农村基础设施建设的投资模式选择，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F320.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2009)02-0127-06
农村基础设施是建设社会主义新农村的重要内容，是实现新农村建设“20字”目标的一个基本保证。农村基础设施建设会降低各种成本、降低农民面临的自然风险和经济风险，是加快农业现代化、城镇化建设的根本。搞好农村基础设施建设有利于农业劳动生产率的提高，有利于农民增产增收，有利于提高农民生活质量，有利于城乡经济的统筹发展，有利于和谐社会的构建。目前，很多因素影响着农村基础设施投融资模式的选择。(1)我国农村投融资模式落后，农村基础设施还很薄弱，起点很低。建设资金短缺、投资模式单一。政府财政投资已经远远不能满足农村基础设施建设的资金需求，形成建设资金供求的巨大缺口。如何探索和寻求农村基础设施建设新模式已成为加快新农村建设的重要课题。(2)农村基础设施本身具有多样性，应根据不同情况选择不同模式。社会主义新农村建设具有区域差异性、农村基础设施建设具有差异性，需要选择不同模式。没有差异性，就没有必要进行模式选择。(3)深化农村基础设施建设投融资体制改革的需要。
本文主要采取了理论分析和对比分析相结合的方法，对农村基础设施投融资问题进行历史分析，来探索适合我国现阶段新农村基础设施的建设模式。本文第一部分是有关农村基础设施基本理论的介绍，这其中既包括农村基础设施的概念与特征的介绍，又包括对新农村基础设施核心内容界定、分类以及分类对农村基础设施的性质的介绍。第二部分介绍的是我国农村基础设施投资模式：历史沿革，即不同时期我国农村基础设施的供给主体、供给方式等内容，发现我国在农村基础设施建设的投融资变化中出现的问题。第三部分介绍了我国新农村基础设施的投资模式：比较和选择，首先对适合于各种投资模式进行了简单介绍，然后从农村基础设施的性质、经济发展水平、经济效率、公平性这四个方面来确定我国农村基础设施建设投资模式的标准。第四部分对我国新农村建设中基础设施的投资模式选择进行了具体分析，然后根据这基础设施的性质、经济发展水平、经济效率和公平性四个标准来提出相应的对策。
一、农村基础设施的基本概念
关于农村基础设施的概念界定，学术界有不同的观点。杨林等(2005)、鞠晴江、庞敏(2005)、彭代彦(2002)、李成贵(2002)、冯丽萍(1999)等对农村基础设施进行了各自的界定；彭代彦(2002)、刘伦武(2002)、李锐(2003)、鞠晴江、庞敏(2005)等对于新农村基础设施的分类。本文认为农村基础设施的概念是指为农业生产过程提供基础性服务的、进行农业生产所必需的或者对农业生产发展有重大作用的基本设备、基础性设施和人造生产条件。关于农村基础设施的分类，本人更愿意从其公共产品的特性来进行划分，将农村基础设施分为纯公共产品特性的农村基础设施和准公共产品特性的农村基础设施，因为其公共产品特性决定政府的责权范围和投融资模式。
二、农村基础设施的投资模式：历史沿革
农村基础设施作为一种公共产品，在我国历史上主要是由各级政府投资而提供的，特别是在1949-1978年间，政府是农村基础设施的投资主体；1978-2004年间，农村基础设施的投资主体逐步开始多元化，引入民间资本等社会力量；2004至今，农村基础设施供给在实行税费改革后，采取“一事一议”的办法筹集资金等。因此，农村基础设施供给的演变过程也就是农村基础设施投资模式的改革与发展过程。
（一）1949-1978年间的农村基础设施供给
建国初期，农村基础设施的供给主要是靠农民自我提供的。在人民公社体制下，由于我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏的阶段，农村基础设施供给所需要的资金不能完全由国家财政承担，公共社区范围对基础设施的需求主要靠公社内部解决。基础设施的供给和使用由集体统一组织安排。依靠广大农民的热情、积极性和凝聚力，以农民自身贫困为代价，建立起农村基础设施供给制度的框架。大规模的农田水利基本建设和社区事业蓬勃兴起，农村基本农田水利设施得以长足发展，水利条件得以改善。人民公社时期的农村基础设施供给制度的优越性主要表现为：人民公社的集体力量大，能够集中力量、在较短的时期内建成各种基础设施。[1]总体来说，该时期的农村基础设施的供给制度是一种以集体利益高于农民个体利益为根本出发点，以农民集体力量为源泉，但忽视农民个人偏好和产权。然而确实为促进农村经济发展积累了大量的先行资本，为经济发展奠定了硬件基础。
