外援在非洲经济发展中的作用，本文主要内容关键词为：非洲论文,外援论文,经济发展论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在非洲的经济发展中，外部援助占有特殊的地位。与其他发展中国家相比，无论是外部援助的数量和规模，或是其占国民生产总值的比重，非洲国家都名列前茅。非洲国家在经济发展中的这一特点，已引起学术界的关注。本文试图就此作一些剖析，就教于大家。
一、非洲接受外援的特点
经历了长期的殖民统治后，非洲国家经济落后，生产力发展水平低下。获得独立后，非洲国家开始了大规模的经济建设。然而，现实的形势是：其一，非洲国家经济发展水平与现代化目标之间的差距太大，若要迅速发展经济，就必须投入大量资金，而非洲国家最缺少的也恰恰就是资金。于是，解决资金问题必须依靠外部援助。其二，长期殖民统治所形成的非洲国家的经济结构对外部世界（尤其是对原宗主国）具有强烈的依赖性，即使非洲国家在政治上获得独立，其在经济上却仍然无法摆脱对外部世界的依赖性。这种依赖性具体表现为对外部援助的强烈需求性。因此在立国之初，非洲国家就接受和利用外部援助，为本国的经济建设服务。这既是历史发展的惯性所致，也是非洲国家依据具体国情而做出的正确而明智的决策。
非洲国家接受外部援助已有40多年，若加以分析，大致有以下特点：
第一，自1960年代以来，非洲国家接受外部援助的数量逐步增加；1990年代虽出现下降但仍保持一定的规模。
统计学家提供的数字表明，1960年代非洲接受的外部援助的数量年均为30亿美元，至1990年代初，已达到180亿美元。其中，官方发展援助的数字1970年为42.9亿美元；1980年为120.5亿美元；1985年为165.05亿美元；1991年为181.1亿美元；1992年达183.74亿美元。（注：N.V.Walle,Improving Aid To Africa,Washington,1996,p.18.）非洲国家接受官方发展援助的数量占全球官方发展援助的比重也不断攀高，1970年代年均为19%，1980年为22%；1980年代末为30%；1993年达37%。（注：R.C.Riddell,"The End Of Foreign Aid To Africa?Concern About Donor Policies",African Affairs,V.98(2000,7),p.312.）
非洲人口仅占世界人口的13%，1993年由国际金融机构和联合国提供的援助中，非洲占45%，在欧洲联盟提供的援助中，非洲占64%。十分明显，非洲国家接受外部援助的数量和规模，在世界范围内也属于前列的。
援助国及国际援助机构向非洲提供的援助呈先扬后降的走势。仅官方发展援助一项，1975～1984年间年均增长2.7%；1985～1989年间年均增长6.2%。进入1990年代，外部援助出现下降。1992年为180亿美元，1993年为174亿美元，1994年略有回升，1995年和1996年再次下滑。据统计，1990～1996年间平均每年下降2.5%。1996年外部援助数量比1986年减少了20亿美元。1991年撒哈拉以南非洲每人平均受援33美元，1996年已经下降至26美元。（注：新华社亚的斯亚贝巴1999年5月2日电。）上表也提供了同样的依据。西方援助国的援助，1970年总计达30.82亿美元，1980年为70.68亿美元，1991年为111.24亿美元，1992年降至109.74亿美元，1994年进一步降到104.54亿美元。对非洲援助数量的下降，从援助金额占西方国家GNP的比重中也可反映出来。1990年代初，西方国家对非洲援助占其GNP的0.33%，1996年为0.25%，1997年降至0.22%。法国是西方七国集团中对非援助最多的国家，自1994年以来，它对非洲提供的官方发展援助减少了32%，所占GNP的比重由0.48%降为0.40%。（注：R.C.Riddell,op.cit.,p.314.）
