地方政府转变经济管理方式的着力点：抑制非经济手段扩张，本文主要内容关键词为：着力点论文,地方政府论文,经济管理论文,抑制论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十届全国人大三次会议政府工作报告指出：“各级政府抓紧经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策。不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。”这里的三个“不能”充分揭示了一些地方政府在发展经济的管理方式方法上存在诸多问题，其中尤以政企不分，政府以非经济手段推动经济发展更为突出。
一、非经济手段扩张的危害
地方政府非经济手段扩张，主要表现在一是职能位势紊乱，即政企、政事、政资不分，错位、缺位、越位时常出现，“包办、代替、直接干预”成为常规；二是以行政手段为主推动辖区内的经济发展，通常表现为发文件、开会议、下指标、搞评比、排位次，以数字论英雄，如此管理方式给改革与发展造成了严重的危害。
第一，改革进程受到抑制。正如国民经济研究所、外经贸部进出口公平交易局同北师大经济与资源管理研究所合作，对中国市场化测度研究报告中就市场化的主要障碍从市场化程度由高到低的评价，结论是政府的市场化进程，将是未来市场化进程中的重中之重。还有，当前和今后一段时期，政治体制改革的主要任务是深化政府管理体制改革，目的是要进一步转变政府职能，改进经济管理方式，实现政企分开的目标。但这一改革已进行了20多年，成效却不明显，表明地方政府管理行为沿袭原有体制下的管理模式，改革参与性不强，积极性不高，导致行政体制改革进程缓慢。
第二，市场经济秩序紊乱。非经济手段依靠行政权力发挥作用，因此其作用只在辖区范围内释放，显示出特定的排他性。而我国政府是五级架构，因此，相应层级的政府对辖区的非经济手段的过度干预，一方面，导致了中央政府调控经济梗阻现象的产生；另一方面造成了区域间经济发展与交往的阻断，造成了“诸侯经济”、“市场割据”的局面，妨碍了商品、资本、信息、技术等的自由流动和配置，加剧了经济发展与市场秩序的紊乱。
第三，资源配置效率低下。政府调控这只“看得见的手”，对市场调节这只“看不见的手”具有弥补其缺失的作用，但前提是政府必须在遵循市场经济客观规律的基础上，才能发挥积极作用。问题是地方政府在运用非经济手段调节经济过程中，往往具有非理性、主观性、有背规律性。比如招商引资、发展民营经济、农村产业结构调整等等，行为主体应该是产权所有者、投资人、承包经营的农户，作为政府只在制定政策、优化环境、搞好服务等方面予以支持和引导。但事实却相反，许多地方政府越俎代庖，成为行为主体。不仅导致行政资源配置错位，造成行政效率的损失，而且企业、农户等囿于政府的主导，致使地区范围内低水平的重复建设，造成生产能力的闲置与资源浪费。
第四，寻租与腐败频现。非经济手段的扩张，预示着政府把权力的触角不断地向企业等市场主体延伸，行政权力与市场交易的相互交织，导致寻租的出现，腐败的滋生。可以说20世纪80年代的“官倒”，“倒爷”发家致富依靠的就是权力，可此与制度的安排(价格双轨制)有一定的关联性。但此后出现的在金融市场、房地产市场活动中寻租，以及运用手中权力巧设名目，增加审批与评比、验收、达标项目等，更多的则与寻租者滥用手中的权力密切相关。而现阶段社会在大力发展民营经济的过程中，以行政推动为主导，官商相互利用各得其所。据第六次全国私营企业抽样调查信息显示，私营企业公关支出惊人。被抽样的1257位业主2003年用于公关、招待的支出总计16240.2万元，相当于企业出资人分红的44.3％。是年底我国有私营企业300.55万户，如果按抽样调查中每位业主年公关、招待的50％计，那就是近40亿。发展民营经济原本是为了富民，但结果是官员弄权致“腐”。
