张壮杰
广东华远国土工程有限公司阳江分公司
摘要：空间规划体系作为一个国家现代化空间治理体系的重要工具，与中央和地方的关系密切相关。构建和完善中国的空间规划体系，需要在中央政策的引导下，在考察中央与地方关系的视角下进行。虽然从"多规合一"试点到"省级空间规划"试点，中国空间规划领域的改革工作不断推进，但也遇到了明显的困难，亟待各方面从不同角度开展研究和提出建议。中国正在实施的新一轮机构改革，可以更为有效地破除原有部门利益的羁绊，为中国空间规划体系的建立和完善带来了新的契机和动力。本文基于关于国土空间规划的思考展开论述。
关键词：国土；空间规划；思考
引言
新形势下国土空间规划改革的指向，以国家空间治理现代化为目标，以问题为导向推进"多规合一"，确保发展规划目标"落地"，并最终通过"统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责"，着力打造高品质国土空间。
1我国空间规划的战略发展历程
规划可被理解为一种理念，即对事物发展施加控制的一种思想意识，而战略则是为了促进经济、社会、科技及其他诸要素协调的一种着眼于长远未来的高层次的综合研究，具有宏观性与策略性。空间开发政策对经济社会发展具有关键的促进和支撑作用，建国以来，经济社会发展的不同阶段、规划体制机制变革的不同时期，我国各类空间规划与战略之间的关系也在不断演变。本文所指的"空间规划"包括了国土规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等具有空间指向性的各类规划。作为一个长期执行计划经济的国家，在改革开放之前，建设和发展的基本纲领一直由计划所包办。直至20世纪80年代，为适应计划经济到市场经济的转型，政府行政干预下的建设项目逐渐减少，规划类型日趋丰富，出现了诸如城市总体规划、土地利用总体规划等许多新的规划形式，各类规划中越来越强调战略研究内容。90年代初，原国家计委国土规划司与地区经济司合并为国土地区司，开始逐步加强空间战略与规划探索，国土规划也在全国掀起高潮。此后，面对日趋激烈的全球化竞争，对城市发展的长期战略问题研究成为各城市应对挑战的关键手段之一，概念与编制方法成为众多关于战略规划研究中的重要内容。2000年前后，城市规划发展出了专门的"战略规划"，这种创新的举措被地方政府广泛认可，甚至引发城市总体规划是否被取代的争论。同一时期，我国区域协调发展问题日益严峻，各部门纷纷"出击"，形成国土规划、区域规划、城镇体系规划等对"区域"战略的"围攻态势"。西部大开发战略提出的同时期，战略词汇被学术界大规模使用，"十一五"规划纲要中开始出现主体功能区战略。
2国土空间规划概念
国土空间规划作为国家的顶层规划，是在充分了解国家自然资源、经济产业、政治文化发展格局的基础上，围绕国家发展的大政方针而提出的指导性规划，包括战略和政策性指标。可以依据不同的地域条件或经济产业类型、大区域合作、生态治理协调等等提出相应的规划，如海岸线综合治理规划、大河流域综合治理规划、农业大区协调发展以及工业总体布局、自然保护区系统、国家公园网络等。在自然资源部"统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责"，并"强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合"的大背景下，笔者认为，对"国土空间规划"的认识需要进一步深化更新。一方面，规划要建立在对国土资源的科学认识、积极保护和高效合理的利用之上，以资源的可持续发展为前提，秉承生态优先、绿色发展的原则。这与过去以经济利益为导向的传统规划应该是有本质区别的。另一方面，"国土空间"是一个国家所能控制的最大范围。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆从这样的空间范围看问题，才能突破地方和部门利益的局限，使规划更具全局观和权威性，进而成为协调发展的依据。在国土规划统筹协调，突破行政区划限制的前提之下，积极做好国土层面的生态安全规划、流域治理规划、海岸线综合治理规划等等是未来规划工作的重要内容。此外，以综合发展为理念的国土空间规划将多种分项规划如土地、城乡建设、产业、经济发展等规划统一在以自然资源的保护和利用为基础的综合发展规划，实现"多规合一"。这在很大程度上改变了原有规划方式，将部门利益统一为综合效益，将实施机制协调成集中管理。
3理论认识
国土是生产、生活的基础载体，规划是空间发展和治理的工具，要顺应新时代发展的需求而优化。正如自然资源部总规划师庄少勤所讲：可以把规划的核心功能对应到"势、道、术"3个层面，做到取势、正道、优术。一个好的规划要做到前瞻性、规律性和操作性三者兼具。
3.1突出前瞻性，坚持顺势而为
要坚持以前瞻性来规划城市发展。国土空间规划是对领域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施空间规划管理的蓝图，是地区发展的指向标。要基于桐庐规划现状，保持历史传承特色，立足独特资源禀赋，统筹保障地区近期、远期经济社会发展目标、资源保护目标、国土整治目标、人居品质目标，描绘出符合桐庐战略发展定位的国土空间格局。
3.2利用规律性，保持循序渐进
习总书记提出，山水林田湖是一个生命共同体。国土空间规划编制要遵循自然规律，坚持生态安全底线，突出山水林田湖草生命共同体及人与自然和谐共处。空间用途管制要遵循经济规律和社会规律，在经济高质量发展、产业转型升级时期，要从资源承载力和空间利用适应性考虑规划总体承载能力，结合社会经济发展的合理诉求，统筹确定城市的发展规划和管控策略。
3.3强调操作性，确保行之有效
新时期新规划，要提高规划的操作性和落地性，通过摸清地区底数底图，落实区域发展目标，优化空间、要素布局，提供有力的实施保障，确保规划落地。在理论认识和实践过程中，首先在思维上要建立使用者思维和跨界思维，其次在运行上要注重政策制度保障和考核考评监督，再是方法上要注重道法自然天人合一与综合施策。
结束语
为保障规划落地实施，应建立多元化投入机制，建议中央财政设立国土空间生态修复专项资金。以国土空间规划为统领，以国土空间生态修复规划为抓手，构建生态保护修复长效制度。应制定国土空间生态修复规划编制技术规范，建立统一规程、目标衔接、要素融合、政策协同的生态保护修复长效机制。国家机构改革适逢国土空间规划编制前期，对国土空间规划从业人员来说，既是挑战又是机遇。县级国土空间规划是国土空间规划的关键一环，虽然总体的目标已经比较清楚，但是方法和技术都还不太清晰。县级自然资源管理部门和规划编制单位，应明确基本的编制目标、编制职责和编制方法，迎难而上，必将能够圆满完成这次的国土空间规划编制任务。
参考文献
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论文作者:张壮杰
论文发表刊物:《中国西部科技》2019年第22期
论文发表时间:2019/11/26
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 战略论文; 目标论文; 生态论文; 国家论文; 《中国西部科技》2019年第22期论文;