围、账户、法定存款准备金率、考核办法及资料报备等规定，制定了严格的操作标准，确立了现行存款准备金制度框架。多年来，为充分发挥该政策的宏观调控优势，增加金融机构流动性管理的灵活性，促进金融机构稳健经营，人民银行不断修正和创新存款准备金政策工具的使用，切实提高了存款准备金政策执行效果。
（一）扩充和调整存款准备金交存范围
随着经济体制改革的深化和金融机构业务品种的调整增加，使得会计科目设置发生变化，从而导致人民银行对金融机构存款准备金的核定内容不能完全涵盖存款类金融机构的全部缴存款范围。因此，人民银行多次对存款类金融机构存款准备金交存范围进行补充规定。如2008年，下发《中国人民银行关于将金融控股公司存款纳入存款准备金交存范围的通知》，明确将金融控股公司在存款类金融机构的存款纳入一般存款交存范围。2010年，为进一步完善存款准备金交存范围，下发《中国人民银行关于将保证金存款纳入存款准备金交存范围的通知》，将保证金存款纳入一般存款交存范围。2014年，下发《中国人民银行关于存款口径调整后存款准备金政策和利率管理政策有关事项的通知》，决定自次年起对存款统计口径进行调整，将部分原在同业往来项下统计的存款纳入各项存款范围，缴存存款准备金。
（二）推行并完善差别存款准备金率制度
一是会计科目使用不当。人民银行对金融机构会计科目的核定是存款准备金管理的基础，也是核算缴存金额的依据。但在业务操作中，部分商业银行尤其是规模较小的村镇银行普遍存在会计科目使用不当等问题，主要表现在：部分商业银行存款准备金制度中列示的纳入存款准备金交存范围的会计科目与人民银行银川中心支行核定的交存范围存在差异，这在一定程度上加大了基层央行审核、监督的难度。会计科目使用不全，部分商业银行的核算系统中没有财政性存款的相关科目，存在漏缴财政存款的可能，报表未能完全反应相应科目的核算内容，从而影响到商业银行交存数据的真实性、准确性。二是准备金交存政策理解不够。在近年来存款准备金政策不断调整更新的背景下，实地调研反映出商业银行普遍存在对存款准备金制度不清晰、不熟悉的现象，在核算上存在一定的难度，部分金融机构对存款准备金的交存政策不清晰，往往超额交存准备金以避免因账户透支带来的处罚，导致信贷资金闲置，资金的利润率较低。如宁夏辖区金融机构超额存款准备金率普遍偏高，这一现象自2017年以来虽有所好转，但商业银行的超额存款准备金率普遍位于10%-15%的区间，信用社与其他金融机构的超额存款准备金率也逼近10%。另外，存款准备金制度进行平均法调整后规定，商业银行存款准备金账户每日余额可在1%的幅度进行调整，旨在增加商业银行的资金流动性。但在实际操作过程中，商业银行出于谨慎几乎没有使用这一变动幅度，政策执行效果不明显。
许多企业管理者对会计信息化理解不透彻，认为只是单纯的更换会计事务工具和方法，片面的将会计信息化认为是解放会计人员繁重劳动力的手段。虽然大家都明白信息化能够为企业会计工作提高效率和信息输出速度的新途径，但由于管理知识和专业理论研究的缺乏，使得实现会计信息化建设和企业信息化建设的联系断裂，没有真正实现企业的发展。因此，企业管理人员和会计工作人员对会计信息化的不重视和相关理论的缺乏，造成了企业会计信息化的“资源浪费”。
（三）考核方法由时点法改为平均法
“时点法”下，金融机构存款因业务规模扩大或其他原因波动较大时，每期需要交存的存款准备金可能出现较大幅度变动，存款准备金交存基数不能科学准确地反映金融机构存款负债的真实情况，且存在人为操作的可能。2015年9月，人民银行对存款准备金考核制度进行重大改革，开始实施平均法考核，规定金融机构当旬第五日至下旬第四日存款准备金日终余额的算术平均值与上旬末该机构一般存款余额之比，不得低于法定存款准备金率。2016年7月，人民银行对平均法考核做了进一步完善，将考核方法中金融机构上旬末一般存款余额时点数调整为期内算数平均值。准备金考核方法由“时点法”到“分子平均法”再到“分子分母双平均”的不断完善，在一定程度上消化了不同时点存款波动对金融机构准备金交存带来的影响，金融机构流动性管理更为便利，也加大了存款准备金核算的复杂程度。
