当前农村义务教育存在的问题及其对策，本文主要内容关键词为：对策论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育是振奋民族、推动社会进步的最终动力。教育的普及程度是衡量一个国家社会发展水平和现代文明与民主程度的标志之一。所以在世界各国的年教育经费，在公共资金的支出中，大多仅次于军事费用，居第二位。发达国家人口只有发展中国家人口的一半，但其教育经费却比发展中国家多出十倍以上。发达国家之所以发达的原因，在于教育。因此国务院在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中要求各级领导必须“明确农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重”。温家宝总理在全国农村教育工作会议上也提出：“农村教育影响广泛，关系农村经济和社会发展的全局”。“没有农村全面‘普九’，没有农民素质的全面提高，就很难实现全面小康。我们必须充分认识农村教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性、全局性的作用。”《决定》与温总理的讲话，使农村九年义务教育事业再次成为教育事业中备受关注的焦点。
一、当前农村义务教育存在的主要问题
（一）认识的误区。
其一是定位问题。作为教育，它首先就应该有其目标指向，九年义务教育的目标指向应该是造就合格公民，而不是培养人才。所以把九年义务教育定位为“教育事业的核心”是不足为怪的，试想，我们国家现有13亿人口，具备公民资格的（政治上的标准，18岁及其以上），也应该有9亿左右，如果这些公民都是合格的，那我国的发展也不是目前这种状态。事实上在这9亿公民中，有一个庞大的数字还是处于文盲（6000多万）与半文盲状态（数量更多）。因而形成了我国现代化和社会转型的重大阻力，且目前很难采取有效措施化解，只有通过社会发展的自然淘汰，即人的自然死亡来解决。而我们党和政府要做的，更是教育部门必须引起高度重视的，就是从现在做起，防、堵不合格公民的历史重演。把九年义务教育，尤其是农村九年义务教育放在国家发展与社会进步的战略位置上来思考与规划，切不可重蹈历史的覆辙，让国家、社会、甚至个人承担因此而付出的极大代价。
其二是关于对“义务”的理解问题。这不是每个与义务教育有关的人都认识清楚的。正是由于认识上的模糊与偏差，才出现义务教育现实中的失误、障碍与困境。这里关键的问题是，义务教育的“义务主体”是谁？应该从三个方面去理解，第一个方面是接受九年义务教育的受教育的孩子。从其一出生时起就有权利和义务，就被纳入社会规范的序列，成了社会中的人，到了受教育的年龄，就应该到学校上学，接受教育，因为接受教育是作为社会的人应该尽的义务。如果不履行受教育的义务，那么将来不仅不能对社会做出贡献，而且还有可能成为社会的负担，成为阻碍社会进步的一分子。正如前文所说的，正是由于我国农村大量地文肓与半文盲的存在，不仅阻碍国家现代化的步伐，而且延缓了中国社会转型的进程。所以作为社会的人，到了应接受教育的年龄就应该去上学，这是责无旁贷的。第二个方面是接受九年义务教育的法律监护人。作为监护人，创造一切条件使接受九年义务教育的被监护人接受教育是其应履行的义务，这是义务教育的第二层含义。第三个方面才是社会、才是政府。因为社会要进步，需要最基本符合社会进步条件的“人”，所以社会办教育，培养适应社会发展的“人”是其基本“义务”。社会既是具体的，它是由每个单个的个人组成；社会又是抽象的，它涵盖的内容过于复杂。所以社会有义务，社会有交纳捐税、兴资办学、发展教育、遵守和维护义务教育法条款与权威及排除学龄儿童不能享受教育因素的义务。政府是社会的组织者和管理者，办义务教育是其基本职能之一。所以更是政府的“义务”。政府有预算专项财政，开办学校、任用教师、供应教材、确保入学机会等便利条件，并依法组织、强制、确保少年儿童在学龄期内接受教育的义务，这是义务教育的第三层含义。基于对“义务”这三个方面的理解，所以从逻辑上讲，九年义务教育的具体操作也应该是三位一体地去展开，然而，在实际运作中，这三个方面合作得并不协调，以致存在问题，使人们在认识上容易产生两个误区。误区一，认为九年义务教育是政府的单方面的行为，其实这还是受计划经济时代思想的影响。既然义务教育的“义务”是多方面的合成行为，就应该由多方面承担起责任，因为责任和义务是对等的。政府不是九年义务教育的唯一责任者，所以九年义务教育一出现问题就指责政府，这不完全合理。误区二，常常认为既然是“义务”教育，接受义务教育和其法律监护人就不承担起“义务”教育过程中的经济成本，这更是大错特错。
