政府资源配置：激励和约束机制的构建，本文主要内容关键词为：资源配置论文,约束机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建政府效率资源配置装置，重要的一环就是要形成有效的激励与约束机制，使公共机构能够自动地在公共商品的决策、执行的过程中，按投入产出最大化目标来供应公共商品，最大限度地满足消费者的公共需求，实现政府对资源的有效配置。
一、激励与约束的困难和特点
激励与约束实际上是一个问题的两个方面，激励侧重于鼓励或刺激人们去干什么，约束则侧重于限制人们去干什么，因而可以看作是一种负激励，两者的作用都是要促使个人的行为与社会目标的一致。研究激励与约束机制构建问题，就是要研究如何使人们的利己行为符合社会目标的要求。
（一）市场制度中的激励与约束问题
市场制度中的激励与约束问题，可以从两个层次上来认识，一个层次是市场交换层次，即消费者和生产者在市场上的行为所受到的激励与约束；一个层次是现代企业层次，即资本所有者对企业经营者施加的激励与约束。
关于市场层次的激励与约束机制的作用，古典和新古典经济理论已经作出了明确的阐释。根据他们的分析，市场本身有一套自动的以竞争形成的价格为核心的装置，而这种装置天然具有一种很强的激励与约束的功能。在它的作用下，尽管任何市场主体的行为都是为了追求自身利益的最大化，但都不自觉地从客观上满足着社会的需要。在竞争市场中，价格是作为参数给定的（即每个人的购买量和每个厂商的供给量不会影响市场价格的高低），消费者为了满足个人效用最大化目标，有激励在市场上真实地表达自己对私人商品的需求偏好，没有哪个消费者会隐瞒自己的偏好；生产企业为了利润最大化目标，激励降低成本，引进和采用新技术，注重产品质量及经济效益；服务行业为了赚钱，激励想方设法方便顾客，对顾客服务至上，以吸引顾客。在这里，个人对利益的追求是通过价格的导向而与社会目标相一致的，而且斯密的“看不见的手”就是对自由竞争市场制度下激励与约束机制的形象概括，这个机制可以自动地引导每个人对自身利益的追求最终可以自发地达到增进社会整体福利的状况。
但市场制度本身也存在着影响其自动地达到帕累托效率状态的障碍，如在非古典经济环境的集合下，即在那些不能保证一般均衡存在的情况下，如外部效应、公共商品、信息不完全、不确定性等条件下，市场就会失败，其激励与约束就失去效力。而且不仅如此，经济学家还证明了即使是在给定的古典经济环境中（具备了一般均衡的各项假定）的情况下，也存在着个人自利行为与帕累托最优配置不一致、不能共存的可能。
关于企业层次的激励与约束问题，主要体现在资本所有者对企业经营者的激励与制约上。经济学中的产权理论、信息理论、契约理论、激励理论、内部人控制理论、委托—代理理论等，都对此进行了深刻的分析。根据现代企业理论，企业是一系列契约（合同）的组合，是个人之间交易产权的一种方式。在现代企业中的委托—代理关系可以理解为一种契约关系，契约的基本内容是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向代理人支付何种报酬。
委托人与代理人之间的关系作为一个受到普遍关注的重要问题，主要产生于所有权与经营权的分离。在两权分离的情况下，代理人的目标函数并不总是和委托人相一致，从而代理人有可能从个人目标出发来侵害委托人的利益，出现“内部人控制问题”。从信息非对称的角度看，代理问题可以被分为两类，一类是缔约前的信息问题，即所谓“逆向选择”问题，在缔约之前，契约的一方——代理方在订立契约时就已经掌握私人信息，即只有他自己才知道自己的能力、素质和工作态度等，而契约的另一方——委托方却并不知道，而只知道它们的总的分布。另一类是缔约后的信息问题，即所谓“道德风险”问题，其特点是只有代理人才知道自己是否在经营中尽了力，是否按照所有者利益要求去进行决策和管理，但所有者对此却不知道，因为不可观察和证实，即使可以观察和证实，成本也会高到不可接受。对存在“逆向选择”和“道德风险”的委托—代理关系中，即在内部人控制的企业中，缔约各方的目标不会自动趋向统一，代理人有可能利用其控制权来谋取个人利益，损害所有者利益。因此，委托人面临的基本问题是如何通过设计一套激励和约束机制来促使代理人采取适当的行动，以最大限度地增进委托人的利益。
