浅析铁路用地资产综合开发的现状、问题与原因分析
郭继新
（中国铁路兰州局集团有限公司土地房产部，甘肃 兰州 730000）
摘 要： 充分运用国家政策支持，主动适应我国经济发展新常态，顺应城镇化发展进程，以促进铁路持续发展为目标，以市场需求为导向，发挥铁路行业优势和资源优势，坚持优化增量与盘活存量并举，提升铁路用地资源的利用效率和效益，促进铁路产业结构转型升级，实现铁路客货集聚、加快铁路建设、产业结构优化与土地综合开发融合发展。
关键词： 铁路用地；开发；现状；问题；原因
1 铁路用地综合开发的现状分析
1）实施铁路用地综合开发是兰州局集团公司落实国家支持政策、转变经营理念、拓展经营空间、提高资产资源营运效率效益的重要举措，对促进国有资产保值增值，更好地服务经济社会发展，满足人民群众需要，实现可持续发展具有重要意义。
1.需加强对病害得检测和预报，在常发地区定期调查田间杂草和玉米粗缩病的病发率和严重程度，并且还要调查灰飞虱数量密度以及带毒率。对玉米粗缩病发生的趋势作出具有时效性以及准确性的预测，用来指导防治。
党中央、国务院高度重视铁路发展，相继出台了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）等文件，为加快铁路建设、开展以铁路用地综合开发为重点的资产经营开发提供了政策支持。
企业归根到底有两个目标：一个是做大，另一个是做久。企业的管理者想把企业做大，就要追求增长，企业增长是解决企业内部矛盾的唯一方式。只有把企业做大，员工才有上升的空间，股东才能获得更大的回报，管理者也能够实现对事业的追求。
2）建立健全管理体系和运行机制。兰州局集团有限公司认真贯彻国务院部、铁路总公司部署要求，印发《兰州局集团公司铁路土地综合开发管理办法》（兰铁经开函【2019】143号）文件，为加快推进管理体制、投融资体制改革，从机构设置、制度建设、运行机制等方面统筹安排，建立健全了土地综合开发组织管理体系。以市场需求为导向，坚持盘活存量、优化增量并举，丰富开发业态，推进土地综合开发取得了初步成效。
图1 定西北站站前广场
图2 位于定西北站西侧铁路用地范围综合开发商品房建设等
图3 位于定西北站西侧铁路用地范围内的土地达到“三通一平”的建设条件
土地即是宝贵的自然资源，又是数额巨大的资产，按照《土地管理法》相关规定，划拨用地不能直接进行商业开发及住宅开发，必须缴纳土地出让金后才能进行。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）文件规定，开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。而土地用途变更审批权、开发所有权归属当地政府，这就意味着兰州局集团有限公司要盘活其原生产经营性划拨土地，需要办理协议出让和招、拍、挂变更土地用途。所以说，现有国有土地体制对铁路土地资产综合开发的制约性依然如故。
铁路土地尽管规模大、点多、线长、分布广，但95%以上的土地被铁路线路、站场等基础设施设备所使用，其余可开发利用的土地大多数远离城区，没有城市配套设施；或地块零、散、小，开发潜力和升值空间有限。
5）通过土地综合开发，以地养路，增加“造血”功能。一是对既有铁路兰州西站枢纽地区土地资产综合开发项目进行调研。如兰新线K0+200-K0+900（北侧）、建兰南路以西、西站西路以南、西站军供站以东，原兰州西站站前广场预留铁路用地2块，土地面积约41400m2，现仍然是一片50年代的土木结构平房住宅区。随着兰新客专、宝兰高铁的建成通车以及中兰高铁、兰州地铁1号线即将开通，周边土地价值已经翻翻。去年《兰州市政府关于加快棚户区改造的实施意见》和整体规划，对七里河区老旧住宅小区利用棚户区改造政策实施开发进行调研，初步确定了七里河区龚家湾铁路棚户区、原兰州西站站前广场预留地棚户区等5个项目。只要充分利用国家和地方政府棚户区改造政策，以一、二级联动的方式开发原兰州西站前广场旧城改造综合项目，预计实现土地收益11331180.00元/年；二是通过调整生产力布局进行整体搬迁，释放既有土地实施综合开发，如兰州西站北广场东西两侧城市商业综合体项目，拟开发利用土地3块、土地面积约155200m2，预计实现土地收益42478240.00元/年；三是铁路用地资产综合开发已被铁路总公司列为铁路资产经营的重中之重。四是兰州局集团有限公司要充分运用国家专题会议、路地高层会谈、铁路建设协调会等协调机制，加强与国家有关部委、地方政府的协调沟通，探索互联网+地产+金融思维开发模式，解决土地出让瓶颈，增加铁路“造血”功能。
2 铁路用地综合开发的问题分析
2.1 国家支持政策落实不到位
导致铁路土地综合开发出现上述的原因是多方面的，总体来看，在于内外两个方面的原因。
2.2 既有铁路土地开发潜力有限