（二）1978-2004年间的农村基础设施供给
实行家庭联产承包责任制后，并没有改变人民公社时期的农村基础设施体制外供给的制度。农村基础设施供给制度仍然是人民公社时期供给制度的继承和延续，主要表现为：(1)农村基础设施供给决策仍沿用“自上而下”的强制性程序。供给决策忽视农民的需求偏好和个体差异，违背民主决策的原则，农村基础设施的供给总量和结构仍然不能“因地制宜”，对需求的动态适应性不强，忽视农村地区的差异性和经济发展的不平衡性。(2)农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度，政府投入很少，主要由农民缴税费和集资集劳自给自足解决。国家财政对农业基建投资的数额始终偏低，尤其是20世纪90年代中期以来，财政对农业基本建设投资占农业基本建设总投资的比重平均不到50%。农业支出和农业基本建设支出在我国财政支出中的比例较六七十年代显著下降；同时，事业性经费则在农业支出中的比重显著上升，90年代以来，大多数年份在70%以上。(3)村集体投资的能力不足。人民公社制度的解体使乡村集体的经济功能弱化，集体在投资方面显得力不从心。不过，并非所有农村地区都表现为供给不足，而是呈现出了较大的地区差异。①(4)各级政府部门追求部门和个人利益最大化，忽视农民的实际收入水平和承受能力，加重农民负担。利用基础设施的自然垄断性和外部性的特点，部分政府部门将公共利益内部化、公共权力资本化，从而产生腐败现象。
（三）2004年至今的农村基础设施供给
2004年以后，农业税费改革开始试点。但是，配套改革措施如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因取消农业税后的财政资金缺口，造成取消农业税后乡镇财政的进一步运转困难，影响着农村基础设施建设。为了保障农村基础设施的有效供给，发明了“一事一议”制度。从目前农村基础设施的投融资状况来看，“一事一议”制度成了农村基础设施建设的主渠道，如目前对于农村小型农田水利、乡村道路建设、村内塘坝、水渠等灌溉设施、生活用水设施、植树造林等方面，村级“一事一议”起了很大的作用。据农业部对全国118个开展筹资筹劳村的抽样调查显示，“一事一议”所筹资金的使用方向与农民的需求基本吻合。2004年至2006年间，调查村共议事563件，议成543件，议事成功率达到了96.4%。所筹资金主要用于村内道路修建、农田水利建设两方面。在议成事总量中，道路修建占42.7%、农田水利占37.38%、生活用水设施占6.63%、植树造林占8.47%、其他占4.79%。另对176名村干部和173名村民问卷调查显示，认为应议道路修建的分别占调查总数的88.6%和84.4%，选择农田水利基本建设的分别占73.3%和68.2%。不过，“一事一议”制度也存在缺陷，即召开村民大会议事的成本太高，不是议不起来，就是议而不决，融资存在一定困难，效率并不高。[2]
三、农村基础设施的投资模式：比较和选择
（一）农村基础设施建设投资模式介绍
1.政府投资模式
纵观国际经济和我国改革开放的实践成果，政府介入农村基础设施产品的建设和运营，主要分为两种类型：政府直接生产与政府间接生产。政府直接生产是指政府直接通过财政支出、拨款给自己拥有的公营企业生产城市基础设施。政府直接生产方式是政府介入农村基础设施发展的一个重要方式，它具有力度大、收效快的特点。其优点在于可以不从投资项目本身的利益着眼，注重社会效益，一般通过征税来筹措资金，消费不受限制，其潜在效用可以得到充分实现。但这种方式也显示出一定的缺点，如投资成本高、效益差、亏损较为严重。政府直接投资生产的品种单一、质量低、常常供不应求，消费者处于没有选择余地的被动地位。政府投资使用中缺乏维修、保养，损耗较为严重。据世界银行的调查，政府直接投资的基础设施普遍存在投资主体的目标模糊不清、缺乏自主权和责任制、财务困难及劳资问题等。随着市场经济的发展，政府开始逐步运用间接生产的方式促进农村基础设施建设的发展。政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导民营企业参与公共产品生产，一方面降低政府的财政开支，另一方面促进公共产品和服务的质量提高。主要有以下几种形式：政府与民营企业或国有经济组织签订生产合约；长期特许经营权；租赁承包；政府经济补贴和资助；政府参股内部竞争。