另外，地方政府非经济手段的扩张，突出表现为权力运作上的不规范，而且违背客观经济规律，忽视经济、社会的协调发展，扰乱社会经济秩序，造成资源浪费，环境污染。同时，产生的寻租与腐败，严重损害了党群、干群关系，损害了党和政府的形象，败坏了党风和污染社会风气，消磨了人们的意志，挫伤了人民群众投身改革和发展的积极性，人与自然、人与社会、人与人的关系恶化，影响了社会和谐。
二、非经济手段扩张原因
市场经济要求政府采取间接调控方式、经济手段为主，按照国际规则办事。但有些地方政府却一直习惯于非经济手段的运用，究其原因：
第一，制度外部性。这里的制度特指经济管理制度，主要是宏观调控中的经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等，无论是政策的制定，还是政策工具与政策类型的选择与使用，均由中央政府这一主体行使。而承担一定辖区内经济发展责任的地方政府，却不具有利用经济政策调节经济发展的权力。这种责权不一致的制度性安排，对地方政府来说具有一定的外部性。即每当中央政府采取调控措施，地方政府为防止本地经济运行速度、地方利益、“政绩目标”的实现等受到影响，一般从有利于地方的角度，诠释和执行政策的同时，运用所拥有的行政权力，使用非经济手段继续维持和强行推进。
第二，体制内生性。市场化改革的内容之一，是企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。这与计划经济体制下企业作为政府的附属物相比，是对政府权力的限制和弱化，为了摆脱权力萎缩的局面，地方政府想方设法将企业囿于自己权力控制范围之内，如审批、检查、评比、考核等不一而足；还有，我国经济体制改革最显著的特点是渐进式，这意味着旧体制瓦解和新体制的形成需要一个较长的过渡期，双重体制将长期并存，这是地方政府运用非经济手段的一种“合规”性选择，从而造成行政规则干预市场规则的现象屡见不鲜；再有我国市场经济中一个显著的特征是市场等级化，由高级到低级，表现为特区市场、开放城市市场、高新技术开发区与经济技术开发区市场、一般城市市场、农村市场等。市场等级化实质是政策优惠、资金筹措、税费减免、土地使用等方面享有差别待遇。而且相对低层次市场范围的地方，在参与社会分工的广度和深度，获取市场信息数量及速度，交易成本及效率等方面均处于不利地位。正因为如此，这些地方政府或是越职越权，或是滥用职权，或是违反程序干预经济运行，以达到堤内损失堤外补的目的。
第三，利益驱动性。地方政府作为公共权力的拥有者和支配者，原本没有自身的利益。可是作为公共机构而设立与发展起来的政府，则是维护地方社会秩序和公共利益，推动经济发展的主体。况且作为行政层级制中的一级组织，必须完成上级政府提出的经济、社会发展等目标，这是一；二是地方政府组织机构的日常运转，公务人员工资福利等费用的支出，都要依靠自己来解决。所以，无论是实现目标，还是养活政府，都可能导致政府在进行经济、社会等发展活动的决策中产生利己性，并凭借手中的权力追求自身利益的最大化。
第四，政绩引力性。如果说利益驱动还表现为政府对利益的追求，而政绩引力则表现为官员个人对政治利益的攫取。鉴于政府的行为都是由官员作出的，因此对其行为的业绩进行考核，本应毋庸置疑。但目前把经济增长速度作为单一的考核内容，采用的指标是国内生产总值(GDP)，并把GDP增速的高低与地方官员职务的晋升直接挂钩，如此政绩考核成为地方官员采用非经济手段片面追求经济增长指标，玩弄数字游戏的助推器。一些地方政府为了追求数据上的领先，层层分解不切实际的高指标，逼得从下至上层层造假，用假数字垒起虚假政绩，而权力的作用不可忽视。
第五，习惯偏好性。从客观上看，转型期两种体制的并存具有一定的必然性，一方面新体制尚未完全建立之前，旧体制的某些方面仍会起作用；另一方面新体制运行过程中存在不足与缺陷，需要政府的调控予以弥补。从主观上说，体制转轨期，旧体制的破与新体制的立，人民群众的作用，尤其是政府官员的作用非常重要。正因为如此，党的十六大确定本世纪头二十年改革的主要任务是完善社会主义市场经济体制，作为地方政府的官员，应该认真贯彻执行，可有些官员不守本分，对计划体制下的管理行为，不容易或不愿意放弃，而这种习惯偏好源于手中的权力，因为行政命令的运用可以体现权威、得心应手、随心所欲、直接推进、快速见效，而且能够充分显示自己的魄力，政绩目标易于兑现。