正是由于认识上误区的存在，常常使义务主体不能尽到自己的责任和义务，造成主体空缺，义务教育存在不“义务”或“无义务”，从而出现我国农村九年义务教育举步维艰的状况。
（二）经费上的困境。
农村义务教育存在的最大问题还是经费上的困境，这种困境有绝对困境和人为上的相对困境。
首先看绝对困境。在“穷国办大教育”的背景下，为农村九年义务教育，中央和地方各级政府尽了很大的努力，在经费上给予了大力支持。“九五”期间，财政预算内教育经费对普通高校拨款增长最快，从1995年的197亿元增至2000年的504亿元，增幅为155.8%；对普通高中的拨款从1995年71亿元增至2000年的159亿元，增幅为123.9%；即使对义务教育的拨款增幅最慢，为98%，其数量也由548亿元增至1085亿元。但由于农村人口的基数大，仅靠财政的有限拨款是远远不够的。目前安徽省的许多县为了办好九年义务教育，都在负债运行，有的县债务甚至多达数千万元。
其次看人为上的相对困境，就是人为排斥义务教育的主体在经费的投入上而产生的相对困境。20世纪80年代末到90年代初，义务教育实行“分级办学、分级管理”，农民集资建校，积极交纳农村教育费附加和各种学杂费，帮助自家的孩子勤工俭学，形成了“财政保工资，集资和教育费附加保建设，学杂费保运转，勤工俭学补缺口”四条腿走路的办学格局。2002年开始的税费改革取消了人均2030元的农村教育费附加，虽然有效减轻了农民负担，但因此也切断了“农业教育附加费、乡村教育统筹和集资”为渠道的教育经费来源。虽然各级政府加大了财政转移支付的力度，但不足原征教育费附加的一半。经费严重短缺的结果，导致学校运转陷入种种困境。
1、公用经费入不敷出。
农村校长普遍叫苦，税费改革后，尤其是“一费制”学校，上交各部门代收费用后，剩下的初中人均40元、小学人均30元杂费，无法开销学校正常办公经费，加上财政应拨的办公经费不能及时到位，学校运转更加困难。诸如水电费、出差会议费、报刊茶水费、取暖降温费等无法解决。有的学校公用电话也停了，工友也辞退了；有的学校因交不起电费，晚上只好用煤油灯、蜡烛办公。
2、办学条件无法改善。
因为无钱，学校正常的办学条件也无法改善。如取消收上机费，就会被迫停止计算机教学；电脑、电教器材坏了没钱维修，只好停用；图书馆资料、文体器材无钱添置，危房无钱改造，更不要说还债；桌凳坏了学生自己带回家修理，教师的办公桌椅坏了，也只能是自己修理，凑合着使用；等等。
3、教师工资未能全面到位。
从2002年起，教师工资转由县财政直接发放后，基本消除了工资不能按时发放的问题，但经济贫困地区仍由乡财政上划来支撑，教师工资未按时发放的现象仍有发生。突出的是不少农村地区长期未足额兑现教师工资。如班主任津贴、午餐费、地方财政补贴工资都无法到位。而养老、失业、医疗保险等更是无力参保。
4、网点调整后，一些学校运行困难。
网点调整后，因学校被撤消的一些村原来修建校舍时已投入较多，有的已负债累累，学校被兼并后心理不平衡，无力或不愿再傲大的投入；乡镇政府历年债务沉重，一时又拿不出钱；联小所在村委也不愿增加负担，致使新办联村完小扩建校舍与添置设备所需费用没有着落。有的采取学生自带桌凳，租用民房充当教室和学生宿舍的方式，以解燃眉之急。[1]
教育经费的短缺成为困扰农村义务教育的一个根本性的问题。
（三）教师队伍整体素质欠佳。
就小学阶段来说。当前，农村小学教师面临着结构不合理，整体素质较低等问题。
1、年龄结构不合理，农村教师队伍老化，后继乏人情形日益严峻。在村级小学，由于教师一般是本乡本土人，导致教师队伍长期得不到合理调整和更新，年龄结构日趋老化，各年龄段间的教师比例严重失调。笔者选择了两个具有代表性的乡镇进行专门调研，两个乡镇共20所村级小学和2所镇办中心小学，共有小学教师138人，平均年龄是44.8岁，其中50岁以上的23人，占16.6%；4049岁的79人，占57.3%；3039岁的24人，占17.4%；30岁以下的12人，占8.7%。再过5年，50多岁的教师内退或退休后，小学教师断层现象不可避免。