2.集体投资模式
政府逐步退出了企业直接的市场活动。政府作用的着力点在于提供有利于本地经济发展的公共环境和公共平台。政府投资基本上是导向性的，起到了四两拨千斤的作用。由于集体经济发展强势，公共性投资力度比其他模式要大，公共产品供给比其他地区丰富，公共产品供给能力也比其他地区的集体经济要强。对于受益范围有限，与本区域的农业、农村和农民相关的基础设施，可以有农村社区组织、各种合作性的农村社会服务机构或集体提供。在东南沿海等比较富裕的农村，村集体迅速发展使得其事实上已经成为农村基础设施的投资主体。农村集体投资兴建新的基础设施，然后可以单独经营该基础设施，在此期间向社会开放并可以向用户收取费用或集体免费供用等。[3]
3.民间资金投入模式
农村基础设施建设引入民间资金的机制选择。这里所说的民间资本，系指除政府资本以外的所有国内资本，不包括国外资本。民间资本以利润最大化为经营目标。它包括私人资本和国有民间资本两部分。进入农村基础施建设的资金经营的主要目标是最高投资回报率，实现资金的最大增值。尽管其价值应与社会经济效益、生态效益协调，但最终要归结到投资回报率上来。
（二）社会主义新农村建设中基础设施的投资模式选择标准
目前我国农村基础设施建设的水平和模式适宜度与建设社会主义新农村的目标有很大差距。农村基础设施建设筹集财力需要选择合适的模式。选择融资模式的标准可以从以下四点来分析：
1.农村基础设施性质的标准
公共物品由于消费的非竞争性和非排他性，导致了公共物品供应上的市场失效，即市场在公共物品配置上产生低效率。由于公共物品配置中市场失效的存在，即使是市场经济十分发达的国家，比如美国和西欧国家，也都需要政府进行有效的干预。在无法像私人物品那样由市场提供的情况下，为了满足人们对公共物品的需求，社会实际上往往采取由政府直接提供公共物品的方式。大多数农村基础设施不是纯公共物品，但又都具有很强的公共性。基础设施建设必须对不同的项目采取不同的投资主体和不同的运作模式，如图1所示。由于农村基础设施具有公共产品的性质，公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。农村基础设施建设项目及产品按照它的经济属性，可以区分为经营性项目、半经营性项目（或准经营性项目）和非经营性项目。纯公共产品特性的农村基础设施和非经营性项目以公共财政投入为主。全国性的农村基础设施由中央财政投入，跨区域性的农村基础设施由省财政投入。准公共产品特性的农村基础设施和半经营性项目，建立以政府为主、集体力量次之、社会力量为辅的模式，包括资金来源、建设、经营管理等。[4]
图1 农村基础设施的性质与投资模式
另外，农村基础设施存在的性质来划分，可以将基础设施分为现有基础设施、扩建的基础设施和新建的基础设施。[5]不同性质有不同的投融资模式。（见表1）
2.经济发展水平标准
农村经济的发展直接和间接的影响农村基础设施建设的发展。稳定协调的经济发展会扩大整个社会对农村基础设施建设的需求，并为农村基础设施建设提供必要的资金。农村地区不能盲目学习城市的基础设施的供给模式，中西部地区不能照搬东部发达地区的农村基础设施供给模式。应该根据农村实际情况和人们需要，提供与当地经济社会发展水平相适应的农村基础设施，不欠债、不打折扣，不超前、不浪费、不攀比。(1)在我国东南沿海地区经济相对比较发达，尤其是乡镇企业发展活跃，各种网络型基础设施比较齐全。同时，由于这些地区且地势平广、交通便利，农村基础设施建设所需要的投资力度相对较小。乡镇企业和村集体发展迅速，事实上他们已成为了农村基础设施的投资主体，甚至一些有实力的个人参与农村基础设施投资项目。在这种情况下，大部分准公共产品性质的农村基础设施中，甚至纯公共产品性质的农村基础设施，集体、企业或者个人的投资，对政府投资产生一定的“倒挤出效应”。(2)在我国中西部地区，由于集体经济没有得到发展，农村地区贫穷落后，加之地理环境比较复杂，很多基础设施的建设受地势的影响，所需要的投入相对较大。大部分投入以政府投资为主，但政府投入资金毕竟有限。有时连最基本的纯公共产品性质的农村基础设施都不能提供，需要通过农民集资等途径来解决。因此，在中西部“招商引资”中，采取诸如BOT、PPP等融资模式可以一定程度上加快农村基础设施的建设。[6]