1990年代后，外部援助减少的原因主要是：其一，世界经济不景气，西方国家银根普遍收紧，因而影响了对外援助的数量；其二，冷战结束后，两极格局解体，非洲失去了昔日的回旋余地，其战略地位大大下降；其三，前苏联和东欧国家由于经济陷入困境，要求国际社会提供经济援助，致使援助资金大批流入上述国家。
尽管1990年代后对非洲的外部援助呈下降态势，但是，总体数量仍保持在一个较高的水平上，上面所列举的有关统计资料已清楚说明了这一点，这里不再赘述。
第二，由于外部援助数量较大，因此，其在非洲国家GNP中占有较高比重。
1960年代后，随着外部援助的增加，其在非洲GNP中的比例也同步上升。据统计，1960～1961年，外部援助占非洲GNP的1.9%；1970～1971年占2.9%；1983～1984年为5.0%；1994年达到11%。我们可以把这一数字同其他发展中地区和国家作一比较。以1986年为例，外部援助占非洲GNP的6.3%，而拉丁美洲的同类数字是0.4%，南亚是0.8%。这意味着在非洲GNP中，外部援助的成分是拉丁美洲的15.75倍，为南业的7.87倍。至1994年，外部援助占非洲GNP的比例上升到11%（其中有10个非洲国家达到20%），而世界上其他低收入国家为6.4%，中低收入国家平均水平仅为1%。（注：N.V.Walle,op.cit.,p.18.）
我们还可以进一步对若干非洲国家进行解剖。首先请看下表：
外部援助在若干非洲国家情况一览表（1993年）
国家名称
人均受援（美元）
占GNP比重(%)
博茨瓦纳
90.4 3.3
布基纳法索
46.8 16.2
加纳
38.5 10.4
肯尼亚
35.3 16.1
马里 35.3 13.5
塞内加尔
64.3 8.8
坦桑尼亚
33.9 40.0
赞比亚
97.3 23.6
资料来源：世界银行《世界发展报告》
由上表可以看出，人均受援的数量及外部援助占GNP的比重在非洲各国不尽一致，但从总体上分析，其数量是大的，其比重也是高的，这清楚表明了外部援助在非洲经济发展中的重要地位。
除了上述两大特点外，对非洲的外部援助还有其他一些特点。比如，在官方发展援助中，双边援助的数量逐步减少，而多边援助的数量却在增加，1970年，多边援助占外部援助的25%，而至1994年，这个数字已上升到40%。（注：N.V.Walle,op.cit.,p.19.）再比如，在外部援助中，赠款的比重加大，贷款的比重在缩小，1970年贷款占外部援助的50%，而至1999年，赠款占了70%，而贷款下降至30%。
二、外援对非洲的贡献
非洲是全球最贫穷的大陆。全球48个最贫困的国家中，非洲占了35个，且排名最后的10个国家都在非洲。1997年，贫穷人口（人均每天生活费在一美元以下）占全非人口的1/2。经济的贫穷落后决定了非洲国家的国内储蓄和投资水平十分低下。1997年非洲的国内储蓄仅占国内生产总值的17.6%，投资仅占国内生产总值的18.3%，这两个数字均大大低于消灭贫困所需的32%以上的标准。资金短缺迫使非洲国家举借外债。1980年非洲外债总额为1092亿美元，1992年为2900亿美元，1998年为3500亿美元。1999年，非洲人均收入221美元，而其中偿还债务所需却高达203美元。（注：王莺莺：《论当前非洲形势及其国际地位》，载《国际问题研究》，2000年第5期。）十分明显，资金缺乏必然严重制约非洲国家的社会经济发展。在非洲国家的社会经济发展计划中，几乎毫无例外需要外国资金的帮助。比如，在1980年代非洲国家进行的经济结构调整中，估计需要资金1280万美元，非洲国家能自筹的仅820亿，其余的460亿美元则需国际社会援助。从这个角度看，外部援助给非洲带来了资金，这无疑有利于缓和非洲国家在经济发展中所面临的资金短缺的压力，促进非洲社会经济的发展。
