中美两国信息政策比较及其启示，本文主要内容关键词为：启示论文,中美两国论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G203文献标识码：A文章编号：1008-2646（2003）04-71-05
信息政策是根据需要制定的有关发展和管理信息事业的方针、原则和办法，它是调整国家信息实践活动并借以指导、推动整个信息事业发展的行动指南。依照其实施和作用的范围来区分，有国家信息政策、企业信息政策、政府政务信息政策、国际信息政策等[1]。这里所说的信息政策指的是国家信息政策（National Information Policy，NIP），它是在一国范围内国家和政府实施信息管理的指南，它决定宏观信息管理的导向和行为准则，是实现某种目标的原则性文件。国家信息政策的行使主要是通过法律、行政和经济手段进行的。国际上信息政策的制订开始于20世纪50年代，美国是最早制定国家信息政策的国家。本文就中美两国信息政策的有关方面进行了比较，并对建立有利于我国现代信息资源开发利用的信息政策提出了建议。
一、中美信息政策环境比较
信息政策环境主要指制定信息政策的内部环境和外部环境，其中尤其需要注意的是信息政策的信息环境，包括信息、人、信息技术及信息政策直接相关的诸要素，在一定程度上，它影响着国家信息政策发展的可行性以及发展的深度。在信息环境方面，我国与美国有较大的差距，表现在对信息政策的认识，需求程度以及实施等诸多方面。中美信息政策环境的比较可从经济、法律法规以及信息意识、信息理论等相关方面进行。
1.信息意识与信息理论方面
美国是世界上最大的信息资源拥有国，美国对信息政策非常重视。1981年，美国通过了《信息科学技术法》、《电信竞争与放松管制法》、《国际通信重组法》三部法律。根据《信息科学技术法》的要求，成立了信息政策与信息研究院，该法还要求研究各种政策方案。 1987年通过《计算机安全法》，对信息安全进行控制。据统计，从第95届到101届国会（1977-1990年），美国政府制定了300余项有关信息政策的公共法律（public laws）。此外，许多授权或拨款议案中也有大量的指导信息政策活动的条款。这一时期，还提出并实施了大量有关信息政策的行政规定和条例。进入20世纪90年代，美国制定了许多更为完善和具体的信息政策，如克林顿上台后，为发展信息产业，于1993年制定并颁布了一项宏伟的《美国国家信息基础设施：行动计划》，即NII。1995年的《文书削减法修正案》，1996年的《克林格-卡亨法》，1996年的《信息技术管理改革法的实施法》，1998年的《互连网免税法》，2000年的《互连网非歧视法》等[2]。在美国，人们对信息的作用有着较高的认识，他们意识到，在当今社会，知识比以往任何时候都更具力量，领导信息革命潮流的国家定能成为强者。美国有关信息政策的研究与咨询十分广泛和活跃，产生了大量的研究文献和研究报告，为信息政策创造了良好的理论条件。
在我国，人们对信息的认识比较晚，理论研究也比较落后，最近几年，人们的信息意识却以惊人的速度增强着，信息理论研究也取得了长足的进步。我国信息政策的研究始于1956年制定的《二十年科技发展远景规划》，1958年国务院批准了《关于开展科学技术情报的方案》。20世纪70年代末，我国开始了专门的情报政策研究。1990年国家科委正式出版了《信息技术发展政策》，1991年出版《国家科学技术情报发展政策》，这是我国第一份国家科技信息政策，以后几年中，我国政府又陆续制定和发布了一系列信息政策，如《关于加快发展科技信息服务业的规划纲要和政策要点》[3]，1996年《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，1997年《计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法》，2000年《中华人民共和国电信管理条例》及《关于维护互联网安全的决定》等。
2.法律法规方面
信息法律法规也是信息环境的重要组成部分，同时也是国家信息政策建设、实施的有效辅助手段。国家信息政策虽然可以通过必要的指导和干预来对信息活动加以宏观调控与管理，并发挥作用，但它需要必要的法律手段才能实现，需要相应的法律作保障。美国是一个传统的法制国家，其法律制度十分健全。为了配合信息政策的运行，美国颁布了较多的法律、法规，而且它的很多有关的政策和规划都是在向总统及国会提供咨询意见以后，最后通过立法机构以法规的形式公之于众的，这样便增强了国家信息政策的权威性，从而为其顺利实施提供了保障。如《信息自由法》（1967）、《版权法规》（1970）、《计算机软件保护法》（1980）、《国际龟信法案》（1982）、《半导体晶片法》（1987），1996年2月8日，克林顿总统签署批准了新的通讯法案，使美国进一步认识到“信息高速公路”将是美国在21世纪继续保持其“世界经济大国”地位的一次机会。在新时代背景下，美国在信息立法方面仍有积极而巨大的投入，从而确保了国家信息政策的顺利实施。
