从有限政府到有效政府：价值#183;过程#183;结果，本文主要内容关键词为：政府论文,过程论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府治理的过程是政府能力的展现过程，是政府与社会的互动过程。一个有能力与效率的政府，无论是对于经济的发展还是社会的进步都是不可缺少的。政府有效性是政府合法性和政府权威的源泉，是政治稳定和政治发展的基石。因此，建立一个与生态环境变化相适应的政府管理体制，提高政府的能力，增强政府管理的有效性，对于实现经济和社会的可持续发展有着极为重要的意义。
一、有限政府再审理：有效政府缘何可以成立
在本世纪八十年代早期，有关政府应该更小、应受更大限制的观点十分盛行。当今，这种观点正逐渐改变，许多关于有限政府的理论和作用要么显得和现实发展不相适应，要么受到了严重的挑战。曾经指导西方发达资本主义国家在建立政府体制以及在政府过程中起作用的理论中，至少有三条已经明显不像过去那样具有权威性和令人信服。
1.三权分立的困境。历史发展的进程表明，如果没有政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。社会的存在和良性运转必须以政府的存在和作用为基本前提。也就是说，政府的建立是社会历史发展的必然结果，是必要的，但同时也意味着对社会的威胁，为了避免政府权力滥用而造成不可挽回的损害，西方政治先哲们纷纷呼吁应该对政府权力予以制约。权力一定要受到制约的思想在古希腊时期就有其深厚的理论基础，从苏格拉底、柏拉图到亚里士多德都认为法律是至高无上的。最好的政府，是法治的政府，“如果谁命令说应当一个人统治，他就是给统治增添了兽性。”（注：[美]M·J·C 维尔：《宪政与分权》，三联书店1997版，第22页。）洛克则说：“如果同一批人，同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”（注：[英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1981版，第89页。）因此，应使立法权与执行权力分离来实现权力的制约。孟德斯鸠提出的三权分立与制衡堪称权力制约理论的经典，他认为，“当立法权与执行权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”（注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961版，第156页。 ）因此，权力应当分立，“从事物的性质来说，要防止权力滥用就必须以权力制约权力”。（注：[英]戴维·赫尔德《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第108页。 ）三权分立学说的贡献在于明确提出政府有三种职能即立法、司法和行政，并且指出三种权力应通过分立制约以保持均衡，这也是其核心价值所在，后来这种学说成为西方政府制度的核心并显示出其特有的功能。
当资本主义逐渐发展，社会事务日趋复杂，政府需要高效运转时，三权分立的局限性凸显得十分明显，并逐渐走入困境：（1 ）国家权力相互分立，三权之间相互推诿扯皮，政府难以对迅速变化的环境做出快速反应。在政府运作过程中，快速变化的环境不允许人们花更多的时间去考虑某一个决定究竟应该属于立法、司法还是行政解决的问题。将国家权力强行分为三种相互独立的权力在现实中很难实现，正如后来古德诺所提出的那样，“把每一种功能分派给一个独立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确的分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府这两种主要的功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”（注：[美]古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第9页。）（2）第四权力部门的出现打破了三权分立的神话。由于传统的三权分立的政治结构难以适应环境的快速变迁，西方主要资本主义国家出现了一种独立于三权的第四种权力机构。这一现象在美国较为突出。如州际商业委员会、证券交易委员会、独立机构对于社会生活有广泛的干预权力。独立机构规模很大，有的规模甚至超过各部，它一般拥有立法权和准司法权。其业务技术性很强，不受各部长指挥，只对某一项具体法律负责，其运作只要照章办事即可。独立行政机构的出现，是三权分立和制衡政制架构缺乏效率的一种补偿，但是它的出现也带来了一些问题：政府控制的作用在于制定和执行一个健全的控制政策，独立行政机构的成员往往不具有专门知识，缺乏制定政策的能力；由于脱离总统所领导的行政部门，独立行政缺乏和其他部门协调的能力；独立行政机构权力越来越大，谁来监管他们，他们之间又怎样协调呢？由此可见，传统的三权分立学说已经陷入困境，建立在此学说上的有限政府也岌岌可危。
