有效促进战略性新兴产业发展的政策探讨，本文主要内容关键词为：战略性论文,新兴产业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F420 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2016)02-0049-07 伴随我国劳动力成本上升、环境约束加剧和国际竞争格局变化，以大规模要素投入为动力的经济发展模式，已经不能适应新时期的发展需要。我国经济正处于增速趋缓和经济增长方式转型的新常态和新阶段，加快形成经济增长新动力，是避免陷入中等收入陷阱、实现经济社会可持续发展的现实要求。培育和发展战略性新兴产业，是新阶段寻求经济增长新动力的重要抓手。自国家出台培育和发展战略性新兴产业的政策以来，国内掀起了投资高潮，战略性新兴产业成长迅速，但在个别行业也出现了重复建设、产能过剩、企业大面积倒闭的现象，社会各界对培育战略性新兴产业的政策实践也褒贬不一。本文试对以上问题的成因进行剖析，并探讨如何完善促进新兴产业健康发展的政策。 一、中国培育战略性新兴产业的政策制定和实施现状 中国是世界的制造业大国和出口大国。改革开放以来，中国经济融入全球经济，依托劳动力等生产要素的成本优势和相对宽松的环境规制政策，形成了生产高度依赖跨国公司直接投资、市场高度依赖出口的经济发展方式。但近年来，这种发展方式面临着国内劳动力成本上升和自然资源禀赋的制约。在其他发展中国家以更低的劳动力成本参与国际竞争的背景下，中国劳动密集型产品的出口竞争力出现下降。与此同时，在新的发展阶段，以信息技术为代表的新技术、新成果、新产业不断涌现，信息经济、绿色经济发展成为世界潮流，主要经济大国无不积极制定产业发展规划和扶持政策，以期通过新兴制造业的发展赢得国际分工的制高点。 为推动产业结构升级，促进经济增长方式转型，增强国际竞争力，中国政府自2005年起开始制定和颁布《产业结构调整目录》，将国民经济的产业分成鼓励类、限制类和淘汰类。虽然产业目录已经多次调整，但其本质特征没有改变，即高新技术产业作为产业扶持对象，高能耗、高污染和产能过剩的产业归类为需要加以限制和淘汰的产业。战略性新兴产业作为高新技术产业的一部分，一直是政府扶持和鼓励发展的对象，在2005年版产业结构调整目录中，信息技术、节能环保、新能源、新材料均已出现于鼓励类产业之中。 受美国金融危机影响，国内经济自2008年底增速开始大幅下降，多年来高速增长的出口甚至变负，企业经营陷入困境。为防止中国经济硬着陆，政府果断采取扩张性财政政策，出台了两年内投资四万亿元的经济刺激方案。该方案的基金主要投向基础设施建设，但其中也有相当一部分资金用于节能减排、创新和产业结构调整。 2010年10月，国务院颁布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，阐述了培育和发展战略性新兴产业的指导思想、基本原则和发展目标，对培育和发展战略性新兴产业进行了全面部署。“决定”把战略性新兴产作为引导未来经济社会发展的重要力量，认为加快其培育和发展对于形成新的经济增长点、推动产业结构升级和经济增长方式转变、促进资源节约型和环境友好型社会建设，提升未来国际竞争中的地位意义重大。“决定”明确，在现阶段将重点扶持节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业，力争在2020年其增加值达到国内生产总值的15%。2012年7月国家出台了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，将战略性新兴产业的年均增长目标确定为20%。 