国外林业行政机构现状及演变趋势，本文主要内容关键词为：林业论文,现状及论文,趋势论文,国外论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从19世纪初西方国家相继设立“林务处”至今，世界上几乎所有的国家都设有主管林业的政府机构，而且其职能不断扩展，地位不断上升。特别是1992年里约环发大会以后，伴随着森林问题成为环境与发展的焦点，林业作为经济 社会可持续发展的一个基本课题，得到各国政府的重视。
1 国外林业行政机构现状
政府林业机构如何设置，取决于它的目标职能或任务，而职能或任务的提出，又取决于一个国家的政治、经济、社会发展水平或国家意志，以及国家规模、森林资源、林业经济或环境状况等具体国情、林情。上个世纪初，当着林业还只是一种森林采伐业的时候，对其管理比较简单，因此各国也只是设置一个“林务处”，配置一名林务官而已。然而今天，林业已发展成为包括或涉及天然林发展、人工林发展、国土绿化、木材利用、自然保护区管理、湿地保护、野生动物保护与狩猎业管理、生物多样性保护、荒地开发与沙地治理、水土保持、山区整治（有的国家叫“山地恢复”）、森林游憩、城市林业、森林保护（防火、防治病虫害）、林业执法、林业科技与教育、林业国际交流与合作，乃至更大范畴的与以森林为主体的环境建设有关的众多专业的一个大系统。在这个大系统中，既包括种植业，又包括加工业，还包括第三产业；既有综合管理特点，也有专业部门特点；既有产业性质，更具社会公益事业的属性。因此，面对这样一个大系统，世界各国也是在不断调整其管理机构，但出于各国发展水平之不同，认识之差异，因而对管理职能的整合、划割或取舍也不同，从而对政府林业机构的设置也不同。仅从形式上看，国外政府林业机构的设置大体有以下几种情况。
1.1 单设一个林业部
当前单设林业部或类似机构的国家有：加拿大、英国、新西兰、俄罗斯、印度尼西亚、朝鲜、蒙古、越南、缅甸、斯里兰卡、巴布亚新几内亚、斐济、罗马尼亚、波兰、保加利亚、刚果、赞比亚、圭亚那等。其中，加拿大在经过几十年的反反复复后，于1990年确立了林业部，致力于林业产业和环境的发展。英国设立的是“林业委员会”，统管全英森林及森林工业工作。新西兰单设一个林业部，主管林业行政，而把国有林经营留归国家林业公司，把非商业性森林的经营留归保护局。俄罗斯单设一个“俄罗斯联邦林务局”，主管森林经营，其前身是俄国“生态及自然资源部”下属的森林委员会，再前则是前苏联森林委员会；另设一个“俄罗斯联邦国家森林工业公司”，主管全俄森林工业，其前身是俄工业部下属的“木材采运制浆造纸和木材加工工业局”，新的国家森林工业公司是1993年刚组建的。印度尼西亚的林业部于1983年组建，其职能类似我国的林业部，只是下一级机构都是一些“总局”，总局之下又设局。印尼林业部职权相当大，地位高于外交部，编制为3758人。
1.2 与其它部门并列合设一个部
并列合设一个部的国家很多，但其中又分以林为主，以农为主等情况。例如，尼泊尔设林业和水土治理部；布隆迪设林业和水利部；马拉维设林业和自然资源部；加蓬设林业、邮政、电信和环境部；丹麦设国家林业和自然服务局。另有印度设环境与林业部；喀麦隆设环境与森林部；加蓬设水利、森林和绿化部；加纳设土地和森林部；阿尔及利亚设水利、环境和森林部。这些国家都是将林业与其它部门合设一个部，但林业的地位优先。像印度等国家虽然在所设部委机构名称中把环境、水利、土地等列前，但所列机构的主体功能仍然是林业，仍然以林为主。
另有一类并列合设但却是以农为主并列林业的类型。例如，德国的粮食农林部；法国的农林牧渔部；意大利的农林粮食部；芬兰、奥地利及捷克的农林部；日本的农林水产省及韩国的农林水产部等。这类国家不同于上述以林为主合设一个部，但却是比较突出林业的另外一种合设类型。
1.3 林业从属于其它部委
把林业行政附设在其它部门的国家也不少，其中又分林业从属于农业部和从属于非农业部两类情况。
美国、瑞典、巴西、比利时、斯洛伐克等国家，都是在农业部下面设一个林务局，主管全国林业行政。匈牙利暂由农业部和环境部分管林业（后者管自然保护）。西班牙由农渔食品部分管林业。墨西哥由农业水力资源部分管林业。在这些国家，林业是从属于农业的。
在马来西亚，由原产工业部分管林业；在澳大利亚，由初级产品部分管林业；在几内亚，由自然资源、能源及环境部分管林业；在坦桑尼亚，由土地、资源及旅游部分管林业；在扎伊尔，由环境保护部分管林业；在菲律宾，由自然资源部分管林业；在泰国，由农业合作社部分管林业。