非洲国家由于生态环境不断恶化，自然灾害频频发生。据统计，受水灾影响的人口，1960年代年均为520万，1970年代为1540万；受旱灾侵袭的人口，1960年代为1850万，1970年代为2440万，1985年超过3000万。（注：J.S.Whitaker,How Can Africa Survive,New York,1988,p.18.）仅1985年的自然灾害至少使20个国家的3000万人口成为饥民。面对频繁而严重的灾难，非洲国家无力自救，于是，外部援助又成为必不可少的救助手段。在1970年代萨赫勒地区的大旱中，国际社会先后提供两期援助，价值达100亿美元。（注：G.Arnold,Aid in Africa,New York,1979,p.14.）2000年，非洲之角有1600万人因干旱、歉收和战争而缺粮挨饿，南部非洲有65万人因遭洪水围困而失去土地和家园。为此，欧洲联盟已计划向非洲之角提供粮食80万吨，联合国粮食计划署则呼吁国际社会向南部非洲提供3000万美元的援助。十分明显，在应付和解决突发事件，诸如自然灾害或战端，外部援助同样发挥了积极的作用。
在农业生产方面，利用外部援助，许多非洲国家创建了国家级农业研究机构。这些农业机构在研究农业新技术、新品种方面取得了一定的成果，比如防治病虫害、完善当地的农耕制度和改良农作物品种等。新技术和新品种的推广运用，程度不同地推动了农业生产的发展。此外，通过外部援助，在援助国的直接帮助下，引进良种，改进生产。比如布基纳法索通过法国提供的农业援助项目，引进棉花良种，发展棉花生产，短短数十年中，棉花产量已经增长5倍，成为世界同等生产条件下产量最高的国家之一。棉花已经成为布基纳法索最大的出口产品，出口值占该国出口总值的1/3。
在教育方面，通过外部援助，非洲国家的教育覆盖面得到扩大，受教育人数增加。以博茨瓦纳为例，独立之初，该国中学生注册人数仅1500名，专科毕业生40名。外部援助项目帮助该国强化了教育和技术培训工作，至1990年代初，该国初步完成了普及初等教育的目标，近90%的小学生进入高一级学校学习。国际发展援助委员会估计，经济合作与发展组织的成员国已经先后为非洲国家提供了32000个海外留学名额。至1987年，非洲在海外留学的人员已超过17万，其中大部分是由于受到外部援助而成行。（注：N.V.Walle,op.cit.,p.44.）
在卫生保健方面，外部援助也发挥了重要作用。1980年代，非洲国家中央政府在卫生保健的开支中，20%的经费来自外部援助。利用外部援助，肯尼亚、津巴布韦等国开始有效控制人口增长，肯尼亚妇女的总生育率由1977年的8.1个降至1993年的5.4个。利用外部援助，赞比亚西部省的大部分农村人口的饮水问题得到解决，仅1985～1993年，由援助而兴建的水井就达1080眼，21.5万人得益。（注：Ibid.p.34.）
据不完全统计，仅1980年代，非洲接受外部援助的项目已达到相当规模，比如肯尼亚有60个官方组织的600个项目；赞比亚有69个援助组织的614个项目；坦桑尼亚有40个援助组织的2000个项目。1970年有42500名外国专家在非洲工作。进入1990年代，在非洲的外国专家也仍保持在35000～55000人。（注：Ibid.p.44.）外国技术专家在完成援助项目的同时，也把技术带到了非洲，比如挪威专家在赞比亚打水井，他们一边工作，一边培养和训练当地的工作人员。水井建成后，当地的技术和管理人员队伍也基本成型。