培育和发展战略性新兴产业的国家战略得到了中央各部门和地方各级政府的积极响应，各类配套政策相继出台，执行强度通过自上而下各级政府的传递而放大。全国各省市乃至县区将培育战略性新兴产业看成是发展区域经济和争取国家财政支持的机遇，迅速出台了各自的发展规划。2011年11月至2012年2月，工业和信息化部先后发布了物联网、高端装备制造业、新材料产业、电子信息制造业、生物医药等五个产业的“十二五”发展规划。2012年6月，国务院印发了《“十二五”节能环保产业发展规划》。这些规划，既包含了各产业发展的产值目标和空间布局，同时也确立了全方位培育和发展的具体政策措施。2015年5月，国务院发布《中国制造2025》行动纲领，大力推进新一代信息技术与制造业的深度融合，提升制造业竞争力，提出了十年内迈入制造业强国行列的战略目标，是国家培育和发展战略性新兴产业战略的深化。 国家和地方对战略性新兴产业的培育政策，涉及管理制度改革、财政激励、金融信贷支持等多个方面。在管理制度改革方面，要求优化市场准入的审批管理程序，制定和提高产品的节能标准和环保标准；在财政激励方面，要求设立专项培育基金，为战略性新兴产业发展的基础设施和公共服务平台建设、重大项目和示范工程推进、技术研发激励、人才引进提供财政支持，对企业的研发和生产活动实施减免税政策；在金融信贷支持上，加强金融政策和财政政策的结合，运用信贷贴息、政府担保、风险补偿等措施，鼓励金融机构加大信贷支持；发展多层次资本市场，拓宽多元化直接融资渠道；大力发展债券市场，扩大公司债、企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据的发行规模；进一步完善创业板市场制度，支持符合条件的企业上市融资；推进场外证券交易市场建设，满足处于不同发展阶段创业企业的需求。 二、培育和发展战略性新兴产业政策实施中存在的问题 在强有力的政策支持下，全国各地培育战略性新兴产业的热情高涨。产业的发展条件改善，进入成本和融资成本有所下降，产业的集群效应和规模经济效应初步显现，产业规模迅速成为区域竞争的新标杆。各地生产规模迅速增加，一批关键性技术取得突破，对扩大需求、保护环境、促进产业结构升级和经济增长方式转型发挥了重要作用。2012年-2014年期间，我国七大战略性新兴产业生产规模年均增长率高达15%。在创新基础较好的发达地区，战略性新兴产业已成为区域经济的主导产业。2014年，深圳战略性新兴产业总规模接近1.9万亿元，占GDP比重达到35%。 在培育和发展战略性新兴产业的实践中也暴露出一些不容忽视的问题，这些问题主要体现在以下几个方面： (一)追求产值、急于求成，发展方式粗放化 培育战略性新兴产业的目的是提高创新能力，争夺全球分工制高点，促进经济增长向绿色化和集约化转变。但在我国，一些地区过于高估战略性新兴产业的经济利益，盲目跟风，不惜代价追求产值，将之作为政绩评价和区域经济发展质量的核心指标。国家和绝大多数省市的“十二五”规划，都给出了战略性新兴产业产值占GDP比重的数量目标。国家2015年目标是8%，按照这一占比计算的产值约为4.5万亿元。但在各省市规划中，比例都远高于8%的水平。按其计算的2015年产值目标约为9.5万亿元，高于国家目标值的2倍以上。有些地区的目标明显脱离实际，没有充分的科学论证。我国各地发展战略性新兴产业的基础条件迥异，各地产业发展速度不可能同步。然而，从各省制定的战略性新兴产业发展规划上看，相互之间无论在产值目标还是在政策方法上，相似性很大，各地制定的战略性新兴产业主营业收入的年均增长目标都高达20%—30%。地方政府发展战略性新兴产业的热情高涨，但对产值的过度追求不可避免地导致战略性新兴产业的粗放式增长。为了短期内实现战略性新兴产业的产值提升，不少地区沿袭发展传统产业的方式培育和发展战略性新兴产业。