4）同步推进新建铁路土地综合开发。开展土地综合开发研究和分析，对榆中站、定西北站、通渭站、秦安站、岷县站作为土地资产综合开发试点，尤其是定西北站、通渭站、秦安站道路基础设施配套较为完善、场地平整、不存在拆迁、安置、补偿，且投资成本较小，易开发商品房、保障房建设、停车场、物流仓储基地等综合项目。一是对上述综合开发项目进行现场调研87处次、提出综合开发用地数量10块；二是现场实地进行了测量、并绘制铁路用地平面示意图8份、纳入开发项目用地面积约44734.55m2（约67.10亩）；三是对综合开发现场拍照的影像资料进行打印整理；四是将铁路用地利用现状调查报告上报兰州局集团有限公司，为优化配置及利用开发，奠定了基础工作；五是加快推进榆中高铁新城项目。利用兰州西站建设补偿资金拟置换榆中高铁站附近的土地，以合资合作方式，积极与中铁城投公司等单位开展合作，加快项目合作公司组建，做好与榆中县地方政府部门的沟通联系，实现土地综合开发新突破。
2.3 铁路企业开发能力有限
所属企业的开发资质较低，自有资金积累不足、激励措施等方面还有一定差距，融资手段单一，体制机制和开发能力还不适应土地综合开发大局的需求。
3 铁路用地资产综合开发问题的原因分析
一是我国经济发展进入新常态，建设用地指标单列等政策红利不再显现，地方政府积极性不高，支持力度有限。二是省级层面有了协议，但市、县供地规模和方案难以到位，真正落实综合开发用地的很少。三是既有土地在协议出让、规划调整等方面的政策落实起来也存在很多阻力。如兰州局集团有限公司致函兰州市人民政府《关于推进兰州西站南北广场占用铁路土地置换工作的函》（兰铁土房函【2019】110号）解决2014年兰州西站建设时，占用302亩铁路土地，用于兰州西站南北广场建设。当时，中国铁路总公司和甘肃省人民政府、兰州市人民政府联合签署备忘录，确定采取置换方式解决土地问题，后因选址原因至今未能最终落实。
3.1 外在原因
3）分类推进新建铁路土地开发利用。在清产核资和土地授权经营工作的基础上，2019年4月兰州局集团有限公司土房部、经开部、甘青公司对新建土地现状进行了全面清查和梳理。对闲置土地资源进行前期开发调研工作，先后深入（1）兰新客专民乐站、张掖西站、酒泉南站、嘉峪关南站等铁路用地资产综合开发进行现场调研16处次。一是以上车站在站房规划、设计未预留铁路用地，无法开展土地综合开发工作；二是以上车站线路两侧、高架桥下土地进行调研，以上车站因远离市区、县城，人流量较小，无法实施停车场、物流仓储基地、运动场等项目。（2）对宝兰客专榆中站、定西北站、通渭站、秦安站、天水南站等土地资产综合开发进行现场调研23处次。如图1～3所示。一是以上车站可开发土地项目数量8块；二是利用土地面积约26278.05m2（39.42亩）；三是现场勘察调研，如定西北站可综合开发商品住房、保障房约900套，能有效解决铁路职工住房紧张和困难问题。四是在开发商品住宅、物流仓储、委托经营、其他业态开发等项目方面，以上地块按照当地基准地价计算开发后预计实现土地收益4981923.80元/年。将为兰州局集团有限公司土地综合开发带来巨大经济效益和社会效益。（3）对兰渝线陇南站、漳县站、岷县站、渭源站等铁路土地资产综合开发进行现场调研26处次。一是岷县车站可开发利用项目数量2块；二是利用土地面积约18456m2（27.68亩）；三是现场调研岷县站可做商业开发，如停车场、餐饮、商店、宾馆、物流仓储基地等；四是按照岷县基准地价计算开发后预计实现土地收益1576142.40元/年。 （4）对兰西动车所、兰州理工大大门东侧高架桥下、土门墩特大桥下等铁路土地资产综合开发进行现场调研22处次。经现场勘察无法开发利用的原因：一是高架桥高度不够；二是中兰客专已开工建设，影响土地开发场地；三是土地权属资料不够完善。
按照现行政策规定，铁路用地地界红线外的土地增值收益应全部归当地政府所有，红线怎么划定，直接影响到当地政府的收益和让利规模。如张掖西站、酒泉南站、嘉峪关南站铁路用地地界红线外的土地开发增值收益全部归地方政府所有。即使国务院发文推动铁路土地资产综合开发之后，但现有国有土地管理体制和现有宏观调控政策，都制约着铁路土地资产综合开发的健康发展。
3.2 内在原因
通过对民乐站、张掖西站、酒泉南站、嘉峪关南站的实地调研，高铁建设规划和城市规划“两张皮”造成的土地利用问题，在铁路沿线土地综合开发政策制定层面难以解决。建议在今后的铁路建设项目中，应考虑高铁车站选址要符合土地利用总体规划和城市总体规划，切实处理好高铁通达性和高铁车站周边商业开发与建设之间的关系，合理布局周边产业，稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能。使站场与周边土地资源开发相结合，切实做到“车站改变城市，车站成为城市”的土地资产综合开发理念，只有这样才能从根源上实现土地经营开发收益最大化。
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中图分类号： F530.1