2.官僚体制的危机。自马克斯·韦伯提出官僚体制理论以来，官僚体制模型变成为西方主要资本主义国家管理的指导思想，正如韦伯所指出的那样，官僚体制凭借其本身的“精确、稳定、有纪律、紧张和可靠”，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有意义上是实施统治形式的最合理的形式。”（注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997年版，第248页。）然而， 随着资本主义的不断发展，政府职能的不断扩张，在当今无序和不确定的世界中，官僚制功能已经失调，传统的官僚制模式已经不再适应在不断发展的环境中提供公共利益和服务的现实越来越明显。它过分地强调规则和控制，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为规则的附属品，只会机械地例行公事，成为没有灵魂的专家，最终人们在追求理性追求合理化的过程中丧失了自我，管理变成了目的本身。在公共组织内部，经典的韦伯管理模式已不像从前那样适用，取而代之的是各种各样的关于组织权力和权威的替代模式，市场已日渐成为比较和衡量政府机构绩效和结构的重要标准。（注：[美]盖·彼得斯：《政府管理与公共服务的新思维》，《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998版，第6页。）
自20世纪80年代以来，一股行政改革之风席卷各大洲，开启了一个行政改革的时代，西方发达国家的行政管理思想和管理实践正在经历着一场深刻的变革，在这一情况下，行政管理新思维应运而生，行政理念发生了由公共行政到公共管理的转变，其核心就是否定传统的官僚制模式，在行政管理中引入市场经济的原则、理论和方法，更加重视“顾客”的地位和作用，更加注重追求效率和效益，其根本目的是要建立一个适应社会变迁的有效政府。这一趋势揭示了这样一个基本原理：一定的管理模式总是在一定的生态环境中生长发展起来的，当环境发生变迁时，管理模式也必然会发生变革。但是，不管哪一种管理模式，都应该将效率和有效性作为根本价值取向。正是从这个意义上讲，从发展的角度看，应该树立有效政府的目标取向。
3.从主要资本主义国家政府功能演进的过程看，政府的经济功能呈现出一个“正——反——合”的高级螺旋体循环态势。这一态势表明，市场与政府间的选择并不是一种“纯”的选择，而是一种程度上的选择。人们日渐意识到，它是在不完全的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合的选择，这种选择的关键问题在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺陷，找到一个均衡点并不断地去接近它。查尔斯·沃尔夫从实证的角度证明：在立法、司法和行政领域，政府有时能够具有开创精神，来改善和扩大市场的作用，从而减少市场缺陷事件的发生率，同样，市场变化和动力同样可以用来改善政府的功能，即通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围。（注：[美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》， 中国发展出版社1994年版，第144页。）因此，从政府功能演进的过程来看， 人们关注的重心已逐渐发生改变，即从传统的对干预范围的关注转变到对干预有效性的关注上来，人们对一个有效政府的期望变得越来越强烈了。
此外，政府功能演进的过程表明，尽管存在着公共失灵现象，但从根本上来说，政府干预源于市场机制本身的缺陷，对于两者之间的联系，斯蒂格利茨指出这其中的问题不在于真正的市场缺陷，而在于何时给定正确的判断以确保政府干预的必要性，因此便要求政府能有效行使其职能。（注：[美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第215页。 ）如果注意到市场机制和政府干预的局限性，并且在各种情况下对其取舍作出正反面的考虑，就不难得出这样一个结论，那就是政府必须全部或部分地对特定部门停止干预，而在另一些部门则要加强影响。政府职能的转变，反映了社会优先部门和一些外部环境的改变，但这并不是要求削弱政府的职能，限制政府的行为范围，而是要转变政府行为和政府的职能重心。而且，政府的干预在一种文化下可能极其成功，而在另一种文化下却可能因遇到重重阻力而丧失效率。因此，对政府干预的关注应集中在形式和效率而非干预的范围和程度上。从这个角度讲，建立一个有效政府是社会发展的必然要求，是实现政府责任所涵盖的基本价值 （注：关于政府责任的基本价值可参见Graver straling,‘Managing the Public Sector’, The
DorseyPress,1986,P.P.115—125。）的必然结果。
从以上的分析中，我们不难得出，有限政府的理论根基已被动摇，已不适应社会发展的需要。当我们站在一个政府干预不断增加的时代之门时，树立有效政府的价值取向不仅是合适而且是必要的。
二、有效政府的内涵：价值、过程与结果
