城市基础设施新的融资渠道——引入私人投资，本文主要内容关键词为：融资渠道论文,城市基础设施论文,私人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年初，为了完成年GDP增长8%的目标，我国政府提出要以基础设施的开发和建设作为拉动整个国民经济发展的重要手段之一。这一方面是因为基础设施的建设能够有效地刺激国家内部的各种需求，从而促进国民经济增长；另一方面，基础设施的完善和建设可以减少环境污染，改善人民的生活质量，从而达到可持续发展的要求。
尽管1998年的增长目标已经基本实现，但是经济发展的前景并不容乐观：1998年人行数次调低利率，希望以此刺激消费、促进经济增长，但是效果并不明显，因而可以预见将来加强基础设施建设仍将成为推动经济发展的主要手段之一。
由于在整个国家的基础设施中，城市基础设施相对来说占有很大的比重，因此本文主要以城市基础设施为研究对象。本文中城市基础设施所包含的内容为：城市供水与排水系统；城市能源系统；城市交通系统；城市通讯系统；城市防灾系统。
城市的发展所需要的一个基本条件就是城市基础设施的配套和到位，它是城市存在和发展的基础，不仅直接参与生产，服务生产，而且间接支持生产，保障生产、生活。可以说基础设施的发展水平已经成为制约城市发展的一个瓶颈因素。对于各个城市的政府部门来说，如何发展和改造城市基础设施以适应经济发展的需要已成为他们面临的一个亟待解决的重大课题。
目前，我国的城市基础设施建设主要存在以下几个方面的问题：从总体上讲，发展水平低，难以满足经济发展的要求；建设和维护城市基础设施的资金难以保证充足；城市基础设施的管理不得法（尤其是公共部分）；基础设施的建设很少考虑对环境保护的影响，导致许多城市污染日益严重。
所有这些问题，最难以解决的、而又最为重要的就是城市基础设施的资金来源问题。很明显，国家财政已经愈来愈难以负担如此巨大的资金额，因此必须适当引入私人投资。
一、引入私人投资的必要性
1、由于城市经济的迅速发展，一方面， 必须不断建设新的基础设施以适应城市的不断扩张和新兴产业发展的要求；另一方面，又要对旧基础设施进行维护和改造，因此用于城市基础设施的资金在迅速增加。但是，作为基础设施主要来源的国家财政，其增长速度却远远不能跟上基础设施资金的增长（下表为上海城市基础设施投资额占财政支出的比例和占GDP的比重）。而且作为我国这样一个发展中国家， 可谓百废待兴，城市发展的各个方面都急需资金，政府应更加重视如教育、文化、卫生等事业，这样就必然造成资金运用上的冲突，要想合理解决这一问题，就必须适当引入私人投资。
上海市基础设施投资额占财政支出的比例和占GDP的比重
项目 基础设施投 年政府财政
GDP
年份 资额(亿元) 支出(亿元) (亿元)
198936.09 73.31696.54
199047.22 75.56756.54
199161.38 86.05893.77
199284.35 94.09
1114.32
1993
167.94 129.26
1511.61
1994
238.16 196.92
1971.92
1995
273.78 267.89
2462.57
1996
378.78 342.66
2902.20
1997
412.85 428.92
3360.21
项目 基础设施投资额与 基础设施投资额
年份 财政支出的比例(%) 占GDP的比重(%)
198949.23 5.18
199062.49 6.24
199171.33 6.87
199288.80 7.57
1993
129.92 11.11
1994
120.94 12.08
1995
102.20 11.12
1996
110.54 13.05
199796.25 12.29
2、公共部分投资的投资质量令人担忧。 由于基础设施建设具有投资金额大、盈利水平低、回收时间长的特点，也就是说这些项目的效益产出不很直接，所以对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说很有可能出现如低效率、低质量、和“吃唐僧肉”的现象，甚至可能导致一些贪污、浪费、偷工减料、损公肥私的恶劣情况发生，例如某些“刚剪彩又翻建”的公路工程。而如果引入私人投资，由于他们涉及到自身的直接经济效益，所以管理、控制机制比较严密，而且一些信誉良好的私人投资者，其建设质量、经济效益都明显优于公共投资。
