公共管理范式转型的反思--基于风险社会理论的思考_风险社会论文

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      风险社会的实际图景已经成为当代治理的显著特征，它“标志着一个新时代的来临”，并且在高度复杂性和深度不确定性杂乱交织的拼图中有日趋放大的趋向。加之全球化和后工业化的“双轮驱动”致使风险社会逐渐呈现出高风险社会的态势。这种多重面向的叠加效应给公共管理的“优良治理”带来了巨大挑战，致使“公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性”难以彰显，急需传统公共管理范式的全面转型。

      对此，传统的基于农业社会的“统治行政范式”和基于工业社会的“管理行政范式”演进到风险社会这样的“关口”时，后工业社会能否继续拥有传统的管理行政范式来迎接高风险社会的挑战？如若不能，管理行政范式又该如何转型，进而使新的公共管理范式能很好地“匹配”高风险社会的猛烈挑战？基于此，本文试图聚焦于风险社会理论面向来深层透视公共管理范式演进的困境，通过剖析农业社会和工业社会在“外部风险”冲击下传统的统治行政和管理行政范式嬗变的内在逻辑，力图指出服务行政范式是破解后工业社会走出风险社会图式的正确路径。

      一、风险社会理论面向作为一种分析框架

      在探讨风险社会理论时，最好能把它放进更广阔的视野即放在“风险”研究的演进范畴中去考察，这样就容易以整体、动态的理路更好地把握风险社会理论的本质。从概念考古学角度讲，一直到16世纪以后，才出现风险概念。风险最早有空间方面的含义，后来转向了时间方面，指称各种不确定的情况。严格地讲，在“风险”研究范畴中，除了保险等领域中用于风险分析的纯技术方法外，还形成了德伯拉·勒普顿(Deborah lupton)总结的三种风险范式：以玛丽·道格拉斯(Mary Douglas)和拉什等人为代表的风险文化理论，认为风险在不同的文化背景中有不同的解释，风险是一种文化现象；以吉登斯和贝克为代表的“风险社会”制度主义理论，是风险理论的最早倡导者，他们主张在风险社会理论中，要强调制度性和规范性；艾瓦尔德(Ewald)等人借助福柯的理论提出的“治理性”(governmentality)理论。从中不难看出，上述三种风险范式基于各自独特的视角分别刻画了对风险的理解。

      就风险社会理论而言，作为一个概念框架，最早是在1986年由德国著名学者乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)教授提出来的，随后该理论逐渐“生根”，成为理论焦点。从总体上看，对风险社会理论范畴作多面向的探讨中，乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)、安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)和斯科特·拉什(Scott Lash)三人颇具代表性。贝克认为，风险社会是人类历史发展到一定阶段，“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度”。在他看来，风险社会已成为人类社会不可避免的境遇。吉登斯探讨的焦点是制度带来的风险，他认为现代性的四个制度支柱：世界民族国家体系、世界资本主义经济、国际劳动分工体系和军事极权主义，都可能带来严重的风险。在后来的著作中，吉登斯干脆宣称：“现代性总是涉及风险观念。”拉什从文化角度解读了政治风险、经济风险和自然风险，他认为，不能仅仅从自然风险来判断我们所面临的风险是否有所增加，而主要应该看到社会结构所面临的风险。风险并没有实际增加，而是我们所觉察到的、被意识到的风险都增多和加剧了。综上所述，在这些探讨中，值得注意的是，吉登斯区分了“外部风险”(external risk)和“被制造出来的风险”(manufactured risk)，他的这种分类很深刻，启发意义颇大。他从社会发展变迁的角度关注了风险的转型，他指出，在工业社会以及直到今天，人类担心的都是来自外部的风险，但是在最近我们更多地担心后者这种风险。“被制造出来的风险”取代“外部风险”占主要地位。另外，美国学者卡森帕森(Roger E.Kasperson)等人提出的风险社会放大框架(SARF)也是很有启发意义的，“风险的社会放大框架的意图不仅仅是作为一种理论定向，同时也旨在提供一种改进风险评估和管理的政策工具”。

      抽象地讲，关于风险社会的概念，学界说法不一，总体上看，可归纳出三种理解方式：一是以劳(C.Lau)为代表的“新风险”现实主义理论，二是以范·普里特维茨(Von Prittwitz)为代表的“灾难悖论”以及拉什为代表的“风险文化”理论，三是以贝克、吉登斯等学者为代表的“制度主义”理论。