世界各国对林业行政机构的设置五花八门，上述归类只是从形式上粗分，并不一定体现问题的本质，也并不一定概括了问题的全部。例如，林业事权被划给两个部，或划归更多的部分管的事例也不少，本文没有详列。但是，一般说来，林业单设或与其它一两个相关部门合设一个部委的情况，无疑体现了林业在有关国家中的地位，及有关国家发展林业或通过林业保护其它相关自然资源及自然生态环境的国家意志。这应该被视为当今世界林业行政的主流。但是，把林业附设在其它机构的做法，也并不一定说明在那个国家中林业的地位低下。这里面并不存在必然的逻辑关系。因为事物非常复杂；也许还没有来得及调整，也许那个国家的森林资源的确较少，也许对林业管理职能整合、划割或取舍的认识的确存在差距…。因此，上述对不同类型的归纳分析，仅仅是对国外林业行政机构现状的一种综合介绍而已。
2 国外林业行政机构的演变趋势和特点
2.1 政府林业机构的地位不断上升，职能不断扩展
如果仅考虑世界工业革命以后的情况，那么世界林业行政机构的发展演变，约有200年的历史。在第二次世界大战以前，经济、社会发展对林业主要是对原材料的一种简单需求，通常只有一部分采伐森林的国家设立了“林务处”，其中少数几个国家已考虑了森林的永续收益问题。大约到本世纪60年代（60年代是西方工业国家出现“生态觉醒”的时代），几乎所有国家（包括亚非新独立国家），都设立了国家“林务处”，部分国家的林务处升格为国家“林务局”，部分国家出现了单设的林业部或与其它部门合设的部。在这时的机构中，通常增加了对自然环境或相关自然资源的管理职能。80至90年代，特别是1992年里约环发大会以后，由于可持续发展观念逐步改变着旧有的发展模式，森林与环境问题变得十分突出，森林问题已超越林业本身而演变为一个生存环境问题，因此，世界各国林业政府机构的职能和结构，又在孕育着新的调整，一些国家已经作出了反应。例如，印度尼西亚、新西兰、印度等国于80年代单设了林业部，或环境与森林部；加拿大在经过了20年的反复探索后，终于1990年单设了林业部；俄国经过数年反复后，也于1993年创设了独立的中央林政机构；缅甸于1992年里约环发大会当年就创设了林业部；日本桥本内阁最近提出了将林野厅从农林水产省拆出，与环境厅合并成立环境与林野省的政改方案；而在匈牙利，全国上下则在一直呼吁创设全国统一的林业行政机构。
在那些没有单设林业部的国家，通常也以各自的方式回应了形势的发展。例如，法国把原林务处升格为林务局；尼日利亚成立了全国林业发展委员会；西班牙成立了全国自然保护委员会，在拉丁美洲国家，同样也出现了几个这样的委员会；美国林务局在机构上没有变化，但却大力发展了同非林业机构及各州的联系，目的是强化自然保护。
2.2 政府林业机构的职能日益远离农业
有一个深层的现象，即近二三十年来各国政府林业机构的演变及其职能的扩展，不是日益向农业靠拢，而是日益远离农业机构的传统职能，而与环境建设和自然保护相溶合或相联系，如同山地恢复、荒地垦复、水土保持、水源涵养、野生动物保护、国土保安或国土环境改善等相溶合，甚至与全球环境变化、治理温室效应等相联系（通过植树造林吸收二氧化碳气体）。换句话讲，在现代社会，农业日益变得是为了解决粮食需求；林业日益变得是为了解决环境需求，而这是两类完全不同的政府职能。
2.3 政府林业机构长期独立和相对稳定
这是国外大多数国家林业机构本身的最大特点，也是其发展演变的最大特点，不管是否单设林业部、合设一个部，或是林政机构从属于其它的部，多是如此，而且以立法为依据，受法律保护。例如，英国1919年森林法中规定设立林业委员会，结果这种组织形式80年未变（但职能有变化）。美国虽然在农业部中设了国家林务局，但它是一个在组织机构、财政预算及人事管理上长期相对独立的机构，并且也长期稳定。日本的林野厅虽然设在农林水产省，但实际上也是一个在机构和预算等方面独立的机构。它们只向国会负责，并向国会报告工作，与所在的部委几乎没有关系。法国的国家森林局（国有林及公有林经营机构）也是根据立法设定的，代表国家管理国有林，并且只向国会负责并报告工作。
2.4 政府林业机构始终保持对国有林的经营
这也是国外政府林业机构演变中的一大特点。国家对国有林的经营管理，有的取直接经营，像美国、英国、日本、韩国、印度尼西业、缅甸、越南等国；有的取另设一个经营机构代表国家进行经营，像瑞典、芬兰、德国、法国、俄罗斯、奥地利、捷克、斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚、加拿大、新西兰、印度、马来西亚、刚果、加蓬、加纳、坦桑尼亚、喀麦隆、扎伊尔等。在许多国家，特别是发达国家，国有林的经营目标，首先不是生产木材，而是环境保护和满足公众游憩等。因此，国有林经营管理，并非当作纯产业部门，更多地是属于一种社会公益事业。