如今，我国已经认识到法律法规的重要性，正在加强法制建设，各类法律纷纷出台，有关信息的法律也在酝酿和制定之中。如1980年我国加入世界知识产权组织后，有关知识产权保护的法律法规，《商标法》、《专利法》、《技术合同法》、《计算机软件保护条例》和《反不正当竞争法》，1992年颁布了《实施国际著作权条约的规定》，1996年《促进科技成果转让法》，正在商讨制定《商业秘密保护法》等。我国信息政策多是国家对社会信息活动的指导性、原则性方针政策，偏重于要提倡、鼓励和支持的各个方面；对要限制、反对和禁止的各个方面缺乏具体的规定，导致信息政策在系统内部也只有软约束力和弱控制力，难以发挥出政策效率。
3.经济方面
经济与国家信息政策有着密切的关系，信息活动与经济发展之间具有明显的相关性；广义而言，经济条件本身就是一种信息环境。经济发展的阶段在很大程度上影响着信息政策的需求、政策的目标和政策的主要内容，影响着信息技术的应用和开发水平。中美两国在经济上的差距是显而易见的。正因为有强大的经济实力作为后盾，美国才能提出并且顺利实施其宏伟的NII、GII计划，也正是由于经济落后，我国在制定国家信息政策，构建信息基础设施等方面显得举步维艰。
二、中美信息政策目标比较
信息政策目标是信息政策中最基本的要素之一，不同国家信息政策的差异，往往首先反映在政策目标有所不同，此外，明确政策目标是运用政策物质手段，评估政策效果等多项工作必不可少的前提。一般来说，国家信息政策的目标是促进信息资源得以充分地开发和有效地利用，以利于经济和社会的发展，但国家信息政策的制定离不开国情，与国家的总体发展目标、体制、经济社会状况、文化背景和传统等有关，美国信息政策的主要出发点是适应日新月异的技术，谋求新的经济和政治利益，其政策目标的基本考虑是在各种相互冲突的利益中做出权衡和选择。例如：1980年，V·斯拉麦给官方提供的一份报告《国际科技信息流的关税贸易》中，侧重从美国经济利益出发确立制定国家信息政策的依据，焦点是权衡自由交流所产生的经济利益。由于我国的信息系统不够完善，信息政策的目标与信息系统建设密切相关，1991年出台的第一份国家科技信息政策《国家科学技术情报发展政策》中把“完善和发展国家科技情报系统”放在首位，而美国的信息系统已有相当的规模，其政策目标指向经济利益冲突、新技术等其它问题。此外，我国信息政策的目标立足于发展，强调的是全面发展；美国强调的是“平衡”，着重于协调信息活动中尖锐的矛盾和冲突。
三、中美信息政策管理体制和组织机构比较
美国在制定信息政策时坚持两个原则：一是信息自由流动；二是信息市场自由竞争。美国坚持其自由的资本主义传统，它以分散式管理著称，信息体制自由分散。美国政府在全国科学技术理事会内建立科学信息委员会这一特定的政府组织，发挥其政府咨询和管理协调的职能。同时，美国政府支持和保护私营信息业，形成了政府信息系统和私营信息机构都拥有大量信息共同竞争信息市场的多元结构。这种分散化模式以市场需求为导向的经营策略，使美国信息机构能够及时根据社会状况对研究项目进行灵活调整，从而促进信息产业的繁荣。
我国的情报系统长期受前苏联的影响，为集中模式，推行按行政隶属进行管理的方针，信息体制与行政同构，缺乏灵活性，管理体制僵化，加之缺乏强有力的社会信息政策的制约，使社会各系统的信息机构处于多头离散状态。在1999年，科技信息机构体制改革，国家机构调整，撤消了原科技部信息司后，由中华人民共和国信息产业部颁布信息政策法律法规，中国科技情报学会是全国性非营利学术团体，旨在沟通中央与地方科技信息机构及行业间的联系。
四、中美信息政策内容比较
美国至今没有一个公开且统一的信息政策，但在信息政策的问题上进行了大量的研究，产生了大量的研究文献和研究报告，制定了一些局部的信息政策。由于美国经济发达，信息对各项事业的发展都有至关重要的作用。美国朝野的信息价值观也成为重要的社会议题。美国的信息政策范围极广，除了涉及信息本身方面的版权、通讯、信息技术、跨国信息传递等措施外，美国还通过多项政策对各类信息机构和有关团体加以约束，形成了比较完整的信息体系和自发调节机制，如《国防教育法》（1958）、《贝克报告》（1958）等。尤其是1976年提出的《洛克菲勒报告》主张在白宫设置信息政策办公室，使政府的信息政策集中化。进入20世纪90年代，美国的信息政策内容更为丰富与完善，如从美国政府在1993年制定的NII行动计划纲领中提出的9条原则中可见一斑。
