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中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1672-8653(2006)10-0076-02
一、行政权力冲突
在构建和谐社会全面推进依法行政、建设法治政府的进程中，总有一些不和谐的因素阻碍其发展，其中行政权力冲突已成为一个不可忽视的构建和谐社会的绊脚石。
2005年4月5日，经水利部审查同意，淮河水利委员会发布了有关限制排污总量意见，明确提出淮河流域水域所能容纳的污染物总量。10日，国家环保总局有关人员对此提出批评。对于国家环保总局“淮水委擅发限制排污总量意见”属违法行为的指责，水利部水资源司副司长程晓冰针锋相对地反驳，“淮水委发布限制排污总量意见是依法按照职责从事，没有越权。”而环保总局有关负责人则对此又予以否定，认为“淮水委应首先向环保部门提出限制排污总量建议，经环保和水利两部门协商后，再统一公布，而不是由淮水委自行发布。”由此引发了一场“越权之争”口水战。
行政机关之间基于各种原因，在执法中的发生行政权力冲突冲已经不是第一次，而是经常发生，轻则一场口水战，重则执法人员抛开法纪、撕破脸皮，大打出手，甚至上演一幕幕规模浩大的暴力冲撞 （如2003年底，因为管理权限之争，湖北襄樊市区两级动物检疫站的执法人员进行了一场规模浩大的集体群殴）。如今同属国务院的两个部门如此公开地发生争执，说明权力冲突已到了不可忽视的地步。
行政权力冲突是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管辖权，或者都认为自己无管辖权，有时也指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为，做出互相矛盾的行政裁决。行政权力冲突有纵向权力冲突与横向权力冲突。纵向权力冲突是指有行政隶属关系的上下级行政主体之间的权限争议；横向权力冲突是指无行政隶属关系的行政主体之间的权限争议。上下级行政主体之间是领导与被领导关系，纵向权力冲突发生的相对较少，横向权力冲突却是经常发生。行政权力冲突又可分为积极权力冲突与消极权力冲突，当两个行政主体都主张自己对某一事务享有行政管辖权，争相实施管理，就会出现管理“重叠”这称为积极权力冲突；相反，当两个行政主体都认为自己对某一事务没有管辖权，从而拒绝履行管理职责，就会出现管理“真空”，这称为消极权力冲突[1]。
二、行政权力冲突的原因
毋庸置疑，在我国目前的行政法治状况下，类似水利部和国家环保总局之间的权限争议是经常出现的，而导致行政权力冲突的原因也是多方面的。
1、立法方面的原因
(1)法律、法规、规章在授权上发生交叉重叠。把一行政管理职权同时授予两个或两个以上行政机关实施。如开采矿产资源行为，必须经地质矿产部门批准；在重要河流、堤坝两侧一定距离内开采，又要经航道管理部门批准，涉及河道的，由河道主管部门会同航运主管部门批准[2]。同一违法行为，不同的法律、法规规定不同的行政机关行使行政处罚权。如变相抬高或压低价格行为，《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国价格法》分别授权工商行政管理部门、价格主管部门进行执法处罚。再如一个违章建房，交通部门、土地管理部门分别依据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国土地管理法》都可以进行处罚。
(2)对同一法规的理解不同。如上述案例中，水利部和国家工商局治理淮河之争就是因为对同一法规的理解歧义而发生，他们依据的是同一部法律《水法》的同一条款，即第三十二条第三款：县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。环保总局认为，淮河水利委员会理应科学核定并依法向环保部门提出限制排污总量建议，而不是自行发布。而水利部官员在对外解释其法律依据时，则省略了“向环境保护行政主管部门”这一语句。
(3)上、下级法规、规章相抵触。如对不缴纳养路费的，《中华人民共和国公路法》及《公路管理条例》均未规定可以采取暂扣车辆行政强制措施，但有些省、市、自治区人民政府都制定规章规定可以暂扣车辆，对法律、法规作了扩大性解释。按照立法法的规定，这本不应该成为一个立法上的理由，可是我国立法主体过多，省级政府及其所在地的市和国务院批准的计划单列市及全国较大的市，分别有制定法律、法规、规章的权力。其他各级政府虽无立法权，但都可以制定在本辖区范围内具有普遍约束力的规范性文件，成为辖区内行政执法的依据之一，造成了立法上的混乱与矛盾。
2、利益的驱动
行政权力冲突导致“厮打”无非说明了行政机关工作人员的执法行为偏离了公共利益导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。执法权力是一种公共权力，本是用来为大众谋福利的，应是纯洁无瑕的。但由于公共财政体制的缺陷，且由于没有严格的用税收保证政府公职人员待遇和部门办公、开支的法规与制度，对一些管理部门往往给足政策却不给足钱，在这种实质上是怂恿利用公权创收的情况下，部门利益必然会恶性膨胀起来，有关管理部门免不了在提供公共服务过程中往往以部门利益为导向。正是由于部门利益的存在，使得他们热衷于在职责交叉与职责延伸中浑水摸鱼，乱中取利，使得他们明目张胆借依法行政之名行“依法打架”之实，使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的定位上来，把正常的政府服务变成有偿服务甚至变成一些公权部门谋私利的工具。
