课后托管治理机制优化路径探析：基于政策网络治理的视角
杨慧琳，郭全芝
（阜阳师范学院 政法学院，安徽 阜阳）
摘 要： 近年来，随着全面二孩政策的放开和课后减负政策的不断出台，课后托管班迅速发展，其存在虽然一定程度上弥补了家长与孩子的“时间空档”，但发展中也伴随了诸多问题与隐患，急需规范和解决。从政策网络治理视角，通过对我国课后托管治理存在问题及其原因的分析，进而为解决当前我国课后托管乱象寻找一条有效路径。研究发现，实现课外托管有序健康发展，不仅需要构建多元主体网络治理结构，完善多元合作治理机制，还需要建立健全多方认同的网络规则。
关键词： 政策网络治理；多元主体；课后托管；优化
一 引言
随着我国社会经济的快速发展，顺应市场而产生的课后托管在某种程度上弥补了家长与孩子的“时间空档”，担负起了一定的社会教育责任，是家庭教育延伸过程中对“教育空白”的有益补充。近年来随着全面二孩政策的放开和课后减负政策的不断出台，课后托管得到快速发展。不过，由于市场不当竞争和监管不力等因素影响，现阶段我国课后托管还存在卫生安全问题、教师资质问题、与所在小区居民矛盾加深等问题。我国未来课后托管究竟该朝什么方向发展？如何让课后托管转化为每一个孩子都可以享有的基本福利，促进教育公平？如何在不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平及公民意识不断加强的背景下促使托管更好的满足多元利益阶层和利益主体的需求？基于此，本文试图从我国目前课后托管现状困境出发，结合政策网络治理理论，探索一条由政府、家庭、社区、市场、专家学者等多元主体相互协商对话建立的组织网络实现路径。
二 现阶段我国课后托管发展现状透视
安徽省阜阳市是中国五大农民工输出地之一，外出务工人员所占比重较大。此外阜阳市地处中国内陆，经济欠发达，除各城市普遍存在的课后托管问题外，还存在非经济发达内陆城市所特有的“留守儿童”课后托管。本文主要通过调研走访观察及对个别家长、周边住户与托管机构相关负责人的深度访谈，调查了解安徽省阜阳市托管市场的发展现状，具体如下。
（一）课后托管的分层现象明显
笔者调查发现，阜阳市市场上托管机构并非全部都是条件欠佳的“黑托”，而是根据家长支付能力、需求的不同，划分为上中下三个层次的托管。上层托管机构多为学校附近规模较大的独立机构，机构除提供食宿、作业辅导等基本服务外，还会提供练字、写作、珠心算等特色课程；孩子每天享用的是自助餐厅、上下阶梯木质床；此外家长每晚在接孩子时还可享受老师对孩子一天情况的一对一点评服务。中层托管机构多为学校附近的独立门面，机构提供的食宿与作业辅导都处在较为透明的情况下，允许家长随时进入参观检查；下层托管机构多集中分布在条件较差的小区，房屋面积狭小，容纳孩子数量较多。此外许多单元楼楼房表皮也已脱落，周围建筑垃圾成堆，电梯电线外露，安全隐患较多。而这些孩子大多又因父母均在外务工，吃住学长期在这狭小的空间内，身心成长受到较大的影响，无人过问。
（二）课后托管师资质量堪忧
高质量的儿童托管服务会促进儿童的社会、情感及认知发展，但质量的定义十分宽泛，从数据的可获得性和可比较性出发，可关注一些与质量相关的结构性特征，如儿童职员比例、课程管理、职员资质等方面。[1]据笔者走访访谈时发现，条件较好的“上层”托管机构与家长协议进行小班制，每班一个老师负责20 位学生，但家长反映班级仍有扩大趋势，且1:20 的比例依旧高于发达国家对儿童托管服务所建议的1:10 儿童职员比例。此外我国课后托管服务多以单纯看护和辅导学生完成作业为主要内容，有些托管班也推出了“托管+兴趣”的服务模式，实质上与普通的课外兴趣班无异。[2]而课后托管教师分为聘用教师和在职教师，笔者走访了解到聘用教师多为职业技术学院老师，学历层次较低,在职教师主要是另一种形式的“强制性”托管。部分小学老师独自在家中开设托管班，倘若自己学生有托管需求却选择去托管机构而不是老师自办托管班，则会受到老师差别对待。这部分在校老师尽管具有一定的教学经验，却违反了作为教师的职业道德修养。
（三）课后托管的饮食卫生问题
课后托管做饭的人员大部分都未进行过身体健康方面的检查，是否携带传染病是未知的，此外他们也不具备相关营养搭配知识，只是按照负责人的要求来做。“上层托管机构”饮食条件相对较好，但是据家长反映菜品也较单一，且可能因为时间问题，孩子的用餐数量与质量不一。“中层托管机构”做饭阿姨在与笔者交流时也指出他们的工作只要保证孩子不饿着就可以。而“下层托管机构”饮食条件就更难保证，厨房小且较为混乱，餐具基本未进行过消毒，菜品采购均以整箱整件批发，难以保证菜品的新鲜。
（四）课后托管的扰民问题