（四）简化存款准备金报表报送和审查
一是存款准备金交存范围缺乏统一的模式。存款准备金交存范围核定的对象是金融机构的会计科目，自2009年起，地方性法人金融机构陆续执行新企业会计准则后，自行设置会计科目。各金融机构会计会计科目体系的差异性导致交存范围核定工作难以形成统一的核定口径，有时候需要通过经验判断对金融机构申报的会计科目进行核定，难免会出现多核、漏核、串核等情况，影响了存款准备金政策的实施。二是交存范围核定冗余现象严重。部分金融机构，特别是村镇银行，往往直接借用大型商业银行的会计科目体系，并不考虑自身发展水平与所采用的会计科目体系是否一致，因此常常出现实际用到的交存科目远少于核定的交存科目。
（五）调整法定节假日考核规则
一是监测系统功能有待完善。在ACS系统中，金融机构准备金账户存在透支现象时，系统会自动向营业部门发出提示，但对金融机构存款准备金的截留、占用、挪用、迟缴等资金变动无法及时监控提示。同时，ACS系统没有自动检查准备金账户每日余额浮动1%的计算方式，对于金融机构每日存款准备金余额是否符合浮动比例，只能靠货币信贷部门事后人工计算检查来发现，这不仅增加了货币信贷部门监督管理的工作量，核算准确性也大打折扣。二是处罚规定有待健全。人民银行准备金方面的罚则制定存在诸多漏洞，如：处罚标准不同、处罚种类较少、条例不够明确等等。具体来说，首先，当前的人民币存款准备金处罚仅限于针对金融机构透支人民币存款准备金的处罚，而对存款准备金的截留、占用、挪用、迟缴缺乏相应的处罚办法。其次，在现有准备金处罚规定中，存在两极化特征。现行制度下存款准备金适用的处罚依据中，程度最重的处罚高达两百万元；若金融机构能够及时主动纠正，按照《行政处罚法》和《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》规定，结合辖区金融机构交存准备金额测算显示，处罚金额则几百元不等。这增加了人民银行监督执法的难度，同时较低金额的处罚也难以使金融机构提高警惕。此外，对迟、少、欠缴财政存款处罚政策不明确，处罚政策依据的不统一、处罚部门的不确定，造成财政缴存款处罚困难。
三、存款准备金管理存在的问题
（一）交存范围核定口径不统一，核定范围冗余
2016年，随着人民银行会计核算数据集中系统（ACS）功能不断完善，辖内接入ACS系统的法人金融机构可直接通过该系统报送一般存款余额表，不再向营业部门报送纸质材料，也无需报送存款准备金考核涉及的月度会计报表，营业部门需要根据金融机构报送报表审查一般存款余额算数平均值相关报表，据此核对数据一致性，无需对一般存款余额的每日数值相关报表进行审查，简化了金融系统交存人民币存款准备金的报送流程及营业部报表审查的流程。
以人为本，服务至上，是图书馆工作理念，图书馆人只有不断创新读者服务工作，才能不断地满足读者的信息需求，图书馆工作任重道远。
（二）业务操作不规范，政策理解不到位
为加强和改进金融调控，人民银行于2004年出台文件推行差别存款准备金率制度。该制度在指标体系中纳入了资产质量、支农支小、资本充足率等，作为确定金融机构存款准备金率的参考依据，通过约束和激励双向机制调控金融风险，使货币政策工具与监督管理职能有效地融合了起来。当前，国有商业银行，股份制商业银行、城市商业银行、非县域农村商业银行和外资银行执行,农村合作银行、农村信用社和村镇银行等分别执行不同的存款准备金率，人民银行将不定期对存款准备金实施动态调整机制，综合考虑经济金融环境，调节信贷投放。
（三）监管职能分散，难以形成监管合力
“教科研+”有利于提升教师的专业素养.随着《中国学生发展核心素养》的提出，有一部分专家学者开始尝试研究教师发展的核心素养，他们大多都提到了教师的“教科研能力”是其专业发展的核心素养之一.新时代的教师必须掌握一定的教科研能力，才能够应对新时代对教师这一职业的最新要求，没有教师的发展核心素养，就不会有学生的发展核心素养.