3.经济效率标准
(1)农业基础设施的经济效率。投资的农村基础设施要能提升经济效益：一是基础设施对促进农村经济增长具有实质性的、主要的作用。二是基础设施能力与农村经济产出同步增长。三是随着经济的发展，农村基础设施结构必须适用于支持变化中的需求格局。农村基础设施对刺激产出和提高农业生产率具有重要作用。基础设施推动农村社会分工协作的发展，提高农业经济效益，表现在微观经济效益和宏观经济效益两个方面。
(2)政府投资的效率损失。一是政府财政资金的有限性。二是由于政府对基础设施直接提供了一个自然垄断市场，在这个市场上不存在竞争压力，垄断企业缺乏提高效率和降低成本的动力。三是挤出效应。根据经济学原理，典型的挤出效应使私人退出投资市场，“政府投资”模式效率是低下的。
(3)农业基础设施的建设效率。农村基础设施所表现出的自身效益特性主要体现在社会效益高于经济效益。绝大多数农村公共基础设施建设的目的不是为了从项目本身的运营之中获得多少经济上的收益，而是为了达到一定的社会效果。经济效益必须服从社会效益。根据不同产业的社会经济效率、市场需求等因素，把不同产业的投融资活动划分为公益性行业、基础性行业、竞争性行业。首先，公益性行业投资社会效益高而经济效益低，一般居民和企业无意承担。这类投资主体是政府部门，由政府部门决定其投资规模和投资结构，其投资资金来源于财政拨款或者财政贴息贷款，其投资使用方式是无偿投资。其次，基础性产业投资的社会效益和经济效益界于公益性行业和竞争性行业之间，兼有盈利性与公益性的特点，这种产业投资规模大、资金周转慢、建设周期长、空间不可分离、规模经济程度高。基础行业投资仅凭单一投资主体承担投资的难度高，也不合理，必须采取多种筹资和投资方式。最后，竞争性产业投资经济效益最高而社会效益最低，投资效益具有显著的排他性，投资主体对其结果具有投资产权，这就决定了竞争性产业的投资主体一般由企业和居民来承担，各级政府一般不参与竞争性的投资活动，只是为企业和居民的进入该类产业投资提供信息服务或政策扶持等。[7]
4.公平性标准
按照公共服务均等化的要求，公平包括城乡公平和区域公平。由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施的低起点，加之长期实行不同的城乡财政政策，公共产品和服务在城市和农村的差距仍然十分明显，农村公共产品供给严重不足。因此，改善农村公共产品的供给、缩小城乡差距，仅仅靠农民自己的力量不行，单靠政府的资金也不行，再加之中国如此广大的农村区域和欠发达地区，尤其是中西部和东部沿海的差距，难以适应发展的要求。所以，探索怎样缩小城乡基础设施建设的差距、缩小中西部和东部农村基础设施建设的差距、是打破城乡“二元经济”、建立社会主义新农村的重要内容。[8]
四、农村基础设施建设投融资模式创新的政策建议
（一）根据农村基础设施的性质，创新投融资模式
1.加大财政支农力度，优化财政投入结构
首先，要调整财政支农结构，确定支农资金的具体投向。可将支农资金分为三个层次：第一个层次是诸如农村电网、网络通信、道路、教育、医疗、卫生、生态环境保护以及科技进步等基础设施建设；第二个层次为发展地方特色的加工业、特色旅游业等建设的投入；第三个层次为发展小城镇商业以及为城镇化而建立的各种市场进行的各项投入。其次，稳步加大财政资金对农村基础设施的提供力度。根据农业的基础地位和弱质性特点，应明确财政支农的指导思想，转变财政支农职能，按照公共财政的原则指定财政支农政策，加大财政对农业的投入，提高财政支农比例，确保财政支农总量的稳定增长，提高农业综合生产能力，从而改善我国农业相对薄弱的状况，切实提高农民收入。[9]
政府投资可以抓住五大重点：(1)提供生活生产方面的基础设施。农村基础设施建设首要的重点和当务之急就是加快解决农村地区的人畜饮水、灌溉用水、生活照明用电、基本的道路交通问题。(2)环境和资源保护方面的基础设施建设。农村地区既是我国环保最薄弱的环节，又是保障我国经济社会可持续发展和构建和谐社会最重要的地带。(3)社会发展方面的基础设施建设，包括文教卫生和医疗等。农村相关的基础设施建设远远跟不上新农村建设的需求。(4)通讯和通信设施。许多农村地区连接收广播电视和通讯的设备都相当落后，信号很差，必须尽快解决。否则，很难打破农村的封闭困境。(5)迎接农村大开发和经济社会全面发展的重大基础设施建设，包括大型的水利枢纽、中高等级公路、铁路、航空、输油气管道建设等。
