论“政企分开”的实现条件，本文主要内容关键词为：政企论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从我国国有企业改革以来，理论界就把目光盯在了政府与企业之间的关系上，把政企分开作为国有企业改革的重要环节之一，并把它作为现代企业制度的一个基本特征和基本条件。但是，我们看到，国有企业改革10多年来，尽管理论界一再强调政企分开的必要性和迫切性，从中央到地方也制定了一系列有关政策来解决政企不分的问题，但这一问题始终没有得到很好解决。这说明，我们有必要对“政企分开”问题再作一番深入的思考。
一
“政企分开”这一概念通常是指：政企职能分开，企业管生产经营，政府管宏观管理，不直接干预企业的经营管理事务，使企业成为自主经营、自负盈亏、相对独立的市场主体。
根据建国后国有企业运行的正反两个方面的经验教训，人们对政企职能分开的必要性已有了比较清楚的认识。政企职能不分是高度集中的计划经济体制的产物。在这种体制下，企业成了政府的附属物，缺乏自主经营、自我约束、自我发展的内在动力；中央和地方政府包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好；政企不分又是造成条块分割、阻碍全国统一市场形成和发展的重要原因。显然这种体制已不适应社会主义市场经济运行的要求，因此必须进行改革，政企之间的职能必须分开，这是不容置疑的。
但是，从理论上提出政企分开的意义和必要性相对来说还比较容易，一些市场经济发达国家的经验可以为此提供大量的佐证。这一问题的难点在于：政府与国有企业之间在什么样的条件下才能真正分开？只有对这一问题作进一步深入的探讨以后，我们才能对政企分开问题有更全面的认识，才能对国有企业改革的实践作出正确的指导。
要探讨政企分开的实现条件，首先必须搞清，政企不分的问题是怎么产生的，是在什么条件下产生的，弄清了这个问题，我们才能对症下药，求得问题的解决。
我国国有企业与政府之间关系不分的问题是在建国后逐步实行单一的公有制经济结构和高度集中的计划经济体制的过程中形成并发展的。建国初期，我们没收了四大家庭的官僚资本，将它们收归国有。随着1956年对资本主义工商业的社会主义改造的完成，民族资本也以各种形式收归国有。1957年以后，随着党在指导思想上“左”倾错误的进一步发展，企业和社会成员的种种有利于市场经济发展的经济活动都被批判和禁止，集体企业也都成了各级政府所有的准国有企业，高度集中的计划经济体制逐渐形成并一次次地得到强化。在这样一种体制下，企业的所有权属于国家或地方政府，各级政府代表国家行使对企业的经营管理权，整个国家就像一个巨型工厂，几乎所有国有企业和集体企业的人财物、产供销都纳入了国家计划，都由有关的政府主管部门来负责经营和管理。在这样一种单一的公有制经济结构和高度集中的计划经济体制下，政府和企业之间的关系自然就密不可分了。
因此，“政企不分”不是一个孤立存在的问题，它是单一的公有制经济结构和高度集中的计划经济体制的必然产物。政企不分问题的实质就是单一的公有制经济结构和高度集中的计划经济体制的问题，换句话说，只要单一的公有制经济结构和高度集中的计划经济模式不发生实质性的变革，政企不分的问题就不可能从根本上得到解决。
应该说，上述问题的因果关系还是比较清楚的。但是一些人却并不这样来看问题。
一些人把政企关系看成是一个孤立的、可以由人的意志随意改变的东西。他们仍然习惯于指令式的思维方式和工作方式，不顾造成政企不分的深层次的原因，急切地要求实际部门实行政企分开。这种试图人为地割断政企之间联系的做法，非但不能真正解决政企不分的问题，反而使实际工作部门无所适从，在政府部门与企业之间平添了许多矛盾。
