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最低生活保障制度是法律赋于每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。它的目标是克服现实中存在的贫困问题。贫困一般是指一种人们缺乏满足最起码的生活需要的手段的状况，它包括缺少必需的维持生存的物质条件和缺少获得这种条件的机会。
一、实行农村居民最低生活保障制度的背景
改革开放之前，在城乡二元经济结构背景下，我国对城镇人口实行就业和社会保障合二为一，就业者生、老、病、死全部由国家（单位、企业）包下来的就业保障制度。而农村中的农民绝大多数被束缚在土地上，土地成为其唯一的生活保障来源，其它社会保障的制度和措施几乎没有。改革开放以后，特别是20世纪80年代初，农村经济体制的改革和社会主义市场经济体制的初步确立，使农村的社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老问题、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。所以，在我国建立农村社会保障制度迫在眉睫。
根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”的需求，即办好最低生活保障、合作医疗和社会养老保障等三种保障项目。自从1991年1月，国务院推出《农村社会养老保险基本方案》后，目前我国农村大部分地区，初步建立了农村社会养老保险制度。农村合作医疗制度是农民通过互助共济，共同抵御疾病风险的制度。早在20世纪40年代，陕甘宁边区群众就建立了“医疗合作社”。50年代、60年代，农村合作医疗制度又有了很大程度的发展。到了70年代末，农村合作医疗制度一度覆盖了全国90%以上的农村。改革开放之初，全国农村实行家庭联产承包责任制后，由于未能适应新形势的变化，农村合作医疗出现了大面积滑坡。为解决农民“病有所医”的问题，1997年5月国务院同意卫生部第六部委发布的《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》的通知。该《意见》明确指出，为了实现“人人享有初级卫生保健”，力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的农村合作医疗制度。
相比较而言，农村居民的最低生活保障问题却未能得到有效解决。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但是，实施的范围仍然十分有限。有关资料显示，全国31个省、市、自治区中，仅有浙江省在2001年10月实施《浙江省最低生活保障办法》，以法规形式将农民列入社会保障的保护范围。所以，为完善农村社会保障制度，必须尽快建立我国农村居民的最低生活保障制度。
此外，改革开放以来，我国的经济环境和社会环境都发生了很大变化，市场竞争越来越残酷。受其影响，新的贫困群体已经产生，传统的社会救济制度难以对此发挥作用，难以适应社会主义市场经济建设的要求。主要表现在：一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助。二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活。三是民政部门经办的社会经济经费不足，根本满足不了贫困人口的实际生活需要（宋晓梧，2001）。
二、建立农村居民最低生活保障制度的意义
（一）市场经济发展的客观要求
在社会主义市场经济的建立和完善过程中，由于体制转轨和社会转型的剧变，不可避免地会出现一些新的社会矛盾和社会问题。例如，为刺激效率，必然扩大收入差距；市场的自发性、盲目性和滞后性使市场不能自发地实现社会公平，更不能自发地实现收入分配的合理化等。
资料显示，全国及三大经济地带之间农民收入存在明显差距。1980年，东部地区农民人均纯收入为249.2元，分别是中部和西部地区农民人均纯收入的1.32倍和1.48倍。1980～1994年，东部地区农民人均纯收入年均增长15.2%，中部和西部地区农民人均纯收入年均增长13.5%和12.3%。这样，基数和增长的双重效应，使东、西部之间和东、中部之间农民收入差距的扩大成为不可避免（石爱虎、张建平，1997）。有学者利用基尼系数研究发现农村区域间收入差异还会进一步扩大（万广华，1998）。所以，建立农村居民最低生活保障制度，有助于在效率优先的前提下，克服市场的负面影响，缓减农村区域间的收入差异和社会矛盾，实现社会公平，最终实现计划经济体制向市场经济体制的顺利转轨。
（二）健全农村社会保障体系的需要
农村社会保障体系不同于城镇社会保障体系。城镇社会保障体系包括社会保险（主要有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等）、社会福利、社会优抚、最低生活保障等。根据我国农村的实际情况，农村社会保障体系应该包括农村社会养老保险、农村合作医疗、农村最低生活保障等。若缺乏农村最低生活保障，则农村社会保障体系不会完善。与城镇最低生活保障制度一样，农村最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是政府为农民设立的最后一道安全网。农村社会保障必须有这种保底措施，它是其它社会保障措施无法替代的。
（三）提高弱势群体的社会风险承受能力
