义务教育教师绩效工资政策执行困境及其突破，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,困境论文,工资论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出与已有研究简析
《2012年全国教育事业发展统计公报》显示，2012年全国共有义务教育阶段学校28.2万所，专任教师908.98万人。[1]可见，义务教育阶段教师是一个庞大的专业群体，其利益分配关涉社会的公平和正义。早在1994年的《教师法》中就明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的工资水平，并逐步提高”。新世纪以来，国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》以及教育部出台的《关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》等政策文件进一步完善了农村教师工资制度。但是，2006年实施事业单位工资制度改革以后，义务教育学校教师收入和当地公务员实际收入差距却在不断拉大。为解决这一重大问题，2008年底，国务院颁布的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》和教育部出台的《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》(以下简称《意见》)等文件规定，从2009年1月1日起在全国义务教育学校实施绩效工资。紧接着，各省级政府均制定了绩效工资实施意见，绝大多数市、县政府紧跟制定了当地的具体措施，至此义务教育学校教师绩效工资制度框架基本成型。
然而，从政策执行结果来看，义务教育教师绩效工资政策执行还远未达到理想状态，仍然处在困境之中。政策执行结果和政策目标设定之间还存在很大距离。有实地调查显示，“部分县(区)义务教育教师绩效工资不到位，欠发达地区义务教育教师绩效工资偏低、欠发达地区农村教师津贴太少、绩效工资分配不合理”；[2]同时，存在“激励方法的有效性困境、考核功能的‘绩’‘效’异位困境、考核主体的信度困境”等问题。[3]此外，“现行教师绩效工资改革方案存在着分配不够公平、评价标准模糊、激励效果不明显等问题”。[4]人们不禁要问，国家如此重视义务教育教师绩效工资问题，为何仍然难以破解这一困境？针对这一问题，各级政府制定了如此多的政策措施，却为何依然破解不了这一“困局”？
针对这一困境，目前学界已有的研究主要集中在以下三方面：一是对绩效工资政策的科学性、合理性进行探讨；二是从政策文本出发，关注绩效工资相关政策本身存在难以克服的缺陷；三是关注绩效工资政策执行的结果及其所面临的实际问题。但是，义务教育教师绩效工资问题不仅仅是一个教育问题，更是一个复杂的社会政治问题。在中国社会转型时期，经济体制、政治体制以及社会结构等基础性制度领域无不处在变革之中，以致“在这样一个改革成为社会惯性或习惯、改革本身作为正当性和合理性的时代里，‘变’(change)成为一个社会意义的常态”，[5]甚至政策变迁总体上呈现出“制度失范”的特征。一项具体的政策制度执行往往会牵涉多重制度逻辑的相互作用。所以，我们应把义务教育教师绩效工资政策执行困境置于宏观制度逻辑结构的情境之中，着眼于政策执行与政策目标群体之间的互动关系，着眼于分析和阐释义务教育教师绩效工资执行中的多重制度逻辑相互作用机制以及诸多行为主体的具体行动方式，探求义务教育教师绩效工资政策执行困境的消解之道。
二、多重制度逻辑下的义务教育教师绩效工资政策执行困境分析
从新制度主义的视角观察，“‘多重制度逻辑’指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。”[6]改革开放以来，随着国家宏观调控方式的转变和财政制度的变革，地方政府早已成为一个非常独立的行动和利益主体。“中央在制定政策和进行资源分配时，不能不考虑地方的利益和态度，并设法取得地方的支持”。[7]据此观之，在义务教育教师绩效工资政策执行过程中，主要存在中央政府(包括教育部、财政部等)、地方政府(省、市、县)、义务教育学校三大行动主体。这些主体由于受其所在领域制度安排的制约和相关利益的诱导，分别形成了各自领域的制度逻辑：中央政府逻辑、地方政府逻辑与义务教育学校逻辑。义务教育教师绩效工资政策始终处在上述制度逻辑的相互博弈之中，多元的政策行动主体常常会采取迥异的政策态度和策略对该政策加以“阐发”和“运作”，导致义务教育教师绩效工资政策执行的困境。