一些学者看到了政企分开问题的复杂性，认识到它不是一个孤立的问题，必须将“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”这四个方面统一起来进行改革，才能解决问题，其中尤以“产权明晰”这一条最为重要。但是，由于产权明晰这一概念本身所具有的不明晰性，因此人们对它的理解也五花八门。有的认为国有企业的产权本来就属于国家，这一点很明确，故提产权明晰没有多大意义。有的学者正确地指出了产权明晰在国有企业体制改革中的关键地位，但他们对产权明晰的含义的理解是，要揭示国有资产的权利关系，明确谁来为维护国有资产的权利承担责任。〔1〕这样的解释也还没有点到问题的要害处。因为， 由谁来为维护国有资产的权利承担责任的问题原来并不是一点不明确的，以往国有企业运行过程中不是缺乏责任，恰恰相反，它就是靠层层级级的责任制、“军令状”来运行的。所以，问题的关键不在于由外在的压力而产生的责任问题，而在于国有企业缺乏一种来自企业资产真正所有者才有的那种以追求自身利益为目的的内在冲动。不管是用“产权明晰”还是用其他概念来表达，国有企业体制改革所要达到的真正目标是要改变以往那种抽象的国家所有、实质是大锅饭式的经济体制，让真正拥有企业所有权的投资主体和利益主体来行使对企业发展的决策权和监督权。只有解决了所有制结构这一深层次问题，国有企业才能真正成为自主经营、自我约束、自我发展的法人实体，政企不分的问题才能从根本上得到解决。
二
明确了政企不分问题的实质，也就明确了改革的方向。但是为什么多年来在国有企业改革中人们都在有意无意地回避这一实质性问题呢？说到底还是原来禁锢人们头脑的深层次认识问题没有得到解决。一部分同志坚持认为，在国有企业改革中变革所有制结构就会使我国的公有制性质发生改变，进而使我国的社会主义性质发生改变。因此，不管你承认还是不承认，在前一阶段国有企业改革中仍然存在着一种人为设置的禁区，即国有企业的所有制结构不能碰。由于这一种潜在禁区的存在，国有企业经济体制方面的改革仍然只是在打外围战，而很少触及它的深层结构。因此，进一步澄清思想认识问题，清除思想上的障碍，是深化国有企业改革、真正找到政企分开出路的重要前提。
第一，生产资料所有制结构是由生产力的发展水平决定的，而不是由人的意志决定的。根据马克思主义的观点，不同的社会形态有不同的所有制关系，封建社会实行的是封建所有制，资本主义社会实行的是资产阶级所有制或资产阶级私有制，公有制则是共产主义社会的特征。不少同志根据马克思的这一观点，就断定我国现阶段既然实行的是社会主义，原有的公有制经济结构就不能动。这里，他们忽视了马克思一再强调的一个更为基本的思想，即生产关系一定要适应生产力发展状况的观点。一定的生产关系和所有制关系归根结底是由生产力的发展水平所决定的，一定的生产关系形成以后又对生产力的发展产生巨大的反作用，生产关系与生产力的发展状况相适应，就会有利于生产力的发展，反之，就会对生产力的发展起阻碍作用，在这种情况下，生产力的发展必然要求生产关系发生变革。马克思主义的这一基本原理是人们所熟知的。然而长期以来，我们对马克思的这一基本观点作了教条式的片面的理解：似乎生产关系可以不由生产力的发展状况所决定，而是可以由人的意志所决定，似乎只要通过人为地变革生产关系，提高公有制的程度，我国就能加速进入社会主义、共产主义社会。在这种错误认识指导下，我国的社会主义建设走了很大的弯路。党的十一届三中全会以来，我们党实事求是地总结了历史经验，认识到，一方面，作为社会主义国家，我国必须实行以公有制为主体的经济制度，而不能实行只有少数人占有财产的资产阶级私有制；另一方面，由于我国还处在社会主义初级阶段，生产力的发展水平还不高，我国现阶段的国情与马克思当年所设想的建立在高度发达生产力基础上的社会主义、共产主义社会还有很大的差距，因此我国现阶段还不能实行单一的、程度较高的公有制，而只能实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构。在这一思想指导下，我们在农村实行了以家庭联产承包责任制为基本内容的经济体制改革，在城市大力发展合作经济、私营经济和“三资企业”，国有大中型企业实行现代企业制度的改革试点也在层层推进。从表面上看，经济关系上的这种深层次变革似乎使我国的公有制水平在原有基础上后退了，但从促进生产力发展的角度看，从为社会主义准备雄厚的物质基础这一长远的观点看，“这是一个很大的前进”〔2〕，改革开放近20 年来的实践已经证明，这种经济关系的深层次变革为我国的社会主义现代化建设注入了强大的活力，这是谁都不能否认的客观事实。因此，在社会主义初级阶段实行何种所有制结构，不仅要看它的性质，更要看它是否适应生产力发展的水平，是否有利于促进生产力的发展。