国外经济学理论围绕解决委托—代理问题、内部人控制问题而设计了多种治理机制，以强化激励与约束。主要有：将剩余支配权交给企业家；优化企业的报酬构成，在工资、资金、股票等之间形成最优组合；由股东选举建立董事会，作为企业法人，负有任命最高管理人员、决定投资等决策权，对企业经营者实施监督；强化经理市场的竞争，由市场根据企业家过去的表现计算出他将来的人力资本价值，形成市场压力；通过资本市场（股票市场）对企业进行接管，如果企业经营管理不善，企业的股票价格将会下跌，有能力的企业家或公司就能用低价买进足够的股份，从而接管该企业，重新任命经营者，等等。经济学对市场制度下的激励与约束问题的研究，为我们考察政府资源配置中的激励与约束问题提供了可供借鉴的思路。
（二）政府资源配置中激励与约束的难点
政府资源配置中建立有效激励与约束机制的困难主要表现在：
1.信息的不对称性。
在政府资源配置方面，实际上也存在着双层委托—代理关系。一层是消费者与决策者之间的委托—代理关系（这也是一种隐含的合约关系），即消费者通过投票等方式将公共商品的提供权交给选举出来的决策者，由少数决策者来代表他们就公共资金的筹集和使用方向进行决策；一层是决策者与执行者之间的委托—代理关系，即公共机构受政府决策者的委托，具体执行公共决策，为消费者提供公共商品和服务。在其中每一层委托—代理关系中，都存在着信息不对称问题，因而诱发出“逆向选择”和“道德风险”问题。在第一个层次，消费者与决策者相比在信息掌握上处于不利位置，普通消费者不可能对决策者的一切情况都系统地了解，即使是竞选中对候选人的宣传，大量的信息也是表象上的，而候选人则可能封锁真实的信息，因此必然会产生“逆向选择”问题；决策者当选以后，其实际选择的公正及努力的程度方面的信息也是消费者所难以真正了解的，“道德风险”问题不可避免地存在。在第二个层次也是如此，决策者与执行者相比在信息上也处于不利位置，对执行者的任命很难在充分了解政府雇员全面情况的基础上作出，对执行者在提供公共商品中的真实行为信息也不可能掌握，即使能够掌握也会因成本的巨大而降低效率，因此在这个层次上也存在着“逆向选择”和“道德风险”问题。这与市场制度下的委托—代理问题是相似的。但由于以下原因，要解决其中的激励与约束问题却存在着甚于市场或市场所没有的难度。
2.公共商品的不可分割特性和收益的非货币化。
前面已经论述，公共商品的一个重要特点是其在使用上是不可分割的，每个消费者都可以享用，但又不能独占享用；而且一旦有一人享用，其他人都必须享用（不管个人愿意与否都得强制性地享用）。因此在这里就产生了市场制度下所没有的两个困难：一是市场竞争机制在这里基本失去作用，也无法对公共商品和服务进行外部市场定价，因而对决策者和公共机构的行为结果就无法进行货币化衡量，无法掌握真实的、可度量的信息，对他们的激励和约束也就缺乏一般性的标准和依据。而在市场上，委托人对代理人的行为结果则一般可以用货币尺度来检验，从而获取代理人行为的有关信息。二是当政府“违约”时（即不能有效地代表公众决策和提供公共商品时），消费者无法通过“退出”的方式来中止与政府公共机构的契约关系。在具有效用不可分割性、强制性消费的公共商品和服务面前，消费者即使很不满意，也不可能采取退出的策略来达到保护自身权利和利益免受损害的目的。
3.政府对公共商品供给的垄断性。