2.引入民间资本进入农村基础设施建设
近年来，随着我国经济的快速发展，个人收入也有了较大提高。在当前的经济环境下，投资者也没有太好的投资选择。银行存款利率持续走低，使得投资者将资金存入银行收益极低；受银行存款利率走低的影响，国债利率也保持在一个较低的水平上，收益也不高，而且还不容易购买到。今后引入民间资本应该成为农村基础设施融资的一个主要渠道，通过多种形式使大量没有较好投资途径的民间资本进入农村基础设施建设领域，如发行信托产品、建立投资基金、股权融资方式、BOT方式、PPP方式（即私人建设—政府租赁—私人经营）等等。[10]
(1)BOT投融资模式。BOT意为建设—经营—转让，是指某私人投资者或国际财团以政府给予的特许权为基础，融资建设某基础设施项目，并在规定的时期内经营该设施，回收投资并获得利润，期满后将设施移交给政府部门或其它公营机构。BOT融资模式的实质是将国家的基础设施建设和经营管理民营化，其对我国基础设施建设有明显的促进作用。
(2)TOT投融资模式。TOT是指需要融入资金的公营机构把已经投产运行的基础设施项目，如公路、桥梁、电站等的特许权移交给私营机构经营，私营机构凭借项目在未来若干年内的现金流量，一次性地付给公营机构一笔资金，用于建设新的项目。项目经营期满，私营机构再把设施移交回原公营机构。TOT融资模式的实质是公营机构在项目建成后可迅速回收投资，因此有利于扩大基础设施融资规模，提高基础设施开发效率。TOT方式对于投资者来说，既消除了前期费用负担，避免了项目开发建设阶段复杂的审批程序等，又减少了运营期风险。
(3)TBT投融资模式。TBT就是将TOT与BOT模式结合，在TBT的模式中，TOT的实施是辅助性的。TBT有两种方式：一是有偿转让，即公营机构通过TOT方式有偿转让已建设施的经营权，一次性融得资金后再将这笔资金入股BOT项目公司，参与新建BOT项目的建设与经营，直至最后收回经营权。二是无偿转让，即公营机构将已建设施的经营权以TOT方式无偿转让给投资者，但条件是与BOT项目公司按一个递增的比例分享拟建项目建成后的经营收益。TBT项目融资模式兼备了两种融资方式的优点，可广泛在投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目中应用，其适用领域基本同BOT一样。
3.村集体和农民个人投资农村基础设施建设应保持增长持续性
当前，在农村基础设施建设上，还应充分发挥村集体的融资作用，我国的村集体投资近年来一直稳定在总投资的10%左右，由于受经济发展水平以及财力的约束，今后相当长的一段时期，要求村集体对基础设施建设提供更大的资金支持有一定困难。因此，提高其利用效率很关键，在投资领域上要更集中于自己应该投资的领域。
（二）根据经济发展水平，创新农村基础设施建设投融资模式
1.对于东南沿海等发达地区来说，可以充分发挥村集体、民营企业或民间组织等私人机构的作用来进行投资。鼓励沿海发达地区和城镇周边地带进行PPP模式试点。可以运用TBT模式来进行招标，具体操作为：TBT招投标过程主要包括资格预审、投标、评标与决标及合同谈判四个阶段。
2.对于相对落后的中西部地区来说：(1)以中央财政投资、东部发达地区地方财政投资、政策性金融投资、民间资本投资、国有资本投资为重点，采用多元化融资的方式，不同地区应根据本地区的情况选择适合自己的融资方式。摆脱农村基础设施建设融资方式单一、投资不足的局面，发挥基础设施的辐射性作用，为新农村建设打下坚实的基础。(2)引入外国资本进入农村基础设施建设。争取世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款，有利于资金利用效率的提高，保证基础设施建设的质量。在利用国际金融机构贷款上，投入到那些耗资较大、建设周期较长、对农村经济发展有巨大促进作用的大型基础设施建设上，如西部各省乡村公路网络的建设、乡村供电网络的建设、供水网络的建设、通讯网络的建设等等。(3)对于这些欠发达地区得到中央对于农村较大型基础设施的专项资金支持时，也应积极配套和延伸可能的PPP项目。
（三）根据经济效率标准，创新农村基础设施建设投融资模式