一是监管职能分散，存在监管空白。人民银行存款准备金的牵头管理部门是货币信贷处，会计科目及核算内容的核定在会计财务处，而具体的核算、操作是由营业部负责。每年对商业银行存款准备金的检查都是由货币信贷处单独执行，对金融机构报表真实性、准确性的考核限于形式，涉及商业银行会计科目具体使用情况的监管基本属于监管盲区，在实际检查中难以有效执行。二是地方法人金融机构监管难度大。当前政策下，核定存款准备金交存范围主要是由省会中支的会计部门负责，地市中支基本不参与此项工作。随着宁夏辖区村镇银行等地方法人金融机构的不断增加，对分布在各地市、县（市）的法人金融机构，在核定存款准备金科目后缺乏当地人民银行的后续监管。三是财政存款监管不明确。人民银行对存款准备金的监管多限于对一般存款的核算和监管，财政存款监管存在空白。现行管理制度规定，会计部门对财政存款核定时限，制定了人民银行对各金融机构缴存财政存款的具体科目，但未对这些科目的核算内容进行明确界定，使金融机构有条件为躲避全额缴存财政存款科目，将预算资金纳入活期存款等其他非财政存款缴存科目核算。此外，财政预算资金一般由人民银行国库部门负责监控，但对财政存款准备金交存的监管主体却未在国库和货币信贷部门之间予以明确，导致财政存款监管主体不明晰，影响监管效果。
（四）系统监测效果欠佳，处罚依据制定不严
人民银行平均法考核方式规定，在考核存款准备金日终余额算数平均值时，如遇旬后第五日为假日，应将该假期纳入前一考核期进行计算和考核。对假期结束后第一个工作日至下旬第四日金融机构的存款准备金日终余额算术平均值，仍按金融机构上旬末一般存款余额进行考核。2018年7月，为配合人民币跨境支付等系统的运行时序调整，人民银行在考核存款准备金时，如遇旬后第四或第五日为假日，则将该假日所在的整个假期纳入旬五日所在的考核期进行考核，即将有旬五日为节假日的假期前移至上一期的考核规则调整为后延至下一考核期。总体来看，人民银行根据宏观经济金融环境变化，及时、灵活调整存款准备金政策，保持金融体系流动性合理充裕，有效维护金融秩序并促进宏观经济健康平稳发展。
四、进一步强化存款准备金管理的建议
（一）规范核定口径，加强核定指导
建议人民银行总行进一步明确金融机构交存准备金存款和财政存款的会计科目范围的基本原则和指导性意见。日常工作中，通过组织业务培训，建立交流平台等方式，提升各分支机构对交存范围的理解和把握能力，提高交存范围核定工作的准确性和统一性，维护存款准备金制度的权威。
（二）强化现场督察，加大培训力度
一是加强对地方法人金融机构存款准备金业务的现场督查与辅导。深入了解金融机构资金来源渠道，统一设置核定准备金交存范围的会计科目名称，建立金融机构会计科目变更的报备制度，加强核实地方法人金融机构会计科目设立和使用的正确性、报送报表数据的准确性和准备金交存金额的合理性，促使金融机构审慎经营，确保贯彻落实存款准备金政策。二是加大地方法人金融机构存款准备金政策培训力度，确保金融机构能够准确、全面的把握和理解最新政策，切实提升存款准备金政策的实施效果。三是加强对地方法人金融机构存款准备金账户资金的监测分析，在确保足额交存准备金的基础上，平衡好货币资金安全性和流动性之间的关系，提高金融机构存款的资金利用率。
（三）建立联动机制，形成监管合力
一是建立存款准备金管理部门定期沟通协调机制。加强准备金管理各职能部门的信息沟通，如成立基层央行存款准备金管理领导小组，负责对全辖存款准备金的统一管理和沟通协调。二是建立基层央行准备金管理的联动机制，成立货币信贷、会计财务、营业和国库等部门的联合督查组，加大对财政存款的督查力度，实现准备金管理的精细化和常态化，确保政策的顺利实施。
传统阐释学力求使解释者超越历史环境，达到完全不带主观成分的理解，而把属于解释者自己的历史环境的东西看成理解的障碍，看成误解和偏见的根源。赫施的客观批评理论就主张一切阐释以作者原意为准。实际上目前对北岛《触电》一诗阐释的文章大多都是“传记式批评”或“印象式批评”。
（四）升级系统功能，完善处罚制度
一是完善存款准备金核算系统，开发新模块将金融机构存款准备金账户的日均余额监测纳入系统中，减少人工核算的工作量，确保存款准备金日常监测的及时性和准确性。二是全面梳理现有存款准备金管理制度，形成包括存款准备金总体操作目标、交存范围核定、报表报送流程、监管主体与对象、涉及处罚规定等在内的具体操作指南，解决当前相关制度之间不统一、不配套、过于分散等问题，帮助基层人民银行在执行过程中能够更为准确的把握政策。三是建立健全存款准备金处罚制度，强化处罚威慑力。补充存款准备金截留、挪用、迟缴的管理处罚办法，对法定存款准备金交存不足的处罚标准应以法律形式予以明确，对处罚依据、程序等进一步规范，完善处罚内容的层级设定，并在法律范围内给予基层人民银行适度自主权。
参考文献
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[4]邢康.对我国存款准备金制度的分析与研究[J].时代金融，2018（14）.
课题组成员
段成东（1960-），男，宁夏西吉人，现为人民银行银川中心支行高级经济师。
刘韶辉（1968-），女，江苏江阴人，现为人民银行银川中心支行会计师。
李斌（1979-），男，河南新乡人，现为人民银行银川中心支行工程师。
温万祥（1983-），男，四川峨眉人，现为人民银行银川中心支行会计师。
陈飞（1982-），男，山西阳泉人，现为人民银行银川中心支行会计师。
郝雪婷（1991-），女，宁夏银川人，现为人民银行银川中心支行会计师。
责任编辑：一冰
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