毫无疑问，外部援助沟通了非洲与外部世界的经济联系，它不但给非洲国家带来了资金和技术，而且帮助它们解决困难，渡过危机。从某种意义上说，外部援助也推动了非洲经济发展，促进了非洲社会的进步。
三、外援存在的问题
非洲国家在接受和利用外部援助的过程中，也暴露了一些不足之处。
第一，援助方与非洲国家之间缺乏有效协调。
一个援助项目成功与否，在很大程度上取决于援助方与受援方的有效协调。双方沟通越充分，理解越深入，配合越密切，其成功率也就越高。在非洲，由于援助项目相对集中（如上文所述，肯尼亚、赞比亚和坦桑尼亚等国，每年接受的外部援助项目少则几百项，多的达数千项），因此，协调工作更加重要。试设想一下，每个项目都必须经过立项、付款以及一系列的会计程序和审计程序；每个项目都要按有关规定编制各类汇总材料和报表；每年还有各种代表团对项目进行检查和评估，所以其工作量之巨大，各方往来之频繁，都是可想而知的。例如，肯尼亚在1980年代每年有600个外部援助项目，每年仅需要编制的上报季度报表就达2400份。因此，必须设立一个具有权威的机构，进行全面的协调和管理。可是在这方面，援助方和非洲国家都还有许多工作可做。对援助方而言，各援助国和国际机构缺少沟通，各自为政，彼此提出的项目往往重复，而重复的项目一旦都立了项，不但造成资源的浪费，而且成效低下。此外，一些援助国和国际机构缺乏对非洲国家具体国情的了解，因此提出的援助项目与非洲国家的实际需求存在一定的距离。就非洲国家而言，对于外部援助项目的协调和管理，至今没有一个权威机构。国内各地区以及各行业纷纷争取外部援助项目，尤其在1980年代经济危机中，拉抢外部援助项目之风更盛。准备立项的申请材料先送计划部审批，计划部批准后，还需由财政部审核批复。整个立项过程冗长，涉及的部门众多（地区政府、行业主管、中央政府的计划部和财政部等）。因此，没有统一的协调机构，常常出了问题无法及时解决。比如，地方政府为了获得外部援助项目，全然不顾本地的资源状况；又如，计划部批准的项目，财政部却不能保证配套经费的供应。如此等等，不一而足。
可喜的是，援助方与非洲国家都程度不同地认识到了这个问题，并开始采取对策。在援助方方面，以世界银行为主的协商集团会议(Consulative Group Meeting)和以联合国开发计划署为主的圆桌会议，在1980年代中后期，已部分改善了援助方之间的协调工作。非洲国家也采取了行动。以博茨瓦纳为例，首先在中央的计划部和财政部之间加强协调，地区政府的相应部门负责当地计划的协调，同时与中央有关部保持密切的联系。援助方与非洲国家的工作取得了一定的效果。
第二，非洲国家对于如何利用外部援助，尚缺少总体考虑。
非洲国家独立后，各国都先后制定了本国的社会经济发展计划，从而清楚勾画出国家发展的总体思路。大部分非洲国家都遵循这个思路规划本国的经济发展。然而，对于外部援助，非洲国家却缺少总体考虑。所谓总体考虑，大致应该包括：其一，以本国社会经济发展计划所规定的总体目标为指导，对外部援助项目进行分析，列出轻重缓急。与本国社会经济发展目标相吻合的外部援助项目，应置于优先考虑的地位。其二，根据本国的具体国情（包括资源的多寡和经济发展的需求等），规定外部援助项目的规模及数量，使其适应本国社会经济发展的水平。遗憾的是，非洲国家在这方面尚有差距。非洲国家由于经济落后，社会贫困，因此渴望得到更多的外部经济援助。这使非洲国家往往对外部援助项目来者不拒，多多益善，从而忽略了对外部援助项目的总体考虑。以坦桑尼亚为例，政府与援助方讨论援助项目时，后者草拟了长达上千页的项目备忘录（如详细列出优先考虑的内容以及应具备的条件），但坦桑尼亚政府却两手空空，一无准备，因而面对援助方的问题无言以答。这种现象在非洲带有普遍性。它反映了非洲国家渴望获得外部援助的迫切心理，也反映了在这种心理支配下，非洲国家政府对外部援助项目既不做充分的调查研究，又不加精心挑选的状态。这种做法不但使外部援助项目的实际效果大受影响，而且也程度不同地浪费了有限的资源。