资源配置从政府为主向市场为主的转轨性改革，重要的两点在于对政府投资建立起责任约束机制，同时将民间投资准入的调控权更多地交给市场。
1.对于公益性行业来说，可结合农村金融改革建立农村基础设施发展基金
各级政府配合农村基础设施发展基金建立相应的部门、配备专门的人员基金和资金。各级政府根据农村基础设施的外部性大小来划分各自的基金供给比例。受益范围属于全国性的基础设施，应由中央承担；而受益范围属于地方性的，考虑到省以下的地方财政困难，由国家基金出相应的比例；一些跨区域的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上给予协调。
2.对于基础性行业来说，运用PPP等多种融资模式
对于扩建和改造现有基础设施，政府可以通过租赁—建设—经营、购买—建设—经营、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费加快提升农村基础设施的功能和基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施的同时，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。对于新建基础设施，政府可以采用建设—转让—经营(BOT)、建设—经营—转让、建设—拥有—经营等形式与民营企业合作。
3.对于竞争性行业来说，可引入民间资金模式
(1)民间资金进入农村基础设施建设方式的多元化选择。股份制是解决投资主体多元化和资金使用集中化矛盾的最有效的形式。它弥补了单一投资主体的资金不足，能在很短时间里集中起大量资金。股份合作制是吸引民间资本直接参与基础设施建设项目的一种有效方式，它主要是由一家或几家企业与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。(2)民营经济进入基础设施领域融资方式的创新。仿效“政府主导，市场运作”的浙江融资模式，即是指由政府主导基础设施的目标和条件，集中少量的预算内专项资金作为带动性投资，广泛吸引民间投资参与，建立投资基金，组建各类基金机构。
（四）根据公平性标准，创新农村基础设施建设投融资模式
1.建立城乡统筹的公共财政体制，加大财政对农村基础设施建设等公益事业的投入
我国已进入工业化中期阶段，城乡融合、最终实现城乡一体化是客观规律和必然趋势。财政作为投资主体也应当转变成涵盖城乡的公共财政。实行“工业反哺农业，城市支持农村”，不断加大农村基础设施建设的投入，逐步建立城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。在制度建设和具体操作上，一是国家要加大对各项基础设施的投入力度；二是对农村基础设施建设项目实行“一竿子插到底”的政策，以免造成新的欠帐和村级债务；三是构建支持农村基础设施发展的长效机制。
2.创新财政转移支付制度，实现区域农村公共产品的均等化
在税费改革的同时要规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度；要减少对提供农村基本公共产品和服务的转移支付实行均等化，对非基本的农村公共产品和服务的提供则要体现资源配置作用，即更多地偏向于贫困地区。
3.引用东部沿海地区的民间资金
我国沿海地区的经济发展已达到了相当的水平，也形成了巨大的沿海民间资金存量。目前，在中西部地区缺乏建设资金而大力吸引外资的情况下，东部沿海地区却有数额巨大的民间资金找不到融资渠道，民间资金的生存空间被大大压缩。因此，民间资金能通过投资农村基础设施活动来赚取利润。这样，资金的区域流动将一定程度上促进农村基础设施的公平提供和消费。
［收稿日期］2008-11-05
注释：
①在东南沿海等比较富裕的一些农村地区（如江苏华西村）集体企业迅速发展使其事实上已经成为农村基础设施的投资主体。在东部地区，尽管农村集体化制度的瓦解使原来的公共财政丧失了存在的基础，但由于集体企业迅速发展，其为社区提供了强大的收入来源，农村基础设施数量非但未减少，反而有所增加，增加程度取决于社区集体企业发展的水平以及社区政府的组织能力。中西部地区由于集体企业在改革后没有得到发展，在集体收入较改革前大幅度下降情况下，投资农村基础设施能力不足也就成为必然。
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