改革和发展需要一个稳定的社会环境，而改革本身又是经济利益在全社会的重新分配过程。在利益分配过程中，一部分人会受益，一部分人会受损；或者一部分人的受益高于另一部分人的受益。从而改革和发展蕴含社会风险，形成对社会成员的压力。但是，全社会每一个人对社会风险的承受能力是不一样的，往往是生活相对贫困的群体对社会风险的承受能力不足，当这些弱热群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题。随着农村经济体制改革的深入和加入世贸组织，城乡之间的差别会逐渐缩小，农村居民也会面临与城镇一样的各种风险。2002年是我国加入世贸组织第一年，农业可能受到较大的冲击，农民增收的难度会更大。所以，如果这些来自国内、国外的风险不能及时处理，也会产生严重的社会矛盾。中国社会科学院社会学所2001年《社会发展蓝皮书》认为，2001年社会群体的分化已经到了显著的程度，一些群体受益于经济、社会发展成就的同时，另一些社会群体却得不到同样的收益。建立农村居民最低生活保障制度有助于解除农民群众的后顾之忧，改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境；同时，也有利于弘扬扶贫济困的人道主义精神，有利于精神文明建设（孙光德，1999）。
三、实施农村居民最低生活保障制度的困难
1.对建立农村居民最低生活保障制度的紧迫性认识不足。一些人认为，在农村实行最低生活保障制度不如城市紧迫，农村居民对风险的承受力比城镇居民强，让农村基层部门承担一部分保障费用是增加农民负担。同时，由于对社会保障的宣传力度不够，不少农民还存在“家庭保障”的观念，他们对“社会保障”缺乏足够的认识。
2.难以确定保障对象的范围。在我国农村，有些家庭因为超计划生育被罚款，由此造成家庭生活困难的人是否列入保障对象？因建房、购置物业失败而导致生活困难的人是否列入保障对象？如何确定困难家庭中具有法定赡养、抚养、扶养关系并且在一起共同生活的全体人员收入的总和？如何确定农村困难家庭中外出务工人员的收入？如何确定困难家庭有些成员的临时性收入？如何有效地核算有劳动能力的保障对象的隐形收入？所有这些问题能否解决，直接关系到最低生活保障基金能否得到有效的利用。
3.保障资金缺乏和保障范围过窄。对于最低生活保障资金的来源，我国各地已普遍将其列入财政预算，由各级财政统一负担。但是，由于各地经济发展水平不同，财政收入存在较大差距。特别需要提供最低生活保障的地区，或者贫困人口较多的地区，往往是经济欠发达地区，财政收入更是十分有限。所以，在这些地区的实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面，有些地方出现了以资金定保障人数的现象。随着最低生活保障面的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障基金会面临更大的压力。因此，最低生活保障资金除了主要由财政负担外，还应扩大其它辅助来源。例如，组织捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。
四、建立农村居民最低生活保障制度的设想
（一）合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民生存权利得到保护的主要体现。接受制度生活保障的公民，把享受该项保障看作公民应享有的生存权利；而作为保障者的国家，则把向公民提供最低生活保障视为自己的职能之一，是对公民应尽的义务。最低生活保障覆盖的范围是一个国家的全体公民。所以，无论是城镇居民，还是农村居民，只要认为自己具备了享受最低生活保障的条件，便可主动提出申请，每个公民都有同等的机会。
享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群，例如，在农村没有依靠、没有生活来源的老年人、残疾人等；由突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民；由于农产品市场的激烈竞争生产经营不善而面临困境的农村居民；由于某些乡镇企业经营困难而倒闭，在乡镇企业工作且生活暂时出现困难的农村居民；有一定的收入来源，但是生活水平低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农村居民。
（二）科学确定农村居民最低生活保障制度的保障标准
最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否正确地制定最低生活标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。从理论上讲，最低生活标准一般根据19世纪德国统计学家恩格尔贡献的“恩格尔定律”制定。世界各国都以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。
就我国而言，最低生活标准的制定办法一般包括：①热量支出法。即以每人每日所需摄入的热量为基准，按人均生活费用分组，算出各组的热量摄入量，再找出摄入热量最接近于基准热量的组，该组的人均生活费用就是最低生活标准。这种方法简便易行，且相对成熟。但是，仅用热量来衡量人体对营养的需要有一定的片面性。②生活形态法。它从人们的生活方式、消费行为等方面入手，来确定最低生活保障线。这种方法比较抽象，难以具体操作。③生活需求法，又称“市场菜蓝法”。它是根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单，然后根据市场价格来计算拥有这些物品和服务要多少现金，以此确定的现金金额即为最低生活保障线。它的缺陷是确定基本生活物品难度大，随意性也强。④总支出与总收入之比法。这种方法认为入不敷出的人就是贫困者，所以只要总支出与总收入之比大于1，就列为救济对象。它的缺陷是，支出受当事人的消费偏好影响极大，也许许多支出属于消费。⑤编制贫困指数法，它以生活质量为度量标准，根据居民对自己生活状态的评价来确定最低生活标准。具体方法是选取几个同收入高度相关的问题，向居民做问卷调查，通过打分确定最低生活费用标准。它的缺陷是主观性强，随意性大。