任何一个实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。有效政府作为一种价值选择，一种政府原则和制度，一种政府过程，其主旨在于依据一定的价值观来构建政府的基本结构和运行机制，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。具体而言，有效政府的内涵包括价值、过程和结果三个层面。
1.作为价值取向的有效政府。有效政府作为一种价值取向是政府理论演进的必然结果。从政府理念的嬗变来看，政府理念经历了由“公共行政”、“公共管理”到“治道”的转变。（注：Andrew Dunsire,‘Administrative Theory In The 1980s:AViewpion ’, PublicAdministration,Vol.73,1995,P.34.）传统的“公共行政”追求公平、公正和忠诚，“公共管理”以效率和效益作为价值取向，“治理”则更进一步，主张政府只“掌舵”而不“划桨”，政府行为应以市场为导向，并把以市场为导向的思想应用到管理中，使管理工作规范、有序和高效。归根结底，就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益，这也是有效政府的价值所在。
有效政府作为一种价值取向还是政府改革进程的必然选择。自国家产生以来，政府总在被动或主动地完善自身以适应社会日益发展的要求。自20世纪七十年代以来，政府改革风起云涌，特别是在西方发达资本主义国家，对科层制的批评一浪高过一浪，主张建立一个更加灵活、更为精简、更富效率的政府。即便是在发展中国家，人们对一个有效政府的期冀也与日俱增。因为政府的有效性与效能，是其校正市场失灵的前提与能力的表现与基础，同时也是干预市场的理性要求与客观结果。正如斯蒂格利茨所认为的那样，改革进程自身是有价值的。通过改革，在公共部门引入竞争机制，从而提高政府效率，建立一个有效政府，给予其服务对象的要求以更多的关注。（注：[美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第90页。）正是从这个角度讲，行政改革的目标和价值选择就是要建立一个有效政府。
2.作为运行过程的有效政府。作为运行过程的有效政府包括三个方面：即明晰政府角色，增强政府能力，完善公共权力监督机制。这三个方面涵盖了有效政府运作过程的起点、过程和终点。
（1）明晰政府角色。 政府能否有效地推行公共事务和公共管理，首先取决于是否清楚自己的角色内涵。只有知道自己该干什么，不该干什么，才能保证政府权力运作的有效性。为了防范公共部门本身存在的缺陷，斯蒂格利茨认为可以尝试采用增强部门内竞争的可能，以增强政府的机能和效率。理想的政府影响及干预的程度范围不能由一成不变的原则来决定，而必须依赖尝试和失败，依赖经验教训和相应的政策调整以使政府在经济中发挥最佳作用。（注：[美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第226页。 ）从政府角色的演变和关于政府角色的辩论中，我们不难看出，在市场经济条件下，政府应当充当宏观调控器、裁判员、服务员和救生员的角色。而且，在不同的国家，不同的生态环境和不同的民族文化条件下，对这些角色的要求程度是不同的，这些角色的合理搭配和组合是政府有效性的基石。
（2）增强政府能力。政府能力是政府依据自己的权力和权威， 通过制定政策和组织动员，实施自己承担的法定职能，贯彻自己的内在意志，实现自己管理目标的能力。它对于一个社会和国家的经济、政治发展具有重要的意义。从某种意义上讲，政府能力决定着一个国家和民族经济发展的动力和水平，在经济增长中，政府能力已成为一个重要的内生变量。早在1955年，著名的发展经济学家刘易斯就指出，如果没有一个明智政府的积极推进，任何一个国家都不可能有经济进步。因此，只有不断提高政府宏观调控能力，增强政府经济功能的有效性，才能不断促进经济发展。这一点对于发展中国家尤为重要。世界银行副行长兼首席经济学家斯蒂格茨在北京大学就中国改革所作的讲演中突出强调了中国政府在财政和税收方面的收入太低，是影响到政府效能发挥的根本基础，因此应切实增强政府实力，提高政府能力，政府手里有了钱，便有了实现政府职能的基础条件，为有效地实现政府职能奠定基础。
（3）完善公共权力监督机制。公共选择理论认为， 政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，它本身也是经济人。（注： Dennis C. Mueller,‘ Public Choice
ll ’ CambridgeUniversity Press,1989,P.P.1—2.）因此， 政府权力必须置于社会监督之下，建立在民主意志之上，才能使之保持公正有效，为此，必须完善公共权力监督机制，防范由于监督失效导致的寻租行为所带来的腐败现象、资源浪费和管理低效的状况。公共监督机制包括自律机制和他律机制。自律机制指政府内部的自我监督机制，他律机制指权力机关、司法机关、社会舆论机构和公众对政府行为实施监督的外部监控机制。并且使监督法制化，以促使政府行为更规范、更有效。