2.5 政府林业机构及其职能顺应国际环境政治的发展
例如，1983年，联合国创设了世界环境与发展委员会；1983年国际热带木材协定(ITTC)签字并于1986年设立了国际热带木材组织(ITTO)；1985年联合国粮农组织设立了热带林行动计划(PAFT)并于同年7月墨西哥世界林业大会上正式宣布；1989年粮农组织对PAFT组织了评估并进行了一系列改造。在这些行动的影响下，1988年热带林公共发展援助总额达到11亿美元，1990年达到14亿美元；约有50个国家承诺并强化了其森林保护政策。粮农组织还公布了震惊世界的1980～1990年间热带林毁林调查数据并引起了世界性争论；1990年关贸总协定宣布它关于热带木材自由贸易方面的原则是一个时代性错误，并宣布修改有关条款；1991年世界银行发表有关林业政策的白皮书并宣告完全停止向采伐原始林的项目提供投资。1992年8月联合国召开环境与发展大会，特别通过了“关于森林问题的原则声明”。该文件虽然不具有法律约束力，但却构成了今后全世界有关森林问题的政策的、伦理的和技术方面的参考；里约大会突出了森林问题的重要性，并导致1995年4月联合国建立了政府间森林问题专门小组。联合国1996年又一次召开了有关森林问题的政府间和国际机构会议，并且使先前关于热带林问题的讨论，扩大到各类森林。在这期间，出现了有关欧洲木林的赫尔辛基进程，有关欧洲以外的温带及寒带森林的蒙特利尔进程。政府间森林问题专门小组，在其秘书处及其它几个有关国际组织秘书处的支持下，重新组织了官方的全球性森林问题讨论，并于1997年2月通过了最终文件。由于这些工作诸如森林可持续经营等观念，已成为协调一致的目标，而组织开展国家级及全球森林资源评估，则成为2000年的一项新协议的工作目标；国家林业计划作为一个新的概念，亦将成为一个新的国际协调目标。
正如联合国粮农组织国家林业计划国际协调员让·克雷芒所言，“问题不在技术方面，而在机构和政策方面”。他说，“在1946年时，除了建立专门的林务处及政府林政部门之外，人们并不知道采取其它行动。而到了1977年，很显然，对于所有的参与人来讲，他们都可以是基金的出资人，或是技术援助者，或是政策及行政的负责人，而仅靠一个林务处的行动，是不足应付众多情况了”。这就是说，政府林业机构的职能扩展了，政府林业机构的作用扩大了。
3 国外林业行政机构调整的历史教益
3.1 保持政府林业机构的长期独立性和相对稳定性
这一点是与森林经营的特点相一致的。法国历史上曾一度取消林政机构，从而导致了对森林资源的一场大浩劫，教训极为惨痛。政府林业机构的频繁变动同样也会危害林业发展。加拿大就是这样，该国林业行政管理职能曾频繁地划归“渔业与环境部”、“环境部”等管辖，而这些部门的主管往往对林业工作不重视，在同一部委中，林业只是处于次要位置，从而损害了林业发展。西班牙林业部门附属于农渔食品部，曾下放了山林管辖权，造成巨大损失，现在拟收回，但很困难。凡是在机构改组中注意保持林政机构的独立与稳定，并在这个前提下进行机构扩大或改组的，林业发展都未受到削弱，大多数国家都重视这一点。
3.2 明确主体职能，协调次要职能
由于林业是一个包含众多专业和部门的大系统，无论如何划分其事权，都很难做到完美，总是存在一些交叉职能。因此，许多国家往往抓住林业管理的主体职能，在此基础上构筑林业行政机构，而把一些次要的交叉职能，留给部际协调委员会之类的组织去协调。当然，世界上也有把林业管理的职能分割给多个部门的，例如，匈牙利的森林经营受农业部森林资源总管理处管辖，森林保护受环境部自然保护局管辖，国有林企业又受国有资产局管辖，木材采运及木材加工业又另有管理渠道，因此主体不明确，多头管理，十分混乱。而确定了主体职能有人行使之后，次要职能，通过协调机构加以行使，也是很有效的。
3.3 博采众家之长，设计我国自己的林业管理模式
事实上，至今我们还没有发现有哪一个国家已经创造了一种模式，做到了科学、合理、高效、精简、统一地管理林业这样一个既有种植业，又有加工业；既有综合部门特点，又有专业部门特点；既有产业性质，又有公益性质；既有管理功能，又有执法功能的大系统。相反，我们看到的仍然是大多数国家政府林业机构设置的不合理，事权划分的混乱，和政府职能的缺陷，应该说，就连世界上的头号强国美国，尽管它总想扮演森林警察或环境卫士的角色，但它自己的林业行政管理机构及其职能设计，也是滞后的。看来，还是应该博采众家之长，设计我国自己的林业管理模式。这种模式，应当是既具有综合部门特点，又具有专业部门特点；既具有管理功能，又具有执法功能的多重部门特色的混合型机构。