全国各地一度涌现了战略性新兴产业园区建设和引资竞争的高潮。在粗放式的发展思路下，大量土地被占用，一些虽然被归类于战略性新兴产业但技术含量不高，甚至是高能耗、高污染、低效益的项目不断上马。这一产业发展方式轻视了战略性新兴产业的市场需求和产业效益、违背战略性新兴产业的发展规律。 (二)恶性竞争、重复建设，区域之间缺乏协调与合作 国家规划鼓励相关省市联合编制区域性发展规划，推进战略性新兴产业差别化、特色化协同发展。但在实践中，国家指导性意见的约束力有限，各地区投资上马的项目高度雷同。2012年，有28个省份和80%以上城市，将物联网选定为重点打造的战略性新兴产业；超过90%的地区将新能源、新材料、电子信息和生物医药产业作为优先发展的重点行业。由于能够进入产业化的项目数量有限，区域之间对项目、人才和市场的争夺十分激烈。区域竞争是促进地方政府改善发展环境的重要因素，但一旦这种竞争演变为恶性的补贴比拼，其对地方社会经济发展的负面影响不可小觑。首先，为了获得企业的青睐，地方政府在新兴产业上的投入不断加码，加重了政府的债务负担。其次，强有力的政府补贴使一些高风险、低收益、不成熟的项目过早进入生产，地方政府的大量投入却难以从企业的未来发展中得到回报。最后，大规模的重复建设，不可避免地导致产能过剩或资源闲置，使企业和地方政府蒙受重大损失。风能和光伏产业就是如此。据全国工商联新能源商会2012年的调查，全国70%以上的光伏企业陷入倒闭歇业状态。即便如此，还有一大批项目在建或即将建设。为此，国家不得不补充修改产业发展政策，通过提高准入标准限制新企业进入。 (三)单兵作战、低端生产，突破产业核心技术的合力不足 战略性新兴产业的发展，以核心技术为支撑。近年来我国某些领域的核心技术取得了一定的突破，发展的基础条件有所改善，部分产业和企业的国际竞争力大幅提升。但从整体看，与发达国家的差距还比较大。例如，在生物医药等产业，我国企业主要还是以仿制为主。由于核心技术不足，不少行业和企业的生产，高度集中于产业的低端环节。地方政府对产值的强烈偏好，最终演变为对产业低端环节的竞相扶持，增加了对国外核心技术、关键零部件和市场的需求，本国贸易条件有所恶化。核心技术不足也制约了最终产品的质量，使得产品市场陷入需求不足的困境。 战略性新兴产业创新能力的提升，离不开产业链环节上各部门和各企业的合作。但在我国战略性新兴产业发展过程中，无论是产业链上下游的企业之间，还是同一环节上的同行企业之间，相互协作和联合攻关的合作不足。教育、科研部门与企业之间的协同创新合作不紧密，技术成果的转化率不高。有统计显示，我国新兴产业的技术成果转化率大约为20%左右，专利实施率不到10%，远低于发达国家的水准。另外，人才培养和科学研究方面的以邻为壑、相互拆台屡屡发生，突出地表现为互挖人才和对知识产权的侵犯，也就谈不上相互之间的合作攻关了。德勤公司曾对我国150家大中型制造业企业进行调查，近五分之一的高管认为，中国当下的知识产权保护制度不完善，使得企业在竞争中处于劣势。[1](P62) (四)市场分割、地区封锁，地方保护主义严重 改革开放以来，中国经济与国际经济接轨，对外开放水平不断提高，但在国内行政区域之间，要素和产品的流动却长期存在较为严重的壁垒。[2]为促进本地战略性新兴产业竞争力的提升，地方政府采取了扶持本地企业发展的保护主义政策。例如，规定优先购买本地企业产品，制定不利于外地企业产品进入的地方标准，对本地和外地产品检验检疫执法强度不一，对外地企业产品在本地销售设置障碍，等等。市场规模本应是包括战略性新兴产业在内的中国产业发展的优势，然而地方保护主义却使这种优势不能得到充分发挥。国内市场碎片化，妨碍区域间的公平竞争，扭曲资源配置，抑制规模经济效应，损害分工效率，极大影响了我国战略性新兴产业的发展。 (五)金融改革滞后，创新企业融资难的格局没有根本转变 相对于其他领域的改革而言，我国金融改革相对较晚、步伐相对较慢。以银行为中介的间接融资是中国绝大多数企业的主要融资渠道。间接融资的特性和国有商业银行存在的诸多制度性约束，决定了银行的信贷必然偏向融资风险相对较小的大型企业。战略性新兴产业的企业，大多属于产品未成熟、市场不确定性大、缺少抵押资产的中小型企业，很难成为银行的服务对象。融资难现象固然与新兴产业项目整体盈利水平不高、风险大有关，但缺乏与创新型产业相匹配的金融服务，也是不可否认的重要因素。新兴产业的创新投入、运作方式、盈利模式等，都与传统产业有较大区别。从国外实践看，其初始资金投入大多来自于风险投资和民营资本。近年来，国家认识到发展多层次资本市场对创新经济发展的重要性，密集出台了一系列举措。例如，设立战略性新兴产业专项基金，提供政府担保、风险补偿和贴息，鼓励银行向战略性新兴产业提供信贷，积极引导社会资本进入，鼓励符合条件的企业通过发行基金和债券，降低企业发行股票上市的准入门槛和推出新三板等。但就目前而言，政府财政资金对社会资金的引导、撬动作用并未能得到充分发挥，多层次资本市场的发展仍然处于起步阶段，利用市场力量支持种子期、初创期、早中期创新型企业的成效仍很有限。我国许多优质互联网企业，如阿里巴巴、新浪微博、乐居、途牛、聚美优品、京东商城等，纷纷选择在境外上市，足以反映国内资本市场存在着改革滞后的问题。 (六)产业政策与国际贸易规则存在冲突，产业发展中的国际贸易摩擦增多 近年来，我国产品出口频繁遭遇他国的反倾销、反补贴和反垄断诉讼，而且呈现出由传统优势产业向新兴产业蔓延的态势。其产生固然与国外贸易保护主义以及我国出口的快速增长有关，但我国产业政策与国际贸易规则之间存在的冲突，确实给国外贸易保护者提供了“正当”理由。WTO规则的核心，是促进货物贸易和服务贸易在全球范围内的竞争，要求其成员之间相互提供无歧视的待遇，如对所有成员国提供国民待遇。即对其他成员国的产品和服务及其提供者的待遇，不应低于国内产品和服务及其提供者的待遇。《WTO补贴和反补贴协议》要求一国的产业政策措施，不能带有“专项性”，即不能只针对部分地区、部分产业、部分产品和部分企业。[2](PP72)我国的产业政策，尤其是培育和发展战略性新兴产业的政策，产业补贴对象被细分到产品层面。一旦相关产品出口对进口国企业产生实质性伤害时，进口国企业就可能会利用WTO规则，要求其政府限制进口中国产品。自2011年以来，我国光伏产品出口遭遇的贸易纠纷不断，欧盟、美国和加拿大发动多起反补贴调查案。2015年7月，美国商务部正式公布对华光伏产品“双反(反倾销、反补贴)案”第一次行政复审终判结果，大幅调高对中国多晶硅太阳能电池的双反税率。 三、培育和发展战略性新兴产业政策制定的必要性及其难点 培育战略性新兴产业的重大决策，出台于我国经济发展方式转型的关键时期。实施这一战略的目的，就是要以培育和发展战略性新兴产业为抓手，形成新的经济增长点、推进产业结构升级、构建国际竞争新优势。在培育和发展战略性新兴产业各项政策的推动下，中国战略性新兴产业快速增长，显示出产业政策对产业发展的积极作用。在全国多个地区，具有一定竞争力的战略性新兴产业集群初步形成，战略性新兴产业发展的制度环境、技术条件和市场应用环境均有显著改善。 但对产业政策的评价，不能仅仅看到其收益，而不考虑为这一收益所付出的代价。同样，也不能因为产业发展出现了问题，而全盘否定产业政策的意义。从理论上讲，所谓好的产业政策，就是政策收益大于机会成本，而差的政策，则是虽然付出了高昂的成本，但政策收益甚微。 客观而言，产业政策收益与成本的评价十分困难。首先，对产业政策效果的评价，不能局限于被扶持产业的范围，因为产业政策产生的外部经济效应，可能远远超出政策对被扶持产业的影响。