课后托管多元网络治理结构由政策社群、生产者网络、专业网络、府际网络、议题网络五大部分组成。政策社群由中央政府构成，在治理中处于权力结构的顶端，享有高度的决策权威，主要通过制定相关政策法规明确课后托管教育的归属权与性质定位，为各主体行动提供合法性基础。地方政府及其各职能部门构成府际网络，起到政府间垂直和水平上的纵横交错关系，贯彻落实中央政策法规，并结合地方具体情况以财政支持、税收优惠、购买服务等方式吸纳更多主体的加入。专家学者、相关研究机构等构成专业网络，他们的调研结果、意见等为课后托管治理提供决策参考，以提高决策的科学性。市场、社区构成生产者网络，在一定程度上弥补公共资金的不足并提供多元化托管服务供给。各个家庭、新闻媒体与人大代表构成课后托管的议题网络，采用上访、报道、提案等形式推动政府对该问题的关注，进而影响政策的制定与执行。
三 政策网络治理：透视课后托管问题的新视角
20 世纪50-60年代，当西方发达资本主义国家中的国家与社会功能分化初显端倪并逐渐使得国家决策主体结构出现分权化、部门化与碎片化时，整个社会的去中心化趋势日益显现，建立在国家与社会截然“二分”基础上的政策过程理论之多元主义范式与法团主义范式，在对政策过程诠释心有余而力不足时，政策网络理论应运而生。[3]
20 世纪90年代以来，随着全球化、信息化和知识化的发展，社会公共问题日趋复杂，政策网络的研究重点开始转至公共治理，与治理理论研究相结合，形成了政策网络治理流派，成为一种公共治理的新框架和新模式。[4]
3.构建多元合作监督体系
政策网络治理区别于多中心治理理论在于其强调政府在政策网络中的主导作用，但主导并非专制。政府在课后托管治理过程中应转变其职能，承认政策网络的存在及其意义，积极扮演主导的角色，主动为生产者网络、议题网络及专家网络构建参与互动的桥梁，引导各主体充分发挥自身优势进行信息、资源的共享与交流，最终对各主体进行有效整合和有效管理。
对于课后托管师资问题，首先应将课后托管的服务定位从为孩子提供食宿与作业辅导转向为孩子努力提供更加多元化的服务。师资队伍的建设可以通过考虑与学校、教育机构合作，选用在校老师与在校师范大学生的方式提供学业辅导服务。此外未来还可以组织动员社区志愿者、家长志愿者为补充，广泛吸收家长与社会人士参与到课后托管活动计划中，激发全社会的积极性与创造性，集合社会力量共同推动课后托管服务更加完善。[7]
其一，我国课后托管问题中政府各部门、政府与托管机构、政府与家庭、家庭与托管机构、家庭与企业、住户与托管机构等主体之间存在各种矛盾冲突，而多元的行动主体又占据着不同的资源优势，由此衍生了错中复杂的网络关系，需要政策网络结构给予理清。
为解决政府部门监管不力与社会力量投诉无门的问题，可建立课后托管治理多元合作监督体系。多方代表共同协商制定课后托管质量评价标准体系，成立独立的多方轮流监督小组与监督反馈平台，定期根据监督结果进行分析，召开代表会议，让多方主体都可以加入到课后托管治理监督进程中，推动监督得以落实。
其二，课后托管问题是跨部门、多主体、多层次的综合性政策议题，政策网络的建立可以让更多的主体加入进来，促进多方资源更有效的整合，充分发挥多元主体各自优势。
其三，通过政策网络中不同利益群体的协商对话互动分析，有利于更加合理的构建以问题解决为导向的合作机制与监督机制，进而推动我国课后托管问题可以得到有效的解决。
“熵权”理论是一种客观赋权方法，借用信息论中熵的概念，主要是根据各指标传递给决策者的信息量大小来确定其权数。假设在m项指标、n个被评价对象的评价体系中，根据熵权法理论，由式(2)计算得第j项指标的熵值，由式(3)计算得j项指标的熵权(权重)。
四 基于政策网络的课后托管问题有效治理路径
（一）提高思想认识，积极构建多元政策网络
在我国顺应市场需求而产生的外部课后托管机构从地理位置选址分布上主要有两大种，第一种是靠近学校占地面积较大的独立机构，第二种是居民楼住房。而课后托管大型独立机构的建立往往成本较高，因此市场上经营者大多选择将课后托管建立于成本较低的居民楼住房内部。但是居民楼里大量托管的存在，孩子家长的出入，也产生了一系列的扰民问题。在笔者进行访谈中得知，课后托管对于居民生活的打扰主要体现在休息的打扰、出行的打扰、资源的占用、小区环境变得复杂化等方面。
（二）完善合作机制，着力提升多元主体的共治能力
1.充分发挥政府引导作用
我国当前的课后托管问题涉及主体较多，不是由单一市场操控或单一政府介入就能轻易解决的问题。政策网络治理理论可以为我国课后托管问题解决提供一个有效的分析工具，与课后托管问题管理具有较强的契合性。具体体现在以下几个方面。
2.调动家庭和社会力量参与治理的积极性
先生读书入神的时候，于我们是很相宜的。有几个便用纸糊的盔甲套在指甲上做戏。我是画画儿，用一种叫作“荆川纸”的，蒙在小说的绣像上一个个描下来，像习字时候的影写一样。读的书多起来，画的画也多起来；书没有读成，画的成绩却不少了，最成片断的是《荡寇志》和《西游记》的绣像，都有一大本。