(一)中央政府逻辑及其策略行为
《意见》是为贯彻落实2006年修订后的《义务教育法》、改革事业单位收入分配制度、依法保障和改善教师特别是中西部农村教师待遇的一项政策举措。此项政策的颁布和实施均受到其所处的制度逻辑的影响，具体表现为：政策决策的不确定性导致政策本身“科学性”欠缺以及多元政策目标下的“失范容忍”。
1.政策决策的不确定性导致政策本身“科学性”欠缺。政策决策是为解决某些利益纠纷问题而采取的政治性策略行为和安排，往往面临着一些不确定性因素和不可控制的变量。而中央政府出台“绩效工资”政策是针对全国各个区域的统一的规范，所颁布的政策必然存在周延欠缺或模糊不清之处。
众所周知，明晰的财政保障机制是落实绩效工资政策的关键。《意见》中虽然规定了“按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”，但未能明确中央、省、市、县四级政府的财政责任和各级政府应承担的财政投入比例，由此造成“中央财政支持力度严重不足，省级统筹责任不清，财政保障的责任重心层层下移到财力薄弱的县级财政”[8]的局面，政策的“可行性”面临严峻挑战。例如，2009年中央财政转移支付用于各地落实绩效工资的金额仅为120亿，平均到900多万义务教育教师只能实现100元每人，其余大部分需要地方政府投入。譬如，安徽省当年实现绩效工资需资金高达84.3亿元。[9]这给地方政府出了难题。在“中央请客、地方买单”的理念导引下，中央在设计政策时所预期的政策配套经费难以到位，相关配套措施不足，直接造成了经费短缺的政策瓶颈。
另外，囿于教师绩效评价技术的模糊性，《意见》中对绩效评价理念、目的、主体规定均非常清晰，而对于绩效评价标准和程序等关键性内容的规范却十分模糊。绩效考核的机制与方法“各地要积极探索、创新”，考核程序需要地方“规范”，考核组织有待地方“健全”。制度设计的有效性，不是由制度设计初衷保证，而是以制度执行来保证，给地方留有一定的政策空间是合理的，但由于缺乏必要的指导和监督，导致政策决策本身的“科学性”欠缺。
2.多元政策目标冲突下的“失范容忍”。从《意见》及有关文件中可以看出，绩效工资的政策目标大致有三方面：一是配合事业单位改革，保障教师工资和同区域公务员工资相当；二是建立教师激励机制；三是防止屡禁不止的教育乱收费，实现真正免费的义务教育。然而，上述多元目标之间存在着内在的张力和冲突。在政策执行过程中，“当政策目标出现胶着或冲突时，政府会出现所谓‘迟疑’、‘不决’的现象，即政府不仅需要斟酌不同利益集团的‘呼声’与公共风险的相对重要性，而且还要权衡各种可选择的政策工具缓解多重政策目标冲突与紧张方面的潜在效果”。[10]
在信息不对称的条件下，中央政府往往难以掌握政策执行主体的真实信息，即使掌握真实信息也要付出较大成本。“在一个复杂社会中，公民若想了解全部公共政策，要承担其高昂的信息成本。对委托人来说，消极无为并容忍在一定程度上于己不利的集体选择往往是合算的。”[11]分析发现，中央政府选择实现义务教育教师绩效工资政策目标的政策工具比较单一，在各种政策工具优化组合上的着力不足，加之其无意投入更多的信息搜集成本、政策监督成本等交易成本，最终导致中央政府“被迫”在一定程度上容忍政策执行主体的失范行为。其通常采取的办法是不断颁发加大诱导和措辞强硬的政策措施，却没有较为严格可行的惩罚措施。譬如《教育部关于进一步做好义务教育学校实施绩效工资中教师队伍稳定工作的通知》中强调“对各地实施绩效工资过程中因没有做政策解释工作，或者政策解释工作不到位、不及时造成当地中小学教师队伍出现不稳定事件的，我部将予以通报批评。”而事实上，教育部对义务教育学校绩效工资政策解释工作不到位、不及时的事件“只能容忍”。
(二)地方政府逻辑及其策略行为
