地方党政主要领导干部资源环境责任审计初探_环境评价论文

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      党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”这是新形势下，为加快生态文明建设，更科学地推动经济、社会可持续发展作出的重大决策。在此背景下，开展地方党政领导干部资源环境责任审计更具紧迫性和现实性。本文主要对此项工作的涵义和意义、原则、内容和指标、方法等进行探讨，以起到抛砖引玉的作用。

      一、涵义和意义

      （一）基本涵义

      地方党政主要领导干部资源环境责任审计，是指对一个地区党委、政府主要领导干部任职期间履行资源管理和生态环境保护职责情况的审计监督，具体来说就是对领导干部任职期内土地资源、水资源、矿产资源、林业资源、海洋资源和节能减排、水环境治理、大气污染防治、土壤污染防治、固体废物处理、生态环境建设等各方面进行审计监督。通过审计，正确评价领导干部资源环境保护的履职情况，反映存在问题，界定相关责任。

      （二）重要意义

      1.有利于加快生态文明制度建设。十八大和十八届三中全会明确指出要加快生态文明制度建设。这个过程是个系统性的浩大工程，需要全社会的共同参与，作为国家治理重要组成部分的审计承担着义不容辞的责任。通过审计，揭露和查处资源环境领域损失浪费、破坏环境、国有资源收益流失和危害安全等问题，科学评价领导干部在资源环境管理方面的履职情况，从而促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进资源节约型和环境友好型社会建设，促进生态文明制度建设。

      2.有利于促进领导干部树立科学的发展观、政绩观。地方党政主要领导干部是一个地区经济、社会发展的主导者，其理念和思路决定一个地区发展模式、方向。将资源环境纳入责任审计范畴，对其在资源环境管理方面的职责履行情况进行审计评价，查找问题和不足，显然有助于领导干部更新理念、完善决策，日常工作中更加关注资源环境问题，从而促进地区事业均衡发展。

      3.有利于推动审计自身创新和转型，进一步发挥“免疫系统”功能。资源环境审计是传统审计向绩效审计发展的必然。因为资源环境的利用、损耗本身就是经济绩效的一项成本，而对其合理使用、有效保护和长远规划又是经济绩效的重要表现和延伸。因此，资源环境审计是绩效审计的一种重要形式。另一方面，作为一项中国特色的审计制度，经济责任审计对加强权力制约发挥了重要作用。在两种审计模式基础上，开展资源环境责任审计实现了两者有机结合，拓展了审计领域、深化了审计内涵，是一项开创性工作。刘家义审计长将审计定义为国家的“免疫系统”，他又指出：“人民利益的边界在哪里，国家审计的边界就在哪里：国家安全的边界在哪里，国家审计的边界就在哪里。”开展资源环境责任审计回应了当前人民群众的急切呼声，关注了国家发展最紧迫的瓶颈问题和现实问题，将促使审计“免疫系统”功能得到更大发挥。

      二、审计原则

      1.全面深入。资源环境系统具有高度开放性和复杂性。仅对资源环境资金、项目的审计，很难对一个地区资源环境问题和干部履职情况作出全面的评价。因此，应当切实改变理念，以干部履职为主线，全面审计干部任职期间内主要资源使用、消耗情况以及环境损害、保护情况等。这样才能界定责任、客观评价、促进发展。

      2.循序渐进。开展资源环境责任审计是新课题，极具开创性和挑战性，目前还没有成熟的经验可以借鉴。因此，开展此项工作应循序渐进，一是选择部分地区先行先试，在总结经验的基础上不断完善，渐进式推广；二是先将资源环境责任作为经济责任的重要补充，加大审计比重，待条件成熟后，将资源环境责任提高到经济责任同等重要的高度单独开展审计。

      3.因地制宜。各地区间资源环境具有较大的差异性，如东部海洋资源丰富，而西部矿产资源丰富，因此，资源环境责任审计的内容和指标要因地而宜，紧密结合地区实际，突出重点，反映当地资源环境特色。