五、加强水土资源保护，水生态文明建设扎实推进。强化水土保持全流程监管，狠抓在建工程弃土规范化管理和水土保持度汛方案制度落实，水土流失面积下降2km2。认真开展再生水推广使用建章立制工作，以市场导向为原则，草拟了《深圳市再生水管理暂行办法（送审稿）》，已报市政府进一步研究。强化饮用水水源保护区管理，大力推进入库支流生态修复工程，集中式饮用水水源地水质达标率继续保持100%。
政策网络治理不仅仅是一种全新的分析工具，更是一种挑战传统制度的治理模式，代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。政策网络治理理论中，政府不再是政策制定与执行的唯一主体，非政府组织、私营部门、公民个人等同样是主体，他们共同承担公共事务治理责任。[5]在政策网络治理模式中，以沟通、契约等手段建立起来的高度弹性化治理工具取代了传统强制性治理工具。其治理结构是多元主体基于共同的价值准则，依赖社会资本交换，以问题解决为中心的组织网络结构。根据利益的星群、成员、垂直相互依赖性、平行相互依赖性以及资源分配等5 个指标作为分类标准，罗茨把政策网络分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络等5 个类型[6]，为治理结构层次提供了更加清晰的划分；而信任机制、学习机制与协商机制的建立进一步推动政策网络得以真正有效运转。
称为随机过程{X(t)，t∈T}在参变量为t时的过程元.其中Oa为动词，c1，c2，…，cn表示Oa的特征，u1(t)，u2(t)，…，un(t)表示特征在参变量为t时所取的量值，且可以是参变量基元.
（三）建立多方认同的网络规则,发挥多种政策工具的作用
课后托管政策网络结构是根据多方主体共同目标所形成的非正式组织结构，基于是一种信任与相互依赖。但由于主体的差异性和可能出现的突发状况，需要多方共同制定都认同的网络规则来实现良性互动，约束主体行为，尽可能减少不必要的行动阻碍。其具体规则可为：边界规则、支付规则、信息规则。
1.边界规则：
即确定怎样选择参与者以及参与者如何退出。由于政策网络治理是建立在共识的基础上，所以在课后托管治理过程中，首选参与者应具备对课后托管的参与意愿，课后托管自身的特殊性，使得专业网络与生产者网络首选应为与教育、公共服务相关的领域机构。参与者的退出可分为自愿退出与强制退出，自愿退出主要针对与课后托管关联度逐渐降低的组织与个人自愿请求退出，强制退出针对长期未达到目标，贡献较小，经多方商议进行的强制性退出。
通过基础量概念的应用，可实现内部市场化运作，使炼化、销售各方的效益与集团公司整体效益相一致，从而使各个板块更好地贴近市场，捕捉机遇，制定出更加科学有效的生产经营计划，实现各个板块效益的最大化，也是集团公司效益的最大化。
首先，“游之”则是学习山水的一种方法，如果我们看到一个地方的美丽风景，就马上用“所见即所得”方式把所看到的风景机械地描绘到画稿中，这不是中国山水画的写生方法，我们首先要学会“游之”。作为学习山水画的一个不可或缺的第一阶段，我们在山水之间行走，游历，是贴近自然，了解自我的过程和方式。也是一种学习，一种状态，一种抒发。其中承载着对自然的妙悟，也是对“本我”的一种再现，是让人沉醉于其中的过程。
2.支付规则：
贝类加工及副产品高效增值深加工技术体系也在那段时间开始形成，贝类热加工技术、贝类低温真空渗透调味及阶段式杀菌技术、贝类热加工食品的运用，使人们享受到了贝类食品“想吃就吃、随时能吃”的便捷。
图1 课外托管各治理主体及其对应的网络
即确定不同参与者的成本收益分配。政策网络治理是网络成员的一种资源交换与利益协商，因此在课后托管治理过程中各参与主体应根据各自所占优势提供服务供给，而政府根据各主体贡献大小与其实际需求，适当给予相对应的政策优惠、资源支持、财政拨款等。
3.信息规则：
打破单向信息沟通交流机制，使网络结构中的各个主体都可以时刻了解课后托管治理的状况。尽管课后托管中各参与主体所掌握的资源不尽相同，但各主体都应根据在治理中所发现的问题、取得的进展、具体行动与治理效果等做到自愿进行信息共享，保持信息交流与沟通渠道畅通，确保内外部信息可做到公开透明化。
糖尿病是常见的一种代谢性疾病，以消瘦、乏力、多饮等症状为主要表现，并且患者发病后，其机体组织的抗感染能力和愈合能力明显下降，在一定程度上增加了患者发生骨科疾病如骨质疏松、骨折的风险[1]。当前在治疗糖尿病骨折患者时，通常以手术为主，但是因为患者的伤口愈合能力较差，如果护理不当，则容易出现诸多并发症如感染、压疮等，不利于改善患者预后。因此，2015年4月—2016年4月间该文对针对性护理运用在糖尿病患者106例骨科手术围手术期中的临床价值进行了探讨，如下报道。
五 结论与思考