2、学科结构单一，非基础学科教师难以到位。如：按课程计划的要求，小学英语课的开设要从三年级开始，每周每班2个课时，以上两个乡镇3-6年级共有46个教学班，经过培训持证上岗的仅有3人；小学的计算机按要求五、六年级每周开一节课，以上两个乡镇经过专业培训的合格教师空缺，或让一些其它学科的老师兼任……这严重影响着学生的全面发展。
3、师生比例不合理，教学资源难以整合。随着小学学龄人口的逐步减少，农村面广、学校规模偏小的现象日趋凸现。如前面例举的两个乡镇除两个中心小学外，村级小学最大规模的仅有100多个学生，最小规模的是两个年级11名学生。教师1人一校的有3所，2人一校的有5所，3人一校的有3所，4人以上的学校有9所。人数少无法在分工分课上体现学科的专业性、适应性。如果按照现行较高的班额，班师比和生师比标准以低水平的师资需求计算，农村小学教师有富余，但从目前了解到的现状来看，不少学校还急需大批优秀教师，这就导致数量补充与质量提高的矛盾并存，教师供求由总量不足转变为结构性矛盾，教师质量问题凸现出来。[2]
从教师综合素质上看，由于这几年高中扩招造成的师资缺口，调查的8所初级中学2003年前认定的县级以上骨干教师91%选调到高中任教或担任校领导，初中骨干教师匮乏，出现了“学科带头人带不了头，选个组长都有点难”的困境。目前初中教师本科比例只有15%，小学教师大专比例只有9.5%，学历提高的任务还十分艰巨。因此，九年义务教育的教师队伍建设亦面临严峻问题。
（四）高辍学率问题。
按国家“普九”标准要求，初中生年辍学率不得超过3%，但我们已通过“普九”验收的很多农村初中辍学率达5%以上，部分学校年辍学率已达10%，甚至更高。根据教育部公布的19982000年全国普通中小学基本情况计算，仅以初中为例，1999年，全国初中流失生就有151.63万人，占该年在校生总数的2.65%；2000年全国初中流失生，占该年在校生总数的百分比已接近4%。上述百分比只是以全国所有初中在校生为基数测算的，只要我们考虑到农村在校生占全国在校生的绝大多数，而贫困辍学乃是农村教育的普遍现象，那么农村学生的流失也就可想而知了。任其发展，“普九”成果有可能得而复失，农村可持续发展的基础将会因此而动摇。[3]分析当前农村初中辍学率高的原因，除与农村家庭经济困难、部分学生厌学等众所周知的原因有关外，还与以下几个因素有很大联系。
1、家长法制观念淡薄。部分农村家长未认识到保证子女接受九年制义务教育是一种法律规定，是家长应尽的责任和义务，更未认识到接受九年制义务教育是适龄儿童、少年的基本权利，对子女上学态度消极，拖子女后腿甚至逼子女辍学回家。另有相当一部分家长将老师视为“保姆”，子女回家不闻不问，在校成绩和表现也不牵挂。家长对学生的漠不关心导致学生对学习的漫不经心，最终使这类学生辍学。同时，相当一部分家庭在教育孩子方面所起的作用逐渐异化，对孩子娇惯、溺爱，一心望子成龙，一旦期望落空，干脆让孩子辍学，造就了一批新的文盲。
2、新“读书无用论”的影响。计划经济时代，很多农村家长送子女入学的原动力是希望子女升学后跳出“农门”，但毕业生就业制度改革后，很多农村大中专生就业困难，满怀希望的智力投资的期望值小甚至为零，使得一些家长对子女升学前景失望。另一方面，学习成绩不佳的学生家长，便产生让子女早点回家“发家致富”的念头。还有受个别没文化而富起来的暴发户的影响。这些消极的社会舆论直接或间接地导致学生从学校流失。
3、校点布局调整不当的影响。很多农村乡镇地广人稀，经济落后，交通闭塞。在进行校点布局调整工作中，很多地方未充分考虑当地的客观情况，校点调整不当，加重了学生的家庭和学习负担，从而造成学生流失。
4、教育资源配置不足。现在不发达地区农村学校与城市学校在资源配置上存在着很大的差距，不仅财力、物力不足，而且人力也不足。富有教学经验的骨干教师和学科带头人没几个，即使有那么几位，也只能摆在初三阵前，在初三里面又只能把他们安排教重点班。这样就是抓了点而忽略了面，那些从初一开始基础就差的学生一直得不到好老师的教育，学无所获，成绩只能是每况愈下，最后选择辍学也是在所难免了。