三、行政权力冲突的解决机制
解决行政权力冲突的一般途径主要有三：其一，议会途径。由议会作为中间人裁决行政机关之间的行政权力冲突。例如英国议会就具有这一功能，也有人建议我国就启动全国人大常务委员会解释法律程序以解决行政权力冲突；其二，司法途径。由法院作为中间人裁决行政机关之间的行政权限争议。例如日本的行政诉讼中的机关诉讼即属于这一类。其三，行政途径。由行政机关（一般为共同的上级行政机关）作为中间人裁决行政机关之间的行政权限争议。这也是各国比较通行的一种做法[3]。按照传统观念，行政权力冲突属于行政系统内部纠纷，它不属于“法律上的争讼”纠纷，因而拒绝司法的介入。首先，行政机关之间的权限纠纷是行政权的内部管理问题。作为司法权的载体，法院一旦对这些内部问题进行审理，就会造成司法权对行政权的入侵，使得分权的宪政理念可能陷入混乱的危险境地，进而对宪政构成威胁，从而使得法院的介入行为成为违宪行为；其次，在国家和市民社会的二元结构背景下，行政诉讼自产生以来的目的、宗旨就是为解决公民与国家之间的法律争议。机关之间的纠纷或争执并非在行政诉讼所要解决的领域之内。再次，一个人不可能自己告自己。行政机构作为一个整体，其内部发生的纠纷应是很少的；即使是发生了，基于一个人不可能告自己的逻辑，一个行政机关也不会或不应起诉另外一个行政机关的[4]。
笔者认为，行政权力冲突的内部解决其效果往往不稳固。因为行政内部往往只能就事论事，行政机关以一个部门在此事上的让步，换取另一个部门在彼事上的让步。此举可暂时化解权限冲突，但权限冲突的根源仍在，冲突随时会再次发生。行政主体之间纠纷已不仅仅是行政内部问题，行政权力冲突若不及时解决，不仅严重影响被现代行政视为生命线的行政效率，而且也严重影响公权力维护社会公共利益职能的实现和公正的实现。如果行政权力冲突采取行政内部家长裁决制，就会如同一个父亲裁决两个儿子之间的纠纷一样，手掌手背都是肉，各打五十大板，彼此妥协，事情并没得到解决，还可能种下隐患，或者是偏袒某一方，以父亲的权势压制另一方，使之敢怒不敢言。并且权力集中在行政家长手中，就会异化成专制，也会孳生腐败。因此，行政权力的行使必须受到外部的监督。行政权力愈大，外部监督的机制也必须随之加强[5]。基于一个人不可能告自己的逻辑，一个行政机关也不会或不应起诉另外一个行政机关的。这种说法已偷换了概念，一个行政机关可以是一个（机关）法人，行政部门作为一个整体，可以看作是一个机构，但并不能抹杀具体到单个的行政机关则是法人与法人之间的事情；第二，一个人不能也不会告发自己的逻辑中，这个“人”的含义应是指自然人，自然人与法人是有很大的区别的——法人是法律上拟制的人[6]。即使通过出现权限争议的行政机关的共同上级机关进行裁决，那也是行政机关自己对自己“权力”的一种裁决，这与法治所要求的“任何人不得作为自己案件的法官”的程序要义是相悖的。若采用议会途径解决行政权力冲突，笔者认为也有不妥。若立法机关解决行政权力冲突，就等于立法权和行政权集于一人或一个团体。如果立法权和行政权集合在同一人或同一官吏团体的时候，自由不能存在。因为人们担心同一君主或立法机关会制定专制法律，而以暴虐的方式执行[7]。
笔者认为，解决行政权力冲突的最有效、最彻底的机制是司法途径。“司法最终原则”是法治的内在要求，行政机关必须尊重并服从法律以及法院在解释和执行法律时的判决；其次，行政机关之间的权限争议也并不是完全意义上的“内部争议”，而是涉及到社会公共秩序和公共利益实现和保障的“社会争议”，要求作为社会正义最后防线的法院对此行使最终裁判权；此外，在程序上，通过司法诉讼途径解决也比行政机关内部解决显得更公正，效率上也更高，可以有效避免部门利益权力化产生的不必要的扯皮。日本、德国、中国澳门等国家或地区的行政诉讼中的机关诉讼就是用来解决此类冲突的。日本的机关诉讼是指“关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。”行政机关相互之间的权限争议是行政内部的纷争，本来是应该在行政内部来解决的问题，不属于‘法律上的争讼’。但是也存在法律特别要求公正的法院判决，要求采取诉讼程序来解决的情形。机关诉讼主要包括两种情况：第一种情况是“职务执行命令诉讼”，这是在普通地方公共团体的长官不执行国家的机关委任事务等情况下，主务大臣向高等法院提起诉讼，获得其判决，代执行并且罢免该长官的制度。第二种情况是因地方议会和地方公共团体首长之间的纠纷而提起的行政诉讼。在地方公共团体中，作为议决机关而设置议会，作为执行机关而设置首长。两者基本上是分担作为议决机关和执行机关的职权，但《地方自治法》承认了首长方面对条例的制定、改废、关于预算的议会决议、关于选举的再议、再选举的要求权，并规定了议会方面不同意这些要求时，向自治大臣的审查请求权，议会或首长对审查的裁定不服时享有起诉权，被告是作为裁定者的自治大臣（知事）。机关诉讼包括以下两种处理方式：第一种情况是行政主体在执法过程中自己发现与其他行政主体存在着权限上的争议，此时可以允许行政主体直接到法院起诉要求法院裁决权限的归属，第二种情况是在一个具体行政诉讼案件中发现不同的行政主体之间存在权限争议，此时法院应当中止对原行政案件中的审理，转而审理行政主体之间的权限争议（此时争议的存在可以说是案件的先决问题），再据此决定解决原来的行政诉讼案件[8]。