比较上述方法，本文认为，用热量支出法来确定农村居民最低生活保障标准相对合理。我们可以从全国农户调查资料中，找出摄入维持每日生存所需的最低热量组所对应的农村居民年人均主要食品消费量（例如粮油、干鲜菜、肉、禽、蛋等），与当年这些食品的混合平均价格相乘，把所得的货币值作为农村居民人均维持生存的最低生活标准。关于维持个人生存的最低热量摄入数，根据中国营养学会专家计算，人均每日摄入热量的正常值应为2400千卡，最低值应为2000千卡。由于我国农村居民以粮食和蔬菜为主要食品，消费的结构和层次比较低，因此，需要用稍高的热量来弥补其它营养物的不足，所以，一些专家认为人均每日摄入热量的最低值应为2100千卡（童星、林闽钢，1994）。为了把这些热量用货币的形式表示出来，本文借助生活需求法，把粮食、蔬菜、食用油、肉类、禽蛋等食品作为每日摄入热量的最低值的主要物品清单。拥有物品清单中的这些维持基本生存的食品，每年大约需要花费220元。若考虑到盐、酱、醋、燃料等费用，最低生活标准应为每年250元。再考虑到物价水平和地区间收入水平的差异，本文认为，现在农村居民的最低生活标准应在每年320元至450元之间。
由于我国地域辽阔，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，适合全国的最低保障标准难以制定，一个人均收入为基数的相对标准也难以提出。所以，制定最低生活标准线一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。最低生活标准在不同地区之间可以存在差异。
（三）完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制
资金问题是建立农村居民最低生活保障制度的核心问题。我国农村居民最低生活保障资金是由财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。就我国乡镇财政体制的现状来看，许多地方财政是赤字财政，而财政赤字一般依赖于收费等一些预算外收入来弥补。随着国家对乡镇费改税政策的试行及逐步推广，乡镇财政预算外收入将越来越少，乡镇财政的负担也越来越重，一些乡镇负担的保障金实际上难以落实。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，可以通过征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的办法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。征收社会保障税不应该把8亿农民排除在外。需要说明的是，征收社会保障税不会增加农民负担，因为征收社会保障税有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在征收范围，而这些农民有很多是享受最低生活保障的。同时，征收社会保障税也是收入再分配的重要手段。未来中国社会保障的重点和难点在农村，农村经济的发展和人民生活水平的提高也为农民缴纳社会保障税提供了物质基础。农村费改税是大势所趋，为了解决农村最低生活保障经费不足的问题，应该将农民纳入社会保障税的征收范围。
（四）建立与农村居民最低生活保障制度相配套的改革措施
建立农村居民最低生活保障制度是一项系统工程，需要一系列的改革措施相配套。第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。农村居民最低生活保障制度的各项措施最终需要通过制定《最低生活保障法》的方式加以确认。只有这样，才能从根本上保证最低生活保障制度的权威性和连续性，才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制化轨道，从而确保每一个公民的基本生活权益不受侵害。第二，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。对于按照最低生活保障线给予救济后生活仍很困难的特困居民，可以对他们的水电费、子女教育的学杂费等实行减免政策。对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。第三，切实增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。农村居民的收入来源主要包括工资性收入（即劳务收入）、家庭经营纯收入、转移性收入和财产性收入。增加农民收入应主要从工资性收入入手，尤其是外出就业的现金收入。农民外出就业的主要渠道是进入乡镇企业和大、中、小城镇。所以，发展乡镇企业和组织农村劳务输出，是当前和今后农民收入的主要增长点。除此之外，以市场为导向调整和优化农业结构，积极推进农业产业化经营，大力拓展农产品的国内外市场，减轻农民负担，加强农村基础设施建设等，都是增加农民收入的有效渠道。
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