3、公共部分过多投入基础设施可能导致不良后果。 政府过大规模投资于基础设施建设，尽管可以在短期内达到刺激国内需求、推动经济增长的目的，但从长远角度看，庞大资金的占用而又不能迅速回收，不仅会导致以后相当长一段时间的资金短缺甚至紧张，而且如果是国债或外国贷款，就必然由于时间的原因，使资金的风险大大增加，对国民经济持续稳定发展来说非常不利；另一方面，过多的投资，必然导致费用承担上的问题，也就是说，如果政府为了回收资金而提高基础设施的使用费用，就会使现在的使用者和纳税人承担了本应是将来的使用者和纳税人承担的那部分费用，这显然有失公平。而且费用的增加和税赋的加重有可能直接导致社会的不稳定。
所以，要想解决公共部分投资存在的缺陷和问题，满足城市发展的需要，引入私人投资势在必行。
二、引入私人投资的可能性
一方面，宏观条件有利于引入私人投资。我国确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，要求经济问题一定要按照经济规律办事，并且出台了相应的经济法规和政策，鼓励私人投资基础设施。随着改革开放的不断深化，更有不少外资企业加入到这一领域中来。
另一方面，经过改革开放20年的实践和锻炼，私人资本不仅总结出许多有益的经验、教训，而且他们在技术、财务、管理上的水平更加成熟，在资金额允许的条件下，他们完全有能力投资建设基础设施。
三、引入私人投资的优点和方法
引入私人投资的优点很明显：
在财务方面，私人资金的投入能够有效地减少政府的财政支出，减少国债以及外国贷款等债务，从而减少和转移了公共部分的风险，而且它能保证当前的使用者和纳税人不负担将来的费用；从税收的角度看，私人投资要更多地向国家缴税，这样就给私人资金施加更大的压力，促使其保证具有良好的经济效益。
在管理方面，更为明确的私人商业目标，使私人投资的管理者能更好地追求经济效益；私人投资的管理者可以有更多的自由度和权力以实现目标而不受外界干扰；资金市场会不断对私人投资的效果进行评估，并建立相应的管理目标；私人投资的管理者的报酬与他完成公司目标的情况紧密联系，这就给他的工作以更大的动力；私人企业往往使他的事务处在一个竞争的环境中，这更加激励他产生良好的经济效益。
城市基础设施引入私人投资可以有多种形式，如：
1.专门谈判投入法：私人只提供资金而不参与具体操作，具体实施仍由传统的公共部门进行，公私双方只对未来的收益分配进行谈判加以确定。
2.公私合作（松散型）：即公私双方建立一个组织，可以全部参与，也可以部分参与基础设施的建设。这种方法的灵活性较大，适用得比较广。
3.公私合资（紧密型）：与公私合作相比，公私合资形式下公共部分分得的风险更大，且项目一旦失败，双方都将造成巨大的损失，所以很少有城市政府愿意以这种方式与私人合资。
4.承包：这是一种应用最为广泛的私人投资方式。例如某些建设项目和公路养护。
5.授予特许权：这种方式比承包有更多的内容， 最为常见的就是BOT，即Build-Operate-Transfer的英文缩写，其含义为， 私人被授权进行投资建设，完工之后，在一定期限内由私人经营管理，利润为私人所有，到期之后，将项目移交给政府部门，即变为公有。值得欣喜的是，这一方法在我国已得到了初步的尝试，如上海杨浦大桥，即以BOT 方式建成，到目前为止，其经济效果良好。
6.私有化：即城市公共基础设施完全私有化，这种方式目前使用不多，只在几个国家有过实践，多为小型项目。
每一种形式对公私双方都会有不同的优缺点，必须根据特定的条件和基础设施类型的不同灵活选择合适有效的形式。
四、引入私人投资应注意的问题
第一、在引入私人资金之前，制定好一定的调控机制。成功地引入私人资金，达到高效和公平的效果，既要依靠私人资金自身的合理运作，又要依靠合理的调控机制的有效制定和执行。例如，私人投资对环境的污染问题，私人投资往往为了自身的经济利益不考虑对环境的污染，可能造成较大的负面影响，这就要求有相应的调控机制或规章制度。
第二、必须对参与城市基础设施的私人基金对资金市场的影响和风险给予必要的考虑。
第三、必须评估引入私人资金和管理后公共部分的风险。私人投资于基础设施一方面可以转移风险，但是如果经济形式不利，这些资金对私人来说就太庞大了，以至于无法支撑。所以，公共部门必须保证出现意外时有一些后备方案，并且必须对自己可能面临的问题作出评估。
第四，在公私合资的情况下，公共部分最初的投入必须得以公正和真实的评估。这可能会采用土地、现有基础设施开发权或占有现有收入的形式，必然会涉及到一些比较难以确定的因素，但必须能真实反映公共部分投入的价值和公私投入的比例，更重要的是它将直接影响合资收益的分配问题。合资收益的公平分配依赖于可以经受经济形式变化考验和正确反应各方面原始投资的方案的制定。