在我国从中央到地方的教育行政组织，每一层级都有各自的价值观念和利益偏好。“一般而言，较高层级的政府在制定政策时，往往十分重视价值观的因素，而较低层级的政府则更为注重利益配置问题”，[12]地方政府与中央政府在互动之中常常存在有关教育政策的价值取向和利益取向、执行方式和注意力的差异。其逻辑具体表现为：压力型体制下的“无奈之举”和自由裁量权内的“道德风险”。
1.压力型体制下的“无奈之举”。众所周知，我国是一个典型的多科层级行政管理体制的国度，设置了中央-省-市-县-乡(镇)组织结构完整的“多层级”科层组织体系。1980年代后，随着中央政府与地方政府之间从简单的“支配与服从”权力结构关系逐渐走向复杂的“控制-反控制”博弈合作关系，教育行政体制亦在改革中转变着中央和地方的关系。
值得注意的是，地方政府亦是一个比较模糊不定的概念，不仅包括省级政府，而且包括市、县、乡镇政府等主体，它们之间同样存在既合作又博弈的关系。《意见》中明确规定，“按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”。在这种规定下，地方政府及教育行政部门不得不采取相关措施落实义务教育教师绩效工资政策。《意见》要求“经费省级统筹”，但是未对省级财政投入的基线标准、配套资金比例与数额等予以明确规定，“省级经费统筹”在实施中缺乏明确的机制，统筹力度可大可小、责任模糊不清。鉴于科层体制的压力，省级政府一方面明确表态支持中央的政策以争取政治上的合法性；另一方面又把“管理以县为主”阐释和转化成“经费以县为主”，或“省级统筹，县级负担”。迫于上级压力，县级政府只好采取“接受”的政策态度，对于绩效工资政策给予支持。然而，由“管理以县为主”到“经费以县为主”的转变，对于不少县级政府特别是欠发达地区“吃饭财政”、“讨饭财政”的县级政府来说，教师正常工资发放都已捉襟见肘，很难再有其他资金来落实“新政策”。以某县级教育行政部门负责人的讲话为例：“关于我县如何落实义务教育学校教师绩效工资政策，多次与上级领导汇报和沟通，最后形成‘应该顾全大局，克服万难，把思想统一到中央《意见》文件精神上来，完整全面地理解领导的苦心，把义务教育学校教师绩效工资政策稳妥实施好’的意见”。[13]由是观之，压力型体制的权力运作对地方各级政府形成巨大的政策压力，支持、妥协与怠慢成为地方各级政府在政策过程中的必然选择。
2.自由裁量权内的“道德风险”。公共政策运行过程一直存在着规则的主导与自由裁量权之间的矛盾。“无论怎样严密地监督和控制，所有的工作中都存在着一定程度的自由裁量空间。”[14]中央政府的政策大多为宏观的指导性意见或原则性规定，需要地方政府结合自身实际情况落实中央的政策意图。根据中央与地方之间存在很强的“执行差距”的特点，地方各级政府的政策行为往往存在“道德风险”的可能。地方政府在执行政策时可能采取“政策变通”、“政策替换”、“政策浮夸”等不规范的做法来规避现有政策的策略行为。
我国是各地农村经济、社会和教育发展严重不平衡的国度，中央政府难以完全掌握义务教育教师工资政策的信息。因此，中央政府对主要教育政策问题常作“宜粗不宜细”、“留有充分余地”的规定，允许地方政府因地制宜制订地方化的实施细则。譬如，《意见》规定：“在人事、财政部门核定的绩效工资总量内，学校主管部门具体核定绩效工资总量时要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡”；“县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度”。这些“模糊性”的政策文本给地方政府留下了富有弹性的政策空间。
上述情况显然为政策不能充分执行提供了可能。在GDP主义导向下，省级政府往往把绩效工资投入责任下移给县(区)级政府。鉴于义务教育所具有的效益外溢性、长期性等特点，县级政府往往刻意夸大本地区经费供给的难处，以各种理由减少、截留、挤占、挪用相应经费，直接导致义务教育学校经费缺乏，中小学教师绩效工资无法完全到位。“从审计部门的结论看，义务教育专项资金被挪用、挤占、不按保障比例投入的情况比较严重。”[15]究其原因，实乃是地方各级政府的共谋行为造成的。地方各级政府的这种“共谋”行为，进一步导致绩效工资经费责任负担不明确、监管机制不健全的恶性循环。