三、抑制非经济手段扩张的措施
针对地方政府经济管理方式紊乱，中央政府应采取有效措施，抑制地方非经济手段的扩张。一方面，在实施调控时，应充分考虑到制度性与体制性等因素，采取区别对待，尤其是参数调控时注重区域有别，尽量避免因一刀切的调控诱发地方的非经济手段扩张；另一方面，中央政府在治理和扭转地方经济管理“缺位”、“越位”等问题时，既要从不同层级政府职能定位与转变着手，又要建立健全相应的约束机制，尤其是对一些地方官员为谋私利，滥用职权，损害大局的行为，要严惩不贷。当然，抑制地方非经济手段扩张得靠多方面的努力：
第一，更新政府管理理念。地方政府采取什么样的管理方式方法，与政府官员的管理理念密切相关。理念作为行动的指南，要求地方政府的所有官员围绕党的十六届三中全会提出的以人为本的科学发展观，树立全新的管理理念。因为，党和政府一切工作的出发点和归宿都是为了广大人民群众，而且一切工作任务及目标的实施与实现都得依靠广大人民群众。因此，地方官员切实确立以人为本的管理理念，既非常重要，又非常紧迫；同时还要认识到科学发展观中的以人为本的人指的是全体人民，而不是局部或者管辖范围内的人。因此，政府官员应摆脱“为官一任，造福一方”的传统思想束缚，从全局思想、整体意识的角度更新管理理念；另外，树立科学的管理理念，必须强化尊重群众、相信群众、依靠群众的意识，并以市场经济理论为指导，确立为民办事，但不为民作“主”的思想，把企业投资、引资及发展的决策权、经营的自主权等，还权于民，由市场主体决定自己的生存与发展。
第二，转变政府管理职能。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中，将政府职能转变作为改革重点，意味着我国改革进程中一直要解决的政企、政资、政事等分开问题，依然未能如愿，行政权力的外延扩张未有收敛，倚重非经济手段还是地方政府经济管理的主要方式方法。政府职能转变得如此艰辛，一方面显现出改革的难度；另一方面也揭示了改革道路曲折，及其路径选择的重要性。从职能应有的作用看，政府职能即政府官员、政府机构的作用，而政府官员及机构作用的发挥，凭借的是他们手中的权力，即职权。可见职能转变与职权密切相关，可以说转变政府职能的实质是对政府权力的限定和权力使用的约束。为此—要在行政体制改革中，按照依法治国的方略，对政府官员、政府机构的职权按照层级及职责依法予以设定、制约和监督。依照权由法定的原则，限制权力的扩张和滥用，这是转变政府职能的前提；二要依据政府的职责，市场经济规律运行的要求，按照精简、统一、效能的原则，进行政府机构改革，将重叠、交叉的机构进行裁并，把不合时宜的部门坚决予以取缔，避免依托机构外生权力，杜绝增添机构扩大权力，这是转变政府职能的重点；三要进行政府人事改革。地方政府职能都是由公务员履行的，非经济手段是由政府人员操纵的，所以政府职能转变成败的关键在于人。因此在政府内部实行以人员录用、培养、调配与奖惩为主要内容的人事改革，目的是实现公职人员熟知相应岗位的职责，掌握履行职责的本领和运用权力的艺术，养成依法行使权力的自律性行为和习惯。总之，从职权——机构——人，实现权由法定——权由民授——依法用权，是实现职能转变的路径和保障。