      需要说明的是，风险社会的图景更多的是在制度层面对公共管理范式造成冲击，因此，本文着重从制度主义的面向来探讨风险社会与公共管理范式的互动关系。为了便于论述和行文，对风险的分类，本文拟采用吉登斯的分类标准。只不过本文在时间序列上作了进一步的细化，具体是：农业社会的风险主要是“天灾”，工业社会的风险主要是“外部风险”；而后工业社会的风险则是“被制造出来的风险”，见图1。风险具有属人性和人为性特征，其中，“被制造出来的风险”它是风险社会的标志。由于没有人能准确地预测“被制造出来的风险”，它无处不在，无时不有，所以，人类更容易陷入风险困境中。

      

      图1 公共管理范式、社会形态和风险类型之间的逻辑关系

      二、风险社会视野下公共管理范式演进困境的历史考察

      就社会形态的演进而言，人类经历了农业社会和工业社会，现在正迈入后工业社会。从公共管理范式嬗变的角度而言，则分别经历了统治行政范式和管理行政范式，如今在迈向后工业社会的征途中，面临风险社会的强烈冲击，管理行政范式则“一筹莫展”。

      (一)农业社会的“统治行政范式”与“天灾”

      在我国农业社会，人类面临的风险和危险性主要来自于人的生老、饥饿、疼痛和天灾方面，尤其是旱涝灾害等方面。在生产力比较低的实际图景中，经济十分短缺，天灾的后果是非常严重的。对此，人们常常习惯于对风险与灾害作出一些超自然的解释，因而往往会通过一些仪式祈求风调雨顺。如，在秦汉时期“秦汉政府主要通过帝王自责、祈祷、厌胜等制度来与自然博弈”。很明显，面对天灾这样的风险，农业社会的统治行政范式这样做主要是“为了保全其地位和皇权，以及迫于儒家灾异学说的巨大压力，这在两汉时期表现得相当突出和最为典型”。其实，天灾也是外部风险范畴之一。相对于吉登斯所言的“被制造出来的风险”来说，由于当时的生产力不发达，物质匮乏，是更谈不上“现代性”所涉及的风险，因此，就天灾和所谓的“人祸”(即当时的知识运用所造成的风险)来讲，毫无疑问，前者占据主导地位。可以看出，统治行政范式必须对天灾这样的外部风险作出及时回应，才能更好地展示其“治理的艺术”。

      (二)工业社会的“管理行政范式”与“外部风险”

      到了工业社会，由于生产力得到了很大的发展，国家或政府逐渐有经济实力对外部风险进行规避，这时期的管理行政范式基于官僚制效率的优势得到明显的张扬。从历史追溯的角度讲，为了应对工业社会外部风险的挑战，西方发达国家最早主要通过社会政策(社会保障和社会福利是其核心)的建立和调整来回应外部风险的冲击。早在1872年，新历史学派的代表人物古斯塔夫·施穆勒(Gustav Schmoller)、瓦格纳(Adolph Henri Wagner)等经济学家就创立了德国社会政策学会，随后德国政府在救济、住房、保险和劳工等政策层面进行了积极探索。1936年，凯恩斯(J.M.Keynes)国家干预经济理论，此外福利经济学和贝弗利奇(William Beveridge)报告为西方国家纷纷走上福利国家的道路提供了理论支撑。建立“从摇篮到坟墓”的“普遍福利”政策取向对公众规避风险提供了重要的保障。从总体上讲，这个阶段基于法制“硬核”的管理行政范式主要通过提升社会保障的水平、扩大社会保障的范围和内容来迎击外部风险的挑战。应该说，其治理绩效是比较明显的，公众受益，整个人类的社会治理水平得到了大幅度提升。但是到了工业社会后期，特别是在20世纪80年代左右，资本主义国家由于“福利危机”的出现，传统的管理行政范式的“脆弱性”得到明显的呈现。

      (三)后工业社会与高风险社会的复杂交织与呈现出管理行政的“无能”

      面对高风险的猛烈挑战，传统的管理行政范式难以有效应对，那么管理行政范式该如何转型？下面首先分析管理行政范式下福利危机的成因。严格讲，20世纪70年代中后期福利国家危机开始出现，从呈现的内容上看，主要是社会保障开支过大、政府财政负担沉重，经费面临困境；削减福利开支与保护既得的福利权利之间的矛盾冲突；社会保障的管理陷入“帕金森定律”所揭示的人浮于事、效率低下等困境。这些“福利病”的出现，引发对社会保障的反思和再造。其实，“福利国家是在应对外部风险的过程中发展起来的保险体系……福利国家建立初时的社会条件已发生了非常明显的改变，在现今认为不确定性占主导地位的时代，建立在外部风险基础上的福利制度开始瓦解”。同时，在后工业社会，风险已发生了本质变化的图景中，各种类型的新风险层出不穷，可以说，“被制造出来的风险”已经取代“外部风险”而占据主导地位。福利国家僵硬的制度设计和相关政策工具无法及时有效地调整而难以解决“被制造出来的风险”，问题愈发严重，我们必须重新审视风险社会的生成机制。因此，福利国家面临的问题不应该被视为财政危机(也不是西方社会在世界市场的竞争比以往更为激烈的结果)，而是风险管理的危机。