以上所论只是就客观原因而言，从主观原因来看，由于教育所特有的过程的长期性、效果的迟效性、价值的潜隐性等特点，使得人们对农村教育往往重视不足。在某些地方，个别领导人不是把农村教育上升到振兴本地经济、改革本地面貌的根本措施的高度来认识，而是热衷于上项目、建企业，搞所谓的“短、平、快”的政绩工程，把农村教育仅仅作为一项任务来抓，敷衍塞责，应付了事，缺乏战略眼光、全局观念和紧迫意识。作为教育行政主管部门和教育理论研究者，没有用大部分精力来研究农村初级中学的教育发展问题。农村教育工作者缺乏切合农村实际的理论作指导。[4]
二、解决问题的对策
（一）开展“换脑工程”，澄清人们对义务教育在认识上的误区：其一，义务教育是培养合格农民，而不是人才；其二，九年义务教育不仅仅是政府单方面的行为，丽是政府、社会、受教育者和法律监护人等多方面的合成行为。另外，义务教育作为一种国民基础教育，不单是个人的义务，也是个人的权利；不单是个人发展必需，也是关系到社会整体发展和国家综合实力的关键；不单是人力资源开发的手段，也是提高国民素质、促进社会民主、维护社会稳定的战略。江泽民强调，“教育是基础，关系民族振兴、经济发展和社会全面进步”，“要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中，切实把教育作为先导性、全局性、基础性的工作，摆到优先发展的战略重点地位”。义务教育是整个教育大厦的基石，更是教育的重中之重，而这些都需要公共教育哲学意识的支持。所以必须加强对义务教育的宣传，重新认识义务教育意义与价值。[5]
（二）解决经济上的困境。
一是建立财政转移支付机制，由各级政府分担义务教育经费。
这是保障义务教育普及的基本前提。日本、美国与我国一样，义务教育由基层举办，但由于有完善的财政转移支付制度，义务教育就有稳定的经费来源。日本公立义务学校教育人员经费的50%、基建经费的30%由中央政府补助，其余大部分由都道府县（相当于我国的省）补助；1998年美国公立中小学经费负担结构为联邦6.8%，州（省）48.4%，地方政府42.3%，私人2.5%。[6]在我国，中央、省，市、县、乡各级政府之间财力与义务教育财政责任不对称，在我国的财政投入分配中，目前中央和省级政府掌握了大部分的财政比例，县乡一级的基层政府仅获得较少一部分收入。而我国中央和省级政府对农村教育尤其是不发达地区的农村教育的投入是很有限的，县乡一级政府比中央和省级政府承担着更多的教育负担。这种财权和事权不相称的政府间教育经费分担机制已成为许多经济落后的农村地区教育经费短缺的重要因素。同时由于层层下放的义务教育责任最后落在学生家长和地方群众身上，导致经费短缺，经费配置不合理，发展不均衡。因此，建立财政转移支付机制，重点强化中央和省级政府的投入责任，改变当前中央和省级政府在基础教育特别是义务教育公共投资中比例过低、作用过微的状况。建议国家制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持。
二是对农村义务教育采取财政倾斜政策。我国农村人口占全国人口的70%左右，农村义务教育是我国义务教育的主要部分。1999年，农村小学468527所，占全国小学总数的80%；农村小学生9074.13万人，占全国小学在校生总数的67%。农村普通初中40421所，占全国普通初中总数的64%；农村普通初中在校生3269.22万人，占全国普通初中生总数的57%。[17]枞总体上看，农村人口属于弱势群体，包括受教育机会、享用教育资源。联合国教科文组织的教育官员在北京说：“在为人民提供教育方面，中国被认为是最成功的国家之一。”但是当提到农村教育的时候，他也承认专家们“看到的是另一种现实”。教育是为各阶段和各种人（包括最低层和最贫穷的人）服务的。《正义论》作者约翰·罗尔斯指出：“评价一个社会，要看它如何看待它的境况最差的成员”。我们做得如何？这已成为一个社会焦点，而不仅仅是教育问题。长期以来，我国教育投入重心偏向于城市和高等教育，现在中央政府的财政支出政策要向农村倾斜，可适当调整非义务教育阶段、城镇及富裕地区的投入比例，用于增加农村尤其是贫困地区的经费投入。因为农村义务教育的普及程度和教育质量，决定着我国义务教育的整体水平和质量，决定农村的经济发展和社会稳定，最终关系到社会主义现代化事业的发展与稳定。