第三，改进政府管理方式。围绕为市场主体服务和创造良好发展环境这一主旨，政府经济管理方式改进的目标：首先，建设服务型政府。实现由计划经济条件下的指挥型，转型期的代办、直接干预型，转变为市场经济条件下的服务型。在转变过程中，政府官员要着力摆正自己在管理经济活动中的位置，从过去既当运动员又当裁判员的角色转变到服务员、裁判员的位置上来，坚决制止越位、缺位、错位的行为。同时在整合行政资源上下功夫，既强调各司其职，又重视协调配合，努力降低行政成本、提高服务效率与服务水平；其次，按经济规律办事。非经济手段扩张，本质上是政府部门及其官员主观至上与随心所欲，是对规律的麻木或放弃。但是规律的存在是客观的，它不依职位高低、权力大小而改变。规律的作用也是客观的，不依长官的意志而转移。所以必须强调按经济规律的要求来领导和管理经济工作，真正做到既尊重又认识、利用经济规律发展地方经济，实现主观与客观的统一，有效地发挥“看得见的手”的正面的积极的作用；再次，按国际规则办事。国际规则是国际经济贸易交往中必须共同遵循的制度和章程，无论是经济全球化，还是各地外向型经济的发展和招商引资等，都要求地方政府官员按国际规则办事。尤其是目前通行的规则都由发达国家制定，所以为改变我们所处的劣势地位，更应重视对国际规则的学习理解，掌握其内在规定性。同时，在对外经济关系中不以无底线的优惠，而以营造良好的社会法制、诚信环境推动经贸关系发展。在内部突出地方区域性规则和国际规则的接轨，极力构建有利于市场主体参与国际贸易交往的公平、公正、公开的竞争环境。还要协调社会中介机构，按照国际规则为企业提供前瞻性的优质服务；再有，用经济、法律手段办事。鉴于非经济手段管理方式主要是用行政权力直接干预经济，因此，转变政府经济管理方式，就必须强调运用经济、法律手段，这不仅是建立完善的社会主义市场经济体制题中应有之义，也是依法治国的本质要求，更是新时期政府官员履行公职的方式方法。
第四，唯效授权，完善考核方法。地方政府非经济手段的扩张与当前干部的任用、考核密切相关。因此，抑制地方政府的非经济手段扩张，在干部管理上要做到：首先，干部任用向普选制过渡。现阶段，乡镇以上的干部一般采取委任制的授权方法，这一制度导致地方官员只对上级负责，不对群众负责。具体表现在或对上级唯命是从，想方设法、不择手段与上级拉关系；或好大喜功、急功近利，不按客观规律办事，搞违背科学的瞎指挥；或滥用职权，追名逐利，热衷于搞“形象工程”、“政绩工程”等。马克思在1871年的《法兰西内战》一书中总结巴黎公社的经验时指出：“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的，这些代表对选民负责，随时可以撤换。”可见，权由民授，才能防止公仆变成主人，才能督促干部合法、科学的用好权。当然，目前全面实行普选制的条件尚不成熟，但作为社会主义民主发展的必然趋势，我们应该创造相关条件，可以在经济发达、群众民主意识强、信息传播条件好的地区搞试点，尔后逐步推广。不过在委任制向普选制过渡期，应不断完善委任制的做法，如任用干部由党的常委会票决制向党的全委会票决制转变，完善干部在人大常委会的述职制，扩大任用干部公推、公选、公示的范围，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。总之，只有让人民来监督政府，政府才不敢滥用职权；其次，干部绩效考核科学化。围绕十届三次人大政府工作报告提出：“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求，在对干部的考核中：一是坚持绩效统一。变过去的政绩考评为绩效考评，纠正重绩轻效的传统做法，突出绩效的统一，以效为主，即注重对干部取得工作业绩的效率与效益进行全面评估；二是考评内容全面。除以衡量地方的经济规模、经济实力的GDP作为指标外，还须建立包括精神文明、政治文明、社会文明在内的科学的综合的考评内容体系；三是考评标准因人而异。不同层级与区域内的政府，同一地方政府内的不同部门，由于工作职能和工作任务不同，工作的着力点与侧重点也有区别，因此，相应的绩效考评标准应有所差别，以体现客观、公正与合理；四是考评方法灵活多样。在考评中坚持自报与抽样相结合，普查与抽查相结合，政府考评与社会考评相结合，干部考评与群众考评相结合，定性评价与定量评价相结合，同时严格规范和控制各种审批、检查、评比、达标验收等活动，铲除地方权力扩张的温床，促进地方政府经济管理方式的转变。