其次，产业政策效果具有时滞性和动态性，培育新兴产业的政策短期内难以使企业盈利，但随着时间的推移，其积极作用会逐步显现出来。最后，产业发展的变化原因多种多样，从诸多因素中界定产业政策的影响并非易事。 正因为如此，产业政策必要性问题在学术界争论已久，无论是产业政策的支持者还是产业政策的反对者，都可以找到为其支撑的理论。支持产业政策的理论根据，在于应对市场失灵。市场优化资源配置、促进竞争和增进社会福利的效应是有条件的，当市场存在外部经济和垄断时，自由放任的市场经济并不能有效配置资源和促进竞争。战略性新兴产业处于产品生命周期的导入和成长阶段，市场竞争结构与完全竞争的理想状态相差甚远。 首先是知识的外溢性。战略性新兴产业的高技术特征，决定了这一产业的发展高度依赖于研发创新。如果没有政府的支持，企业可能缺乏研发动力。因为知识的外溢会使研发企业不能获得应有的回报，而没有从事研发创新的企业却可以通过模仿获得知识和经验，由此产生搭便车的现象。研发活动对整个社会是有益的，鼓励新兴产业企业创新能够带动同行业企业和产业上下游企业提升生产效率。从经济增长视角看，创新和技术进步是经济发展的永恒动力。培育和发展战略性新兴产业的目的就是要激发企业创新，使中国经济增长迈上创新驱动的轨迹。 其次是生态环境的外部经济效应。环境污染是生产消费活动的副产品。多年来粗放式的增长，导致中国生态环境恶化。严重的环境污染和日趋紧张的自然资源约束，威胁着中国经济增长的可持续性。大量的化石能源消耗，是产生污染和导致地球生态环境恶化的根源。推进节能减排、实现绿色增长、保护生态环境是世界潮流，也是负责任大国应尽的义务。企业无论是生产节能减排的产品，还是减少污染排放的努力，对社会都是有益的，但企业为此而付出的投入未必能够在市场中转化为企业的收益。实施产业政策可以对此进行弥补，促进生态环境的改善。 最后是国际竞争中的垄断利润。长期以来，中国企业的生产集中于全球生产价值链的低端环节，要打破这一格局又受到人力资源和创新能力不足的制约。虽然国家一直鼓励创新，但由于产业方向不明确，造成创新资源投入分散，科技成果产业化程度低下，产业链瓶颈加剧。将战略性新兴产业选择为培育的重点，可以有效集聚产业发展的资源，集中力量打造国际分工新优势。经济全球化时代，国与国之间竞争与合作并存。在寡头垄断的市场下，政府的产业政策可以改变国内外企业的行为。在本国产业政策的扶持下，本国企业可以通过增加生产，或率先进入市场取得规模优势和先入优势，通过规模效应、制定标准和培养消费者习惯，将已有或潜在竞争对手阻止于行业之外。虽然政府支付了产业补贴的成本，但企业因此而增加的利润可以高出政府扶持的成本，从而使国家整体利益增加。 产业政策的问题在于难以保证其科学性。以市场经济缺陷为由而确定的产业政策，有可能导致市场发生更大的扭曲。实施产业政策必须甄别产业政策的实施对象、选择产业政策的实施手段、把握产业政策的实施时机，确定产业政策的实施强度。遗憾的是，政府不可能拥有制定产业政策所需的全信息，在微观信息获取、风险控制意识和风险控制能力方面，政府未必比得上直接从事经营的企业。即使政府掌握充分的信息，并具备制定合理政策的能力，其决策也往往因利益集团的游说而扭曲，最终沦为企业寻租的工具。同样，受到政府扶持的企业也未必能够赢得国际竞争力，因为政府的扶持会使优胜劣汰的市场竞争机制失效，他国在同一产业上的补贴也会抵消本国产业政策的效果。[3](P45) 比较分析产业政策制定和实施的利弊，我们认为只要存在市场失灵，就存在利用产业政策提高国民利益的空间。以产业政策存在问题，而全盘否定产业政策的观点并不可取。但在产业政策制定过程中，产业政策决策的科学性和产业政策带来的弊端不容忽视。因此，决策者在实施产业政策时必须相当谨慎，难以辨清效果的产业政策反而会事与愿违。