第二，公有制不等于国有制。对公有制的理解不仅有个发展程度的问题，而且有个实现的形式问题。现在一些同志对其他多种经济成分的发展并不持太大的歧见，但对国有企业所有制结构的改革却怀有深深的疑虑，认为国有企业是公有制的基本形式，如果国有企业的所有制结构变了，社会主义也就失去了赖以存在的基础。这种认识成了当前国有企业改革向深层次发展、从而也影响政企分开的主要思想障碍。其实，这种认识是一种误解。通观马克思的著作，我们看不到把公有制等同于国有制的说法。马克思所描绘的共产主义社会的公有制是“在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”是以社会生产为基础的“公共的、集体的所有制”〔3〕。总的来说， 马克思的公有制概念有两个要点：（1 ）它是建立在资本主义时代的成就和社会化大生产基础上的一种所有制关系；（2 ）它与资本主义私有制的根本区别在于，资本主义私有制是少数人占有财产，多数人成为无产者，而共产主义社会的公有制是大多数人民群众占有财产，是公共的、集体的所有制。因此，公有制并不等于国有制，它可以有多种实现的具体形式。
由于在社会主义条件下搞市场经济是一项史无前例的事业，因此历史并没有向我们提供在市场经济条件下公有制实现形式的现成答案，唯有靠我们这一代人去创新。
随着国有企业改革的逐步深入，人们对公有制的实现形式已作了许多有益的探索。其中，对国有小型企业的改革方向已逐渐明确，即可以通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等形式，搞活国有小企业。国家体改委的负责同志特别强调了股份合作制在国有小企业改制中的重要地位。这种所有制结构，既体现了一种公共的、集体的所有制性质，又有利于实现政企分开。如山东诸城市将乡镇企业的产权基本上都出售给了本企业的职工，与此同时，原有的企业主管部门全部被撤销。在这样的条件下，政企之间自然就实现了较为彻底的分开。有的学者看不到诸城改革给企业带来的巨大活力，对这种改革仍然疑虑重重，说到底，他们的思想仍然没有从过去那种僵化的模式中解放出来。
改革的难点主要集中在国有大中型企业的体制改革问题上。由于受传统计划经济的影响较深，因此国有大中型企业的体制转换就更为困难。以往的许多改革措施或者只是停留在表面层次，或者在传统计划经济模式的强大习惯势力面前遭到扭曲。实践经验一再告诉我们，只有抓住“产权明晰”，抓住所有权结构的改革，才是抓住了国有大中型企业改革和政企分开的牛鼻子，这是国有企业改革的难点所在，也是其真正的希望所在。实行这种变革的公有制形式可以有多种多样，但是它必须达到的基本条件是，以往那种单一的国有制结构必须打破，代之以多元投资主体和利益主体。正如江泽民同志指出的：“要以资本为纽带，通过市场组建跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的、竞争力较强的大企业集团。”〔4 〕只有这样才会给国有大中型企业的发展注入强大的基于各方利益基础上的内驱力，企业才会形成独立于单一的政府主管部门的法人治理结构。
总之，深化国有企业改革的指导思想应当是，“要坚持生产关系一定要适应生产力发展水平的马克思主义的基本观点，以是否有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平为标准，努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”〔5〕