(三)义务教育学校逻辑及其策略行为
“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。[16]《意见》及相关文件作为自上而下规制义务教育教师绩效工资的政策，从一定程度上产生了影响校园和谐、滋长学校不良风气的弊端，具体措施很难得到广大义务教育学校教职员工的认同。义务教育学校的逻辑及其策略具体表现在：传统评价观下的“自然选择”以及关系网络中的“政策变通”。
1.传统评价观下的“自然选择”。在绩效工资分配方案制定权下放到地方教育行政部门和学校之后，在设计教师绩效工资分配方案时，学校出于自身利益考虑仍在以“应试教育”为导向的传统评价观下实施选择。在传统评价观的影响下，学校教师绩效工资政策执行过程中通常会作出“自然选择”。不少学校仍然围绕升学率分解各项具体考核指标；绩效考核偏重于奖惩结果，对于教师绩效的过程性评价重视不足；绩效考核集中于教师个体的激励，忽视教师团体激励；出于易操作的考虑，考核指标过分量化，质性评价运用不足。针对教师的教育情感、态度、理想等领域不该量化和难以量化的方面同样予以量化，由此造成绩效工资考核的简单化、机械化、无人性化的现象，引发了广大教师的抵触情绪，造成干群关系、各科教师之间关系紧张。
2.关系网络中的“政策变通”。从义务教育学校教师绩效工资政策的过程看，该政策执行实乃行政权力、教学权力及其话语权在特定政策场域中运作的过程。“谁处在权力的‘核心’，谁处在权力的‘中心’，谁处在权力的‘边缘’，这意味着他们的利益、主张在政策执行中的实现程度”。[17]不少学校在制定绩效工资分配方案时，参与决策的大都是学校领导班子成员，广大教职员工几乎与此“无缘”。而教职工代表大会制度也不能发挥其应用的功效，学校绩效工资方案的制定往往成了学校领导主观意志和谋求自身利益的表现形式，具有浓重的行政化倾向。因此，绩效工资考核过程中出现了偏行政轻教学、重领导轻教师、重结果轻过程、重职称轻绩效的弊端，绩效工资变成了职称工资、级别工资。
调查发现，不少学校在制定绩效工资分配方案时，在设定绩效基数以后，将校长、副校长、中层干部等领导岗位折合绩效系数，如校长的系数为2，副校长为1.5，中层干部、教研组长等人员的绩效系数都在1.2-1.3之间，而教学一线的大多数教师则获益较少，有的甚至连绩效基数都难以达到。教学管理人员和后勤人员岗位亦复如是。有些教师为了提高自身“工资”，只好想方设法与学校领导搞好关系。调研中一位教师说：“所谓绩效工资，不是看你干得好坏，人家就看你和领导的关系如何。和领导关系好，工资自然高。我们这些不‘认识’校长的人，只能拿最基本的”。
(四)多重制度逻辑间的互动分析
作为一项涉及面广的全国性改革措施，义务教育教师绩效工资政策效果尚未达到政策目标的应然达成度。中央政府、地方政府和义务教育学校三种制度逻辑，并不是孤立存在的，而是相互交织、共同发挥作用的。“每一层次上的规则决策通常是在另外层次的规则结构下做出的”，[18]较高层次的制度逻辑往往会对较低层次的制度逻辑产生影响。进一步看，政策本身的科学性不足和政策目标的多元化冲突造成了作为顶层设计《意见》的先天不足，构成了中央政府政策统一性和执行灵活性之间悖论的制度基础，加大了具体政策执行形式符合统一制度要求的难度。压力型体制下的“无奈之举”和自由裁量权内的“道德风险”，导致财政责任承担主体层层下移，县级政府成为绩效工资政策的财政责任承担主体，诱发了《意见》陷入“动力不足”的困境。传统评价观的影响以及在行政权力与教学权力不对称局面的裹挟下，义务教育学校在执行《意见》中往往采取“自然选择”和“政策变通”的策略，最终导致困境的产生，并影响消解中央政府《意见》的合法性和有效性。
三、义务教育教师绩效工资政策执行困境的突破策略
综上所述，义务教育学校教师绩效工资政策困境实处于一个多方行动主体、多重制度逻辑的复杂关系网络之中，它们共同构成了该政策执行的约束因素和限制条件。要有效破解义务教育学校教师绩效工资执行难题，就必须积极优化义务教育学校教师绩效工资的政策顶层设计，规范利益相关者行为，调整各行动主体的利益，为义务教育教师绩效工资政策执行扫清制度性障碍。