      此外，在目前这个特殊时代，虚拟社会、开放社会、风险社会和多元社会“交相辉映”呈现出“异彩纷呈”的特质。各种风险(包括外部风险和被制造出来的风险)往往会通过各种异质要素的多轮驱动效应，如各种放大站的作用，往往有放大可能的危险，就如同“风险社会放大框架(SARF)”所揭示的那样。可见，复杂交织的风险图景呼唤着管理行政范式的全面转型。

      三、风险社会中公共管理范式转变的思考

      毋庸讳言，我国已经进入经济转轨、社会转型多重面向复杂交织的图式中，传统与现代甚至后现代的“诡异”碰撞带来的风险考验，中国社会正处在工业化和后工业化的双重转型的过程中，正如贝克教授所言的，我国现代化的进程是“压缩饼干”式的历程，转型期的中国社会面临着高度风险。风险社会的到来，也带来了高度的不确定性和复杂性。在后工业化条件下，费勒尔·海迪分析道：“有关后工业社会或者后现代社会的这些预言，撇开它们的细节不谈，其共同的就是变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的发达和工业化带入一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，它们都具有同样的不确定性结果。”张康之教授同样强调指出：“总的说来，我们处于其中的这一后工业化进程，表现为社会的复杂性和不确定因素的增长……人们日益感受到，组织活动开始处于一个不确定性的环境之中了……”而这种爆发的不确定性和复杂性往往使风险责任主体无法确定，会使一些个别事件经常演变成公共危机事件。

      “被制造出来的风险”具有多发性、复合型、易受伤害性、利益关联性、跨时空性等特征，给人们治理风险也带来了巨大挑战。传统的政府管理方式是管制、控制模式，而控制的思维容易让人产生极端行为，凡是遇到问题，就试图用控制的不确定性应对不确定变量，由于中国社会缺乏成熟的市场和公民社会，更容易陷入全面控制的僵局。因此，传统政府治理方式出现了不同程度的失效，具体表现为：政府的低效率，在市场取向的改革中政府的寻租行为，行政权力市场化，机构膨胀与权力异化，政府的决策失误和政府行为的短期化，政府职能的越位、缺位和错位问题大量存在等等，因此，实际的公共管理生态图景是非常复杂的。对此，基于工业社会的传统管理行政范式必须向服务行政范式全面转型，才能走出风险社会的“泥潭”。所谓服务行政就是指“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式”。应该说，服务行政范式是对管理行政范式的超越。

      管理行政急需变革之道，正如黄健荣教授所指出的那样：建设我国以人为本的公共服务型政府需要在八个方面不懈努力：必须转变观念(以人为本)、不断推进制度创新、加快政府职能转换、强化和优化对政府的监督制约、加快法治建设、加强对政府的美德教育、必须建构政府问责制、必须以“善治”的理念促进合作共治。面对高风险社会的挑战，其实官僚制已变得“束手无策”，存在着致命弊端，难以适应时代需要，呼吁公共管理范式的转型。当代社会发展为社会领域相互差异性，去中心化，分散性与多元性。政府必须意识到风险社会是公共管理新的课题。有学者提出，服务行政范式的内核是建立合作型政府信任，合作型政府信任关系所包含的实质性因素就是伦理精神，它的社会实现过程将是人类社会的伦理化回归，也将实现社会信任关系与政府信任关系的融合。服务行政是一种主体多元化、管理合作化的新型社会管理模式。服务行政范式意味着政府善于调动蕴藏在社会中的巨大积极性，从社会中获取了权力或力量，促使公民能够认同共同体的法律并履行必要的义务。同样，也意味着治理者本身即政府部门和公职人员能够切实遵循社会契约所规定的条件，以保障公共权力规范运行，促进公共利益增长和公共意志表达，这样才能提高政府的合法性。

      总之，风险管理是现代政府管理方式的重要内容，服务行政范式取代管理行政范式才能走出风险社会的困境，这种公共管理的范式不再是政府高高凌驾于社会之上发号施令式的治理，而是政府、市场和公民社会的良性合作，政府在合作治理过程中发挥主导性作用，才能发挥善治的更大功效。只有正确认识政府行为的服务性质，才能促成中国政府治理的良好局面，政府自身自觉地按照后工业化的要求而率先实现变革，才能成为自觉领导社会变革的积极力量，为此，政府要依法行政，不断转变政府职能，注重公共服务，为公民社会成长提供良好法律环境，明确规定政府职能的方式和程序，逐步迈向制度化、理性化、法治化的道路，实现有效治理。

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