国有企业所有权结构的改革还只是实现政企分开的必要条件，而不是充分条件。由于我国的改革事业是在党和政府的自觉领导和推动下进行的，政府在国有企业的改革中起着主导性和决定性的作用，由于我国的现行政府机构基本上还是高度集中的计划经济体制的产物，因此要实行国有企业经济体制的深层次改革，实现政企分开，还有赖于国家政治体制的配套改革。如果不进一步深化政治体制改革，不建立起与市场经济体制相适应的政治体制，市场经济体制改革就不可能到位，政企分开也就不可能真正实现。
三
改革是一个过程，政企分开也是一个过程。在促成政企分开的条件还没有成熟之前，政企不分的问题就不可能得到真正解决。请看一例：
1993年3月底，湖北襄樊市报登出新闻：鄂西化工厂22.34%的年利润被18个部门摊派，总金额达66.53万元。报纸曝光以后， 该厂感觉如何？
厂长说：这件事很复杂，我们和这些单位都有业务往来，关系都不错。平心而论，他们给厂里的帮助和支持也很大，有时我们很感激。他们盖房子、买车子有困难，向我厂借钱，尽管明知有借无还，也只得借。现在有些部门缺钱，办事也难，企业也该体谅体谅。尽管有了《条例》，可在下面执行难，从企业生存发展看，不敢拒绝摊派，谁拒绝，谁倒霉！〔6〕
这一例子说明，在计划经济体制还没有发生实质性变化的情况下，我国的国有企业与政府部门之间的关系是很难像有些人想象的那样简单地分开的，企图人为地割断政企之间的某些联系，往往会带来适得其反的后果。
如今，国有企业的改革在某些方面虽然取得了一些进展，但国有企业改革中的深层次问题还没有得到解决，因此，在国有企业的改革和发展中，政府还在发挥着某些不可替代的作用。第一，由于我国向市场经济的发展不是自下而上自发进行的，而是由政府自上而下自觉推动的，加上由于产权不明晰而造成的国有企业内发性动力的普遍不足，因此，政府在促进国有企业向市场经济发展的过程中扮演着一个不可缺少的推动者的角色。第二，多数国有企业的所有权和企业经营者的任免权仍掌握在作为国家代表的政府主管部门手中。在这种情况下，企业经营者就不可能具有真正独立的意志，就不可能不受到政府主管部门的制约与影响。第三，在以往高度集中的计划经济体制下，政府部门已掌握了足以支配企业的一些特权（如我国的银行还基本上属于“官方”银行），企业也养成了处处依赖政府的习惯，这种格局要经过相当长一段时期的改革的磨合期才会逐渐得到解决。第四，在计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，国有企业遇到了前所未有的困难，尤其需要得到政府部门的支持与帮助。
正是由于上述原因，在现阶段，我国的政府部门与国有企业之间的关系就很难分开或者就不可能真正分开。这就是为什么我们强调“政企分开”10多年，可改革效果甚微的一个重要原因。
因此，在向政企分开的改革目标前进的过程中，我们既要反对不思进取、死抱住原有体制不放的错误态度，又要反对不根据实际情况，不负责任，急于求成的错误做法。在由计划经济向市场经济转变的过程中，国有企业面临着人员多、负债重、技术落后、设备老化、机制不活、缺乏自我积累和自我发展的能力等诸多困难，在这种情况下，政府必须负有监督国有企业、确保国有资产保值增值的职能，负有帮助国有企业建立一个良好的宏观环境及帮助它们克服其力所不能及的困难的职能。
我国国有企业与政府关系不顺的问题归根到底是由单一的公有制结构和高度集中的计划经济体制所造成的。一旦原有的所有制结构取得突破，企业真正进入了市场，生产要素由市场调配，实现了真正的公平竞争，那么政府手中的特权、企业所能享受的特权都会随之消失。到那时，政府与企业的关系就必然会发展成为一种新型的关系。因此，要理顺政府与企业之间的关系，不能靠人为地割断这种关系，而只有靠坚定不移地推进市场经济体制的改革来实现。各级政府与国有企业都应进一步摆脱根深蒂固的计划经济的影响，以市场经济的眼光来寻找政企关系的新的突破口。这一点对于那些垄断行业的国有企业来说具有特别重要的意义。
注释：
〔1〕见1997年5月31日《经济参考报》。
〔2〕《邓小平文选》第三卷，第355页。
〔3〕《马克思恩格斯选集》第二卷，第265页。
〔4〕〔5〕见1997年5月30日《人民日报》。
〔6〕《报纸“曝光”以后》，《半月谈》1993年第13期。