(一)中央政府须优化绩效工资政策的顶层设计
诚如新制度经济学中所指出的，“如果一种机制为了达到某种社会目标被设计出来却无法自我实施，那么就需要附加一种额外的实施机制，这样才能改变博弈形式，从而改变后果函数”。[19]就目前而言，首先，中央政府须优化义务教育学校绩效工资政策的顶层设计，加强教师评价相关理论的应用研究，及时推出义务教育教师工作绩效考核程序、内容与分配机制的国家标准；立足于教师评价的复杂性、教育性、人本性的基本特点，科学处理量化评价与质性评价的权重关系，确保可以量化与不可量化的绩效内容均能得到有效考核；根据绩效工资考核目标，细化考核内容，构建科学可行的指标体系。其次，在吸取国内外绩效工资改革经验和教训的基础上，进一步调整中央政府、省级政府以及市县级政府的义务教育绩效工资执行的财政责任和管理职责，提升政府层级的事权与其财权之间的对称性，同时加强教育督导和检查，及时完善监督机制，并严格落实责任承担机制。此外还应增强政策的协调性，制订绩效工资的相关政策配套措施，譬如制定教师平均工资、教师基础性绩效工资总体水平的国家标准、教育主管部门针对学校办学特色及校长绩效的考核评价标准等；完善与绩效工资改革相配套的标准或机制，譬如义务教育学校教师资格认证标准及教师专业发展或培训机制等。
(二)省级政府应加强财政的统筹职责
要真正贯彻落实义务教育教师学校绩效工资政策，归根结底是要构筑公平合理的经费分担长效机制。2005年的义务教育经费保障的新机制，虽然免除了义务教育阶段学生学杂费等，但是校舍建设、教师工资待遇等经费保障机制并没有真正建立起来，教师工资仍由县级政府负担。基于上文分析，除发达省份之外，县级政府所拥有的财力无法负担义务教育学校教师绩效工资，因而不宜把义务教育学校教师绩效工资事权下放给县级政府，而应加强省级统筹，让省级政府成为义务教育学校绩效工资最主要的负担者。为此，省级政府应尽快完善义务教育学校教师绩效工资财政转移支付制度，加强对转移支付经费的专项使用，保障义务教育学校教师绩效工资按时足额发放。在充分调研其辖区的总体情况后，制定全省统一的执行标准，譬如全省范围内统一的义务教育学校教学工作量考核标准、教职工基础性绩效工资考核标准和奖励性绩效工资考核标准等。另外，就绩效考核内容构成来说，各省级政府可将基础性绩效工资考核与职称挂钩，由学历、教龄、工作经历等构成；而奖励性绩效工资考核与个人贡献度挂钩，由岗位津贴、出勤津贴、骨干教师津贴、超工作量津贴、各类教科研成果以及获奖荣誉等构成，体现“优劳优酬、绩效优先”。此外，针对奖励性绩效工资的分配，建议省级政府或其授权给市、县级政府采取措施，设立甲、乙、丙、丁四个等级，采取强制分布法对教师奖励性绩效进行等级排序，适当拉开距离。
(三)构筑全方位的权力监控机制
实践证明，如果只有利益激励，而没有相应的权力制衡和责任约束机制，将会出现机会主义的“道德风险”和“逆向选择”。所以，除采取上述两项策略外，还必须构筑全方位的权力监控机制。
因此，必须建立完善的教育经费监管制度，强化县级人大对同级政府的预决算监督力度，建立各级政府教育经费转移支付单列制度，确保上级财政转移支付资金能够全部用于本县义务教育绩效工资政策之中。其次，建立有效的行政问责制度和纠错改正机制，扭转监督主体受制于同级监督客体的尴尬局面。同时，政府应建立绩效工资政策执行举报制度，定期或不定期公布政策执行相关信息，充分发挥大众媒体、社会舆论和教育中介组织对绩效工资政策执行的监督作用。此外，应推进绩效工资政策执行过程中的民主化、专业化，应加快学校内部管理体制改革，整合学校教代会、工会、党支部等相关权力资源，加强教师专业组织建设。再次，应充分发挥学者、家长、媒体等的监督作用，促进公众了解“绩效工资”的本质和内涵。如同德国学者托依布纳所言：“公众虽然无法直接进入系统和直接改变系统，但可以通过公共生活的平台，把民众的种种意见和要求予以表达，把生活中的种种不满和愤懑予以发泄，通过震荡和呐喊引起更多人的共鸣和支持，从而刺激系统进行反思和调整。”[20]总之，若能从上述多个层面共同推进，义务教育学校教师绩效工资政策执行困境的破解或指日可待。
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