我国的信息政策是从科技信息政策入手的，尚不健全，缺乏系统性的信息政策体系，与美国相比，在内容上存在着明显的狭隘特征，基本局限在传统信息系统建设和工作规程中，至今没有突破性进展。随着改革开放的深入，信息政策的内容逐渐丰富，1990年由国家科委发出中国科学技术蓝皮书第四号——信息技术发展政策具体制定了我国信息产业的发展规划、目标和各项技术的发展重点。1991年，国家制定了《关于加快发展第三产业的决定》，把发展信息服务业摆在显著位置。其后，国家又制定了信息业的“发展方案”，提出到2000年，我国初步建成以信息咨询为先导，以信息采集加工、处理、传递和提供为支撑的、面向全社会的综合信息服务体系。1992年9月国家科委也制定了关于加快发展科技信息服务业的规划纲要和政策要点。此外，就信息产业的各分支，如通讯技术、数据库业、软件业、信息市场、科技咨询和有关商标、著作权等方面，国家和各个部门也根据实际制定了相应的产业政策。
五、中美政府在信息政策上参与程度比较
美国强调信息自由流动和市场机制，注重协调信息活动中政府与私人机构的关系，从政策上明确“政府作为基础研究和应用研究的主要承担者，负责提供足够的资金生产科学情报……联邦政府不提供由私人机构能更好提供的信息服务。”然而，近年来一些重要迹象显示，美国长期以来强调运用市场机制来谋求信息服务的效益而不主张强化和建立国家信息政策的立场发生了变化，一个强调国家信息政策的势头正在显现出来，政府在信息政策上的参与程度不断提高。
我国过去实行计划经济，对情报系统管得过多，过死，再加上部门封锁和缺乏必要的协调政策，使我国信息机构的条块分割体系处于离散状态，难以自我调节，实行社会主义市场经济后，由于信息市场发育不完善，难以真正发挥市场调节作用。此外，由于受国家计划变动的人为因素的影响，我国信息政策呈现出阶段性和不连续性的特点，从美国信息产业的发展历程来看，国家信息政策比较稳定，政府的换届对国家信息政策的制订与执行没有多大的冲击。
六、建立有利于现代信息资源开发利用的信息政策
通过对中美信息政策有关方面的分析，可以看出，虽然由于社会制度、文化传统及其它要素不同造成两国信息政策的许多相异之处，但信息政策作为保证国家信息系统健康发展，有效工作的指导调节机制，是全球的发展趋势，在其制定和实施过程中存在一般性规律，而且美国在国家信息政策发展中的经验和教训，也可为我国信息政策的完善提供借鉴。我们应该加快国家信息政策建设的步伐，尽快缩短这一差距，逐步建立起有利于我国现代信息资源开发利用的信息政策。
1.建立良好的信息环境
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》[4]精神，“要按照应用主导、面向市场、网络共建、资源共享、技术创新、竞争开放的发展思路，努力实现我国信息产业的跨越式发展”。发达国家对信息的重视程度是有目共睹的，我国应让现代信息意识渗透社会的各个领域；研究、学习、借鉴世界各国的信息政策理论，将国际信息政策的成功经验与我国信息政策发展的具体情况相结合，加快信息政策理论研究的步伐；
2.改变原有的僵化信息管理体制
民间组织与企业参与国家信息政策的制定和实施，是发达国家的一大特色。我国应采取一切有益的信息管理形式，鼓励民间私营信息活动，引进市场机制，并对其进行有效的引导，即采用计划、集中与自由、分散相结合的综合管理体制，使我国的信息管理体制变得灵活、有效；应当设立专门的信息管理机构，做到专职专责，进行专门的信息管理研究，制定科学的国家信息政策。
3.法律的维护
信息政策在本质上是代表政治组织的利益和意志，它不具备强制力的属性。单靠信息政策而无信息法律作为基础来加以维护，国家的信息事业实难发展。信息政策与信息立法问题之间的关系是近年来最热门的话题之一。信息立法是通过法律程序对各项信息政策予以确定，使之规范化，并具有约束力。信息政策是信息立法的基础，信息立法是保障信息政策得以贯彻和实施的重要法律手段。
4.对国外信息政策的兼收并蓄
积极参与国际信息活动，避免在国家信息政策的发展道路上闭关锁国、封闭僵化，在活动中吸取各国有关国家信息政策方面的经验，并借此促进自身发展；越来越多的信息在国际间流通，许多信息来自多国组织，充分反映了信息交流活动的国际化，注重与国际大环境接轨。