      4.统筹分工。资源环境责任审计专业性、技术性较强。在目前审计队伍专业结构较为单一的情况下，涉及资源、环境具体业务方面的审计仅靠审计部门是难以完成的。因此，要充分借用职能部门和大专院校专业技术力量。课题组认为现阶段资源环境责任审计必须采取“联合审计”的模式，由审计与其他职能部门协同才能做好此项工作。审计部门总体上进行统筹，科学谋划，做好顶层设计。环保、国土、水利等资源环境管理职能部门全力配合，并在必要时引入专家。

      三、审计内容和指标

      （一）审计内容

      1.资源环境政策执行情况。主要审计上级资源环境政策法规的贯彻执行和战略规划的组织落实及完成情况，地区本级有关资源环境政策、制度的建立和执行情况。

      2.资源环境相关的资金、项目的管理和使用情况。主要审计与资源开发利用、生态环境保护相关资金的筹集、分配、管理、使用和绩效（资金管理方面实质体现的是经济责任，但因此类资金与资源环境紧密相关，审计也应适当关注），以及审计资源环境领域有关项目建设和运营情况。

      3.任职期内资源消耗、环境损害和治理、生态修复情况。主要审计该地区在发展经济的同时，利用和消耗资源情况，对环境造成的损害，以及保护资源、修复环境、转变发展方式所采取的各项措施及其实际效果等。这是资源环境责任审计的最主要内容。结合目前地方党政主要领导干部在资源环境方面职责界定情况，课题组认为可以从以下六个方面入手进行审计和评价，见下图：

      

      4.在以上内容基础上，全面界定和评价党政主要领导干部在资源管理、环境保护和落实生态文明建设工程等方面职责履行情况。

      （二）审计指标

      上述内容庞杂，涵盖范围广，审计中应建立完整的指标体系予以反映，课题组结合本地实际，从以上六个方面，分定性和定量，设定了明细指标，基本涵盖了资源、环境领域的各个方面：

      1.科学决策、执行和能力保障方面，反映领导干部任期内在资源环境方面的决策、执行情况，环保能力建设情况。主要有资源环保目标纳入经济社会发展规划和计划情况、公共财政用于环境保护和生态建设支出增幅、环保能力建设投入、重大环境事件应急和处置情况，资源、环保领域违法案件查处数及结案数，以及绿色GDP、人民群众对生态文明建设成果满意度等。

      2.资源保有和消耗方面。反映领导干部任期内地区主要资源存量、消耗量、利用效率等，主要有耕地保有面积、补充耕地面积、单位GDP建设用地占用下降率、单位GDP能耗下降率、单位GDP水耗（立方米/万元）、地下水年开采量、沿海滩涂围垦及利用面积等。

      3.资源环境损害及治理方面。反映领导干部任期内水、空气、土地等资源受损、浪费及治理情况。主要有地表水好于Ⅲ类水质的比例、水功能区水质达标率、入海河口陆源污染物排放达标率、城市空气质量二级以上天数比重、PM2.5浓度年下降率、闲置建设用地数及清理数等。

      4.生态恢复和效益方面。反映领导干部任期内采取的各项生态修复性、保护性措施取得的成效。主要有生态红线区面积、林木覆盖率、自然湿地保护率、畜禽规模养殖污染防治率、农作物秸秆综合利用率、单位GDP二氧化碳排放降低率、主要污染物（分化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物）排放总量和削减率、村庄环境整治达标率等。

      5.经济结构调整方面。反映领导干部任期内地区产业调整是否符合可持续发展的要求。主要有高新技术产业产值占规模以上工业产值比重、六大新兴产业产值占规模以上工业产值比重、淘汰落后产能情况、新增工业项目投向分析等。

      6.基础设施建设方面。反映领导干部任期内生态基础设施建设投入和运行状况，主要有区域供水覆盖率、城镇污水集中处理率、城乡生活垃圾无害化处理率、工业危险废物和医疗废物处置设施建设和安全处置率等。