市场自身存在的缺陷之一是走向垄断的趋势。在垄断存在的情况下，竞争受到制约，价格发生扭曲，而垄断者则缺乏创新技术、降低成本等方面的激励和约束，因此，必须通过政府采取一些干预措施来限制垄断，在一定程度上避免垄断对竞争与效率的不利影响。但政府资源配置在减少市场垄断因素的同时，本身也造成了一种垄断，即对公共商品供给的决策和执行权的垄断，而且这是属于一种政治性的垄断，是多数人对少数人的专制，政治垄断下的官僚机构缺乏改进自身工作效率的动力和压力，其利益格局往往是官僚自身利益的最大化，也就是垄断利益的最大化，只不过不是由货币形态表现出来。这种垄断包括自然垄断（如报酬递增、成本递减行业）、人为的权力性垄断（国家法定权力规定的垄断），消费者与公共机构的关系类似于垄断的市场条件下的消费者与垄断经营者之间的关系，公共商品的决策和供给是独家进行，不可能设置几个政府或几套行政机构来开展竞争，消费者不能接照个人利益最大化的原则进行选择，只能接受政府的定价（税收）和政府提供的公共商品，消费者没有选择的余地。
上述分析的难点，实际上也是政府资源配置中激励与约束问题的特点，作为一种共性在我国政府资源配置领域也是存在的，是我们在政府资源配置过程中构建激励与约束机制必须重视和考虑的因素，这些因素决定了这种构建应该采取与市场制度下有所区别的途径，其机制的作用方式也应该具有自己的特点。
二、激励与约束机制构建的思路
从目前来看，由于激励与约束机制上存在的缺陷，在一定程度上导致了公共机构的目标与社会目标的偏离，政府雇员和机构对个人利益、机构利益的追求，干扰了社会公众利益的增进，降低了公共部门的效率，损害了政府部门的公仆形象。因此，构建有效的激励与约束机制，既是提高政府资源配置效率的要求，也是政治体制改革中的一项重要任务。
（一）激励与约束机制构建的着眼点
在政府与市场这两大资源配置领域中，激励与约束问题既有相通之处，又有着重要的区别，这种异同需要在政府资源配置的激励与约束机制中得到体现。从我国的情况看，构建激励与约束机制主要应该着眼于下面几点。
1.个人利益与社会利益的结合。
所谓激励与约束机制的构建，就是要形成一种能够有效地将个人的理性行为与社会的理性行为统一起来的机制，从而使个人对利益的追求在一定的约束条件下作出有利于增进社会福利的反映，从而提高效率。这与我国传统的激励与约束机制在出发点上是有很大区别的。过去我国的传统经济理论包含一个严重的误解，即认为为了保证国家经济的顺利发展，必须限制甚至牺牲个人利益，不承认个人的利益可以与社会利益相互共存和相互促进。这种脱离了个人利益基础的社会利益观，可以说是我国传统计划经济体制低效率的一个重要的思想基础。改革开放的进展，已经在很大程度上动摇了这一思想基础，特别是在国有企业的改革中，尊重企业相对独立的经济利益，尊重企业职工个人的经济利益，成为企业转机建制的重要着眼点。但在公共领域内却变化不大，仍然将政府官员的个人利益视为异己的力量，这就使激励与约束机制失去了应有的基础。搞社会主义市场经济，一方面必须保护社会每个成员（包括政府官员）为了自身利益而进行公平竞争和选择的权利，同时又要精心设计法律等措施来规范人们追求个人利益的行为，使之最终能够达到共同的社会目标。因此，要把法律、政策条令约束下的自利行为与违反法律、政策条令的损害他人的自利行为区分开来，应该尊重前者，而坚决反对后者。由此出发，激励与约束机制的构建就不能着眼于如何用社会利益来取代政府官员的个人利益（历史经验证明这是不能成功的或不能持久的），而着眼于如何引导其追求个人利益的行为符合社会的要求，有激励让每个人无论是在主观上还是在客观上、有意识或是无意识地都能有激励作出有利于社会的选择，并能够使那些即使最自私的人在追求个人利益时，也去自觉地为社会或他人服务。
2.行政的和政治的激励与约束。