第三，援助方在实施援助项目时，与当地政府和居民的沟通不畅，常常导致援助项目的实际效果不佳。
一些西方国家和国际机构在非洲实施援助项目时，由于对非洲政府和居民缺乏正确的认识，或以为非洲政府“缺乏主动精神、管理水平低，或视非洲居民“文明程度差”，因此，在援建过程中，往往闭门造车，既不主动征求美洲国家政府的意见，也不及时与当地居民沟通。如此以往，援助项目容易脱离非洲国家的国情，导致其实际效果不佳。以赞比亚为例，农村的供水是关系到居民健康和生活质量的大事，为此，赞比亚政府引入了两项外部援助项目。一项由挪威国际发展署(NORAD)提供，在西部省实施；另一项由日本国际发展署(JICA)提供，在南部省进行。挪威的项目于1979年启动，并由挪威人一手包办施工方案的设计和实施。由于设计方案没有考虑当地的实际情况，因此存在严重的缺陷（涉及设计和维护两个方面）。至1985年，这个项目已引起当地居民的强烈反对。在这种形势下，挪威方面才认真听取了当地政府和居民的想法，重新进行设计。尽管第二轮设计方案得到了政府和居民的认可，该援助项目也最终获得成功，但是项目实际支出的经费已大大超过预算，且工期也大大延长。日本援助的项目，犯了同样的毛病。日本人包办了设计和施工的全过程。其结果是，日本人完工撤离后，当地政府和居民由于对工程一无所知，因而维护和管理不力，许多水井无法使用。（注：N.V.Walle,op.cit.,p.45.）
第四，援助项目建成后，非洲国家无法拿出日常维护所需的经常性费用，致使援助项目不能长期稳定地发挥作用。
外部援助项目除了需要非洲国家政府提供相应的配套经费外，还要承担项目建成后日常维护所需的经常性费用。据估计，这笔费用大约占最初投资的5%～7%不等。非洲国家为了得到外部援助项目，在与援助方商谈时，一般都答应提供经常性费用。但在事实上，外部援助项目基金用完后，非洲国家政府又拿不出维护所需的经常性费用，所以一旦援助经费用完，该项目往往无法维持下去。以肯尼亚为例，通过外部援助项目共建成13家医院。由于缺少经常性费用，40%的设备程度不同地出现故障，40%的手术器件需要修理。坦桑尼亚的情况也是如此。在一个由丹麦国际发展署提供的援助项目中，坦桑尼亚政府最初答应提供项目的配套经费和项目建成后的经常性费用，但最终只拿出了承诺金额的18%。一位坦桑尼亚官员无奈地说：“由于缺乏资金，有时又把专项款额用于其他发展项目，政府在承担配套经费时十分困难。”（注：N.V.Walle,op.cit.,p.61.）这种现象在非洲比较普遍。其结果或者是把项目资金挪作经常性费用，或者则完全失去了经费来源，于是严重影响了外部援助项目的成效。
综上所述，由于历史和现实的双重原因，外部援助成为非洲国家经济发展中不可或缺的重要因素。外部援助增进了非洲国家与外部世界的联系，使非洲国家从中获得帮助，从而程度不同促进了经济的发展。然而，也必须指出，由于非洲国家缺乏规划和协调，缺乏相应的配套经费，加之政府、当地居民与援助方之间的沟通渠道不畅，外部援助的总体效果尚存在不尽人意之处。因此，非洲政府在积极争取外部援助的同时，必须加强对外部援助的整体管理。只有如此，外部援助才会发挥更大的作用。