政府的最优选择，应是尽可能通过制度创新纠正市场失灵，对特定产业补贴的做法，只能作为政府制度无法纠正市场失灵时的次优选择。 四、完善培育和发展战略性新兴产业政策的思路 面对我国各地培育和发展战略性新兴产业中出现的问题，正确的态度不是取消而是应该不断地完善既有的产业政策，以有效促进我国战略性新兴产业发展。为此，我们提出以下几点建议： (一)建立和完善产业政策的决策机制，减少决策中的主观性和盲目性 战略性新兴产业发展过程中出现的问题，是产业政策决策机制和程序不健全的必然结果。公开审慎的论证，是提高产业政策科学性的前提。制定有效的产业政策需要大量的信息，如果缺乏社会各界广泛参与的全面论证，仅凭决策者主观意志做出的决策，不可避免地会带有片面性，并有可能使产业政策沦为个人和利益集团谋取名利的工具。 (二)产业政策的扶持对象，应以个体行为在本国产生的外部经济效应为依据 个体行为的外部经济性，是实施产业政策的根据。在确定产业政策的支持对象时，应以微观行为在国内形成的外部经济性为标准。将产业政策细化到产品层面，难以保证决策的科学性。在全国范围内鼓励特定产品的生产，虽然可以集中力量迅速形成产业规模，但并不能保证相关企业的可持续发展。无论是行业内企业数量的增多，还是企业生产规模的增加，均会导致产品价格下降，相关企业的利润因此而下降，不利于企业可持续发展。部分产品的生产扩张，虽然会对全球技术进步和环境保护有益，但未必能对本国产生积极的外部经济效应。如占全球一半以上的我国光伏产业，节能减排效应主要形成在应用环节，但中间产品多晶硅的生产却会产生大量的能耗和环境污染。因此，对此类产业的扶持，应由鼓励生产向鼓励核心技术研发、促进国内市场需求转变。 (三)加强知识产权保护和环境保护制度建设，打造有利于创新和绿色经济发展的制度环境 完善法规制度是推动战略性新兴产业发展的必要条件，也是有效发挥政府和市场作用的最优选择。尽管中国并不缺少知识产权保护和环境保护的法律和条例，但这些法规条例却屡遭侵犯。维权成本高、侵权成本低的现象，严重挫伤个人和企业的创新热情。以制度法规的完善推进战略性新兴产业的发展，不仅能够减少政策的主观性和随意性，而且可以促进企业之间的公平竞争，发挥市场机制的优胜劣汰效应。特别要改变知识产权保护和环境保护执法难、执法不严的局面，为企业创新和绿色经济发展提供良好的制度环境。 (四)优化政绩评价体系，减少区域间恶性竞争，促进全国统一大市场的形成 地方政府对战略性新兴产业的培育，必须立足于本地的比较优势。从全国范围看，各地发展战略性新兴产业发展上出现了重复建设、低端切入的现象。这一现象的产生与我国的政绩评价体系和财税分权制度有关。区域竞争的利益在于，促进了各地产业园区的基础设施建设，提高了地方政府服务企业的管理水平，降低了相关企业的生产成本。[4](P35)但这种竞争也驱使地方政府行为短期化和同质化，忽视区域的产业发展条件。因此，要促进地方政府树立科学发展观，通过科学的政绩评价体系和用人机制，淡化以短期产值评价政绩、提拔干部的做法，有效改变地方政府官员的决策行为。要打破地方封锁，形成全国统一竞争有序的大市场，促进要素自由流动，为战略性新兴产业的发展提供良好的市场环境 (五)深化改革，加强服务，不断改善产业发展基础要素的供给条件 政府部门应通过深化改革简政放权，减少产业发展的行政障碍，推进新兴产业发展的标准建设。要加强战略性新兴产业信息的收集、统计、分析和发布工作，为企业决策提供可靠的信息服务。促进各方聚焦核心技术联合攻关，为战略性新兴产业发展提供优良的基础设施和公共服务平台。深化教育科研体制改革，鼓励人才培养和科学研究更多面向一线需求。建立和完善多层次资本市场，为战略性新兴产业提供低成本的融资支持，促进战略性新兴产业健康发展。