与市场制度下不同，政府资源配置的决策主要是通过政治程序进行的，因此，激励和约束也应主要靠行政和政治的激励约束。政府提供公共商品不以赢利为目标，不能象市场中的企业那样主要靠资金、分红等物质刺激的办法来调动政府职员的积极性，不能照搬市场主要靠货币手段来激励与约束的办法。决策既然是由政治程序决定的，那么，最大的激励与约束必然是政治和行政的激励与约束，换言之，在其位必须谋其政、行其责，官员的政治职位是由政治行政程序给予的，则对其的激励与约束同样应主要通过政治程序来体现。决策若发生重大失误，或决策执行被扭曲，公共商品和服务的提供出现低效率，就要失去政治职位或公职。构建激励与约束机制，必须着眼于政治行政手段，充分发挥社会主义民主政治的优势，对官员的个人政治地位目标以“乌纱帽”来约束和激励，在政治行政程序和方法上进行激励和约束的创新，为官员建立较为稳定的政治职位的心理预期，引导其行为对策的选择与社会公众利益的目标保持一致。
3.适当引进市场的办法。
根据理论分析，从官僚组织的一般性特征来看，预算的扩张是一种内在的冲动，这种冲动是机构的扩张、机构控制的人员数量的增加等的集中反映，它会引起公共开支（成本）与公共商品和服务的产出的背离，导致政府资源的不合理占用增加。而解决政府部门预算扩张的冲动困难主要在于建立一种内部控制机制，形成有效的遏制预算扩张的激励与约束。要克服这个困难单靠政治程序是不够的，还必须开辟新的途径。除了政治的、行政的约束方式之外，还可以借鉴市场的方式，引入竞争机制，在有条件的环节打破公共机构的垄断地位，形成一种外在的压力，来促使公共机构建立内在的控制机制；同时，可以参考市场上资本所有者对经营者的激励与约束方式，探索建立可以量化或者说货币化的考核标准，将社会的目标与官员的个人目标、公共机构的集体目标挂起钩来，将“花别人的钱”和“代别人花钱”在一定程度上转化为“花自己的钱”和“代自己花钱”，从经济利益上形成一种内在的激励与约束。在这方面应该说是有很好前景的，但必须注意掌握引导适度，否则就有可能出现降低公共商品质量和公共服务水平、弄虚作假等弊端。
（二）完善法制的激励与约束
关于加强法制的问题学术界论述很多，这里主要试图从委托—代理关系的角度加以分析。
消费者与决策者、决策者与执行者的双层委托—代理关系实质上是一种隐含的契约关系，即不是直接通过签订合同的方式，而是用法律、法规和政策加以规定的关系。根据科斯创立的企业的契约理论来判断，这里的双层契约既是隐含的，又是不完备的契约。所谓契约的完备与不完备，主要是从契约对与交易有关的未来状况下双方的责任和义务明确的程度而言。如果一个契约准确地规定了与交易有关的所有未来可能出现的状况以及每种状况下契约各方的权力和责任，则属于完备的契约；与此相对应，如果不能就此作出准确的规定，则属于不完备的契约。
政府资源配置这种双层委托—代理契约同样也是不完备的，消费者将决策权交给代表他们决策的人时，面对的也是不确定的未来，并没有详细规定在每一种可能出现的情况下决策者应该作出怎样的决策；决策者也是在不确定性的环境下将执行权交给各公共机构，不可能十分详尽地规定公共机构在每一种可能出现的情况下怎样作出决策和执行。在不完备的契约下，决策者和执行者都有可能因追求个人利益目标而损害公众目标，因此激励与约束的问题随之而生。
从我国情况来看，政府资源配置中动力不足、约束不强的问题的一个重要根源正是在于契约的过于不完备，以致“漏洞”太大：法律法规过于粗略，在将权力交给决策者和公共机构领导者的同时，对其责任和义务却规定不够，权力和责任不对称，以致有少数人能够在法律的约束之外去谋求个人的利益，侵害消费者的公共利益；干部人事管理制度不健全，激励与约束的条款不多，干好干坏一个样，形成了一种不良的制度导向；大量以公共名义收取的资金在法制约束之外运行，成为部门和单位自行支配的“小金库”；对资源配置中的损失浪费没有明确规定决策者和执行者的责任，因而无法进行奖惩；等等。