课后托管是一项涉及未成年孩子的特殊教育社会性服务，其发展状态的好坏从某种程度上会影响到孩子的学业、心理与身体健康等诸多方面。在近年来全面二孩政策的放开和课后减负政策不断出台的背景下，市场对于课后托管的需求将越来越大。但课后托管发展现状良莠不齐，合法性、师资、卫生安全、扰民等问题突出。我国课后托管的有效治理与实现持续健康发展，需要围绕课后托管问题构建多元主体治理网络，完善合作治理机制，优化政策治理工具，齐抓共管，共同努力。
参考文献
[1] 李震英.英国小学课后托管服务评析[J].上海教育研究，2016（05）：30.
[2] 吴开俊,孟卫青.治理视角下小学生课后托管的制度设计[J].教育研究，2015（06）：56.
[3] 石凯,胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006（3）：28.
[4] 孙柏瑛,李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008（5）：106.
[5] 孙柏瑛,李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008（05）：107.
[6] 马英,邓凡.高考制度改革的政策网络分析[J].当代教育科学，2014（24）:13-14.
[7] 周红霞.发达国家小学课后托管政策的比较与借鉴[J].外国中小学教育，2016（6）：42.
Optimization Path Analysis of After-class Trusteeship Governance Mechanism: from the Perspective of Policy Network Governance
YANG Hui-lin, GUO Quan-zhi
(School of Politics and Law, Fuyang Teachers College, Fuyang, Anhui)
Abstract： In recent years, with the implementation of the comprehensive two-child policy and the continuous introduction of after-school burden reduction policy, after-school care has made great strides. Its existence to some extent makes up for the “time gap” between parents and children, but it also has many problems and potential dangers in its development, which needs to be regulated and solved urgently. From the perspective of policy network governance,this article will analyze the current governance issues and its causes of after-school care in our country, and try to explore a valid way to solve China’s after-school care chaos. According to the research, achieving the orderly and healthy development of after-school care not only needs to construct the structure of multiple subjects network governance and optimize the mechanism of multiple subjects cooperative governance but also needs to enact the network rules that many parties will identify with.
Key words： Policy network governance; Multiple subjects; After-school care; Optimize
本文引用格式： 杨慧琳，等. 课后托管治理机制优化路径探析：基于政策网络治理的视角[J]. 教育现代化,2019,6(79):134-137.
DOI： 10.16541/j.cnki.2095-8420.2019.79.051
作者简介： 杨慧琳，女， 湖北荆门人，阜阳师范学院政法学院学生，从事公共治理等方面研究；郭全芝，女，山东单县人，阜阳师范学院讲师，硕士，从事教育管理等方面研究。
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