      指标按重要性原则分为重要性指标和一般性指标。重要性指标是审计中必须予以重点关注的，一般性指标是重要性指标的补充性、辅助性内容。

      基于两个原因，课题组未进一步对上述指标分配权重，进行综合评分。一是从近年绩效审计实践操作看，对指标分配权重，进行评分的做法操作性不强。二是审计的职能与单纯考核不同，审计应全面、客观评价履职情况，既肯定成绩，又揭示问题，根本上是要分析原因，解决问题。审计重要的是围绕以上指标，对相关内容进行审计分析，综合评分意义不大。

      四、审计方法

      传统的审计方法主要归为八大类方法：检查记录或文件、检查有形资产、观察、询问、函证、重新计算、重新执行、分析程序等。这些审计方法对资源环境责任审计来说仍是必须和有效的。一是检查记录和文件。这是最传统的审计方法，对涉及资金流向的账册、资源环境保护的法规和制度、监测纪录等审计分析必须采用这种方法。二是检查有形资产。它不仅指检查实物资产的数量，更要检查其存在状态。资源环境责任审计中，检查有形资产主要是检查用于开发、保护资源环境的各种设施、设备数量上是否满足要求、运转是否良好等。三是观察。就是现场观察资源环境状况是否良好，采取的有关措施、手段是否产生了效果，以及被审计单位从事资源环境工作的人员的业务活动或执行的程序是否符合相关规定。四是询问。主要采取调查问卷和座谈询问的方式。对重点项目、重点流域的审计，应向长期生活在该区域内的有关人员进行了解，结果可能更真实、真切。五是重新执行。资源环境审计中，这一方法有重要作用，就是将有关资源环境保护的方法、措施，由审计人员（专业人员）再执行，对结果进行再检验。如在对水环境质量进行审计时，不能只依赖环保部门提供的已有数据，应由审计人员现场取样后，在第三方重新执行检测程序，以查证水体质量。

      传统审计方法不可或缺，但在审计分析方面则存在一定的局限性，目前理论界提出了新的分析方法，如因水资源短缺、废弃物占地等原因造成的经济损失计量分析可采用机会成本法；对森林、草坪等绿色效益的计量分析可采用资产价值法；造成人身危害重大的重污染企业环境污染的计量分析可采用人力资本法：部分项目对资源环境长期影响的分析可采用决策和风险分析法等；另外还有恢复或防护费用法、调查评价法等。

      特别指出的是，在众多方法中要重视“在线监测法”的使用。目前资源环境领域的监测网络正在完善之中，如卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GIS地理信息系统等，资源环境责任审计应大胆利用这些在线监测设备和系统，进行必要的在线监测，以取得第一手数据，在此基础上，查找问题，分析评价。

      五、保障性措施

      1.建立顺畅的工作机制。资源环境责任审计涉及单位多，协调难度大，必须建立有效的工作机制，才能推动此项工作。应充分发挥目前的经济责任联席会议的作用，将主要的资源环境主管部门纳入其中，明确各部门在资源环境责任审计中的职责、分工，做到各尽其责、密切配合、提高效率。实际工作时，由审计部门牵头，相关单位派员，按职能和审计内容等分工协作。

      2.组建过硬的审计队伍。资源环境责任审计专业性强、技术要求高。长远来看，审计部门应加强专业人才的引进和培养，整合资源，进一步充实资源环境责任审计力量，最终目标应是摆脱对职能部门的依赖，这样审计才能确保独立性，做到公平、公正。此外要善于借用外部专家，建立专家储备制度，实现与专业机构、专业部门的合作联动。利用他们的熟悉专业技术知识的优势，提高资源环境责任审计的质量。

      3.形成良好的工作氛围。资源环境责任审计尚在探索阶段，大大超越了传统财务收支审计的范围，部分领导干部认识上可能存在一定误区。这就要求有关部门高度重视，充分认识到开展此项审计的重大意义，加强协作配合，发挥各自优势，强化资源环境责任审计工作的宣传力度，营造良好的工作氛围，以减少工作阻力。

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