西方公共选择学派中的宪制理论认为，规则约束中更重要的是对政府权力和公共选择者行为的约束，不使之侵犯个人自由和公众权力。因此我们必须进一步加强法制建设，通过法制来堵塞双层委托—代理契约中不应有的“漏洞”，重新塑造政府资源配置的政治程序和过程，特别是要健全决策过程中的民主集中制原则，对决策者在资源配置中的集中权力要作出比较明确的界定，建立内在的程序约束，通过对决策规则与立法程序的预先规定来影响公共政策的制定和执行方式，强化激励与约束。使政府资源配置装置如具有交换性质的市场一样运行，一样具有较强的激励与约束功能，这是提高我国政府资源配置效率的必由之路。
（三）充分发挥社会主义的政治优势
社会主义政治优势我理解指的是在社会主义的理想信仰的支配下所形成的政治立场、政治观点、政治纪律等，这与全社会消费者的公共利益是基本一致的。利用这种政治优势，对于增强政府资源配置中的激励与约束作用，具有重要的不可替代的作用。发挥社会主义的政治优势同样可以从个人的行为得到解释。行为科学中的赫兹伯格（F·Herzberg，1959）双因素理论认为，诸如工资、工作条件、职务保障、个人生活、与上级的关系等因素属于“保健”因素，这些因素得不到满足只会使职员感到不满意，得到满足也不会有什么激励作用。而工作本身的成就、社会认可、发展前途、责任等因素才是真正的激励因素，这些因素的满足会使职工从内心中产生努力工作的动机，即可以产生一种内激力。内激与外激的区别在于外激仅是为了得到相应的报酬而被动地完成指定任务，而内激则是出自内心，积极主动地、创造性地完成工作，最大可能地发挥个人技能，在工作中获得满足感。这与社会主义的政治优势有着异曲同工之处，也就是说发挥社会主义的政治优势可以在这方面起到十分重要的促进作用。
上面我们分析到，在政府资源配置中，最大的激励与约束就是政治的、行政的激励与约束，社会主义政治优势就是一种可以形成政治上的激励与约束的重要因素，它包括了按照民主集中制原则统一起来的组织优势、全心全意为人民服务的目标优势等，因而对每个社会成员特别是党员领导干部的行为形成了一种比较严格的制约，即必须满足社会公共利益的要求，这在政府资源配置中恰恰可以起到激励与约束的作用，与社会公共利益的目标是完全一致的。因此，利用社会主义的政治优势，来构建政府资源配置中的激励与约束机制，确实是一个作用显著的途径，也符合政府资源配置中激励与约束机制构建的要求。
（四）适当运用竞争的手段
从政府资源配置的特点看，目前存在的问题之一在于缺乏竞争，由于公共机构对公共商品和服务提供的垄断地位，缺少外在压力，同时由于独家提供也就难以建立一个考核其业绩的参照系。
从我国情况来看，在政府资源配置中引入竞争机制，可以考虑以下方面：一是放开或放松一些政府高度垄断行业的进入管制。如邮电通讯、电力、道路、广播电视等行业应该允许更多的市场主体参与竞争。有些基础设施行业之所以要由国家独家来办，理论上的依据是其自然垄断性（成本递减、收益递增行业），市场主体缺乏投资的能力。但现在看来，并不完全如此，因为我国的市场主体经过长期发育，已经具有了相当的实力和筹资的渠道，而且现代科学技术的高度发展也已经提供了必要的物质基础，使市场主体参与这些基础性行业的竞争而不是由国家垄断经营具备了条件。如我国大量收费公路的建设和经营，电讯行业初步出现的竞争，国家以外的实体对电力行业的投资和经营，等等，已经表明了公共商品和服务领域竞争的可行性。当然，放开或放松进入管制并不等于不管制，即使是竞争经营也需要在运转规则上进行管理，保证良好的秩序。二是扩大政府提供而由市场主体生产的范围。如城市卫生和垃圾搜集处理，市政设施的建设工程，城市公共交通，等等。对社会主体兴办的教育、文化等具有一定公益性的事业，可由政府给予一定的资助。
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