三是建立和健全教师工资保障机制，确保教师工资按时足额发放。要采取有效措施补发旧欠工资和补充地方性工资及津贴，确保农村教师人心稳定。教师工资应与地方公务员工资同步，实行财政统一发放的办法，每年年初即从县财政预算中单独列项，专户储存，专款专用，及时定额到位；中央和省级财政应加大对贫困县的扶持力度，将保障教师工资的责任进一步上移。例如，国家级贫困县义务教育教师工资超出当地支持能力的部分，由中央财政负担；省级贫困县教师工资当地负担不了的部分，则由省级财政予以确保，以彻底减轻贫困县的财政压力，从根本上解决农村贫困地区拖欠教师工资的问题。
另外，明确树立起义务教育是义务教育三方面主体合成行为的观念，除了政府行为以外，其它义务教育的主体亦应承担起义务教育在开展过程中的基本成本。以减轻政府在经费投入上的压力，促进义务教育健康的发展。
（三）优化教师队伍。坚持“凡进必考”制度，公开招考具有教师资格的大中专毕业生补充师资队伍，优化“进口”。按照工作需求设置岗位，推行以“校长选任制、教师聘任制、岗位责任制、内部结构工资制”为主要内容的“四制”改革，建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低，择优上岗、合理流动的用人新机制，促进学校内部人才资源的优化组合，调动全体教职工的工作责任感和使命感。持之以恒地组织开展教师师德教育和基本功达标训练，不断提高教师掌握和运用现代教育技术的能力，以尽快适应教育信息化、现代化的需要。确立并落实骨干教师培养的“六环节”（选苗子、压担子、引路子、架梯子、搭台子、树牌子），建立骨干教师“定期选拔、定期考核、动态竞争”的管理机制，促使青年教师脱颖而出。另外还通过多种途径促进农村教师素质的全面提高：一是健全农村教师在职进修制。将教师在职进修与提高学历、职称评定挂钩，促进农村教师自觉参加脱产学习、函授、自考等进修。二是举办各类培训班，定期轮训，分散自学，分段考试，做到培训与教学两不误。三是全面开通、不断扩展远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享。四是采取得力措施指导和约束教师自我修炼、自我成才。尤其是对参加提高学历进修和各种培训有困难的老弱教师，更要创造条件，提供载体和平台，促进他们为适应课程改革要求自动加压、主动提高。
（四）综合“控辍”，严防失学。牢固树立“今天抓辍学就是开发明天人力资源”，“今天的辍学生，就是明天的贫困户”，“今天抓辍学，明天就少扶贫”的理念。一是加强学籍管理“控辍”。进一步健全完善县、乡（镇）、校三级学籍管理网络，严把学生入口关、出口关、休转学关，最大限度地杜绝学生在流动过程中的隐性流失。二是落实“减负”规定“控辍”。严管课程计划，严管学生用书，严管收费，严管教师的教学行为，控制学生在校学习时间，控制课外作业总量，控制考试次数。三是深化教改“控辍”，全面深入地推动新课程实验，大力推进自主、合作、探究的教学模式，积极改革教学评价方式，强调情感、价值和世界观，注重培养学生的兴趣爱好和个性特长，使学生乐学、恋学。四是帮教扶贫“控辍”。开展“一个教师帮助几名困难学生、帮助转化几名行为偏差生”活动，增强学习困难学生和行为偏差生的学习信心。五是依法治理“控缀”。严肃查处、通报中小学违规补课、乱收费、乱订教学用书等行为，及时查处个别体罚和变相体罚学生的教师，提高广大教师依法执教的自觉性；对因家长不让子女上学的，积极与有关部门合作，适时运用经济的、法律的、行政的手段进行处罚，强制性地督促家长送子女上学。”[8]
总之，办法总比问题多，我们农村义务教育要在地方政府的倡导与组织下，形成社会和家庭参与教育的机制。包括参与改善办学条件；参与各种教育活动；参与对教育的监督与评估；为学校教育提供各种社会实践场所等。当政府、社会、家庭三方力量融为一体、各显其能、各尽其力时，农村义务教育必将走上可持续的健康发展道路。