3.作为运作结果的有效政府。这一层面包括两个方面：即政府行政文化的科学化和政府组织的法定化和适度化。
（1）行政文化的科学化。 行政文化是行政主体在推行公共事务管理过程中形成的行政观念、行政意识、行政思想、行政道德、行政原则等所组成的复合体。行政文化对行政组织的结构和运作、对行政主体的行政行为产生极大的影响。在行政管理的过程中，行政文化是一个行政机构的灵魂，坚持什么样的行政文化，行政文化科学与否，价值取向是否正确，将直接影响到行政管理的效率和行政管理的成败。坚持科学的行政文化，奉行有效的价值取向，是行政组织强大的内在动力，它能使效益观念内化为行政人员的价值追求，从而为行政职能的有效实现提供根本的和首要的保证。要实现行政的有效性，就必须具有与之相适应的行政心理模式和行政文化。只要把传统的行政文化进行扬弃，吐故纳新，及时纳入新的行政文化体系，才能实现有效的行政和建构一个有效政府。
（2）行政组织的法定化和适度化。 行政组织是为实现政府管理目标的组织机构实体和管理功能运行过程及意志与技能的组合。行政组织的法定化就是要求行政组织合理合法化，这不仅是行政组织诞生和发展的前提，而且是行政组织有效性发挥的坚实基础，离开法定化的行政组织，政府功能的有效性实现是不可能的。行政组织的适度化是组织机构的设置须符合社会生态环境的要求，数量上要符合要求，质量上要能适应，这是政府功能有效发挥的重要保证。另外，行政组织中人员的意志和技能是构成行政组织效率高低的决定性因素。政府要有效的实现其目标，须全体人员齐心协力，形成合力，又要具有管理知识和技能的合理结构。因此，要实现政府行政的有效性，必须实现行政组织的法定化和适度化。
综上所述，有效政府不仅是一种价值取向、一种运作过程，更是一种运作结果。这三个层面共同构成了有效政府的整体内涵。作为一种价值取向，有效政府是行政改革的必然选择，作为一种运作过程，有效政府是行政管理的价值追求，作为一种运作结果，它是实现依法行政和行政现代化的基本内容。只有实现政府有效运作，才能促进行政发展和实现行政现代化。
三、有效政府：走出行政改革的误区
当前，我国政府正在推行新一轮机构改革，能否走出行政改革中存在的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，将取决于能否走出改革的认识误区。树立有效政府的价值取，确立有效政府模式，必将有助于端正认识，走出行政改革的认识误区。
1.关于职能转变：重心位移与方式替换。职能转变是机构改革的核心，它决定着机构改革的成败。政府的职能是指政府的行为方向和基本任务，因而职能转变是职能方向和任务的变化。对于政府而言，其职能是一个复合体，它包括阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能在内的一个综合职能结构。政府要有效行使其职能，必须适应不同社会、不同历史时期的不同生态环境的要求，其职能重心必然有所不同和有所侧重。政府实现职能的方式包括直接和间接方式、宏观和微观方式及手段的差异。职能重心的位移和实现职能方式变换相比，前者居于主要地位。在过去的行政改革中，人们认为转变职能即是实现职能方式简单的更替式的转变。基于这一认识所进行的改革始终未能走出怪圈。从以上的分析中，我们不难得出，职能转变应是适应生态环境的变化而作的行政职能的位移，是职能结构性的调整，这是主要方面，实现职能方式的变化则居于次要地位。只有这样，才能保证政府的有效性。
2.关于权力下放：能力增强与职能削弱。权力下放是机构的中心环节。政府将融合于行政权中的产权、管理权下放给企事业单位和社会中介组织，并在行政机构中对行政权力进行重新划分和调整，有利于减轻政府的负担，提高政府的运作效率。权力下放的根本目的是要提高政府的能力，以有效地提供公共产品和推行公共事务管理，并给予其服务对象以更多的关注。在机构改革过程中，一些人认为下放权力会削弱政府的职能，导致政府的无效率。这实际上是对权力下放的误解。在市场经济条件下，现代政府所面临的问题是如何通过权力重组来实现社会赋予的责任和职能，讲权力下放是要通过权力的重新配置和组合来实现政府行政的有效性，是要建立有效政府，而不是要通过下放权力、精简机构来建立有限政府；是要建立一个与社会经济规模和社会发展要求相适应的适度政府，而不是要通过下放权力来缩小政府。从这个意义上讲，建立有效政府而非有限政府是改革的目标，是社会发展的关键。也只有树立有效政府的模式和价值取向，才能正确把握权力下放的本质和目标及模式。
3.关于机构精简：数量削减和质量创新。精简机构是一场革命。精简是就机构素质和效能而言，是机构本身在质上的提高，而不是量上的增减。在改革的过程中，有限政府的目标模式误导人们认为行政改革就是单纯地减少机构数量，而忽视了机构职能的转变和机构素质的创新。从我们分析中可以看出，有效政府更注重行政理念的创新，更注重行政组织的重塑和行政组织整体效能的发挥，着重强调行政系统结构的完善和素质的提高。行政组织质量创新也是有效政府的内在根本需求。所以，树立有效政府观念，能够澄清对机构精简的认识，把握机构精简的本质要求。
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