摘要：从全额保障性收购与绿证交易制度入手，梳理了两种制度在我国的发展历程及其优势，对两种制度间的关系进行了探讨，以期为我国弃风问题的解决提供思路。我国弃风现象很大程度上是因为风电开发规模扩大与需求侧用电增长不匹配，加之系统调峰能力有限等因素造成的，针对这些问题提出了建议。
关键词：全额保障性收购；绿证交易；可再生能源；弃风限电
近年来我国大力发展清洁能源调整能源结构，但在新能源领域却出现了大量弃风现象。2011年至2017年我国平均弃风率达13.4%，弃风电量累计损失1748亿千瓦时，弃电费损失累计约1010亿元[1]。国内学者进行了大量的研究，提出了包括全额保障性收购与绿证交易制度在内的多项建议，国家规范性文件中也大力推行这两项制度。两项制度合力推进真的会成为解决弃风问题的灵丹妙药吗？我国弃风现象出现的原因有哪些？除了保障性收购和绿证交易，还有其他方法能解决弃风问题吗？
一、全额保障性收购与可再生能源绿证交易
（一）全额保障性收购制度
《可再生能源法》第14条提出了可再生能源发电全额保障性收购制度，目的是保障可再生能源发电的强制入网。然而由于规定的过于原则，风电产业相关主体的权利、义务和责任并不明确，没有实现法律实效，弃风率依旧屡增不减。
2016年国家发改委印发了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（以下简称《办法》），旨在通过切实可行的制度安排解决现实中阻碍我国可再生能源产业健康发展的瓶颈问题。《办法》首次明确了全额保障性收购的定义：电网企业根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。《办法》还规定了保障性收购电量、相关责任方以及可再生能源发电遭到挤占由谁补偿的问题。
2017年国家能源局、发改委联合制定了《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，方案中再次强调落实可再生能源发电全额保障性收购制度，在保障电网安全稳定的前提下，实现可再生能源优先发电、优先购电制度，实现无歧视、无障碍上网。并强调加强可再生能源开发重点地区电网建设，加快推进西南和三北地区可再生能源电力跨省跨区配置的输电通道规划和建设，优先建设以输送可再生能源为主且受端地区具有消纳市场空间的输电通道。
（二）可再生能源绿证交易制度
1.配额制与绿证交易制度的含义
绿证交易制度是配额制施行的配套制度，是为了辅助可再生能源配额制度而设计出来的。配额制即一个国家或地区用法律形式对各种可再生能源技术所提供的能源数量或在总能源供应中所占份额对义务主体进行强制规定，其价格由市场决定，推动可再生能源发展的制度。当它应用于电力领域就是可再生能源电力配额制[2]。绿色证书制度是在可再生能源电力强制配额基础上，通过市场机制促进可再生能源电力发展的制度。其主要含义是:对一定规模的可再生能源发电量(是1兆瓦时)发放绿色证书，同时规定电源企业或电网企业必须达到某一可再生能源发电量或售电量占其总发电量或售电量的比重,达不到规定比重的企业需要在市场上购买绿色证书。可再生能源发电企业通过绿色证书交易可以获得相应收益[3]。
2.绿证交易制度在法律文件中的体现
2016年2月国家能源局颁布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，4月就《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知(征求意见稿)》等征求意见。上述文件的核心是建立可再生能源开发利用的责任制度，拟建立以燃煤发电企业为责任主体的非水可再生能源电力配额指标和可再生能源电力绿色证书交易机制。
2017年1月，国家发改委、财政部与能源局联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，自2017年7月1日起，绿证自愿认购平台正式上线，为陆上风电、光伏发电企业所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书，各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人均可认购。从2018年起，适时启动可再生能源电力配额考核和绿色证书强制约束交易。《绿色电力证书核发及自愿认购规则（试行）》对绿证的核发和认购市场、规则、监管等进行了规定。随后的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》再次提及要解决弃风问题，就要完善可再生能源电力绿色证书及其交易机制，形成促进可再生能源电力生产和消费的新发展模式。
2018年3月国家能源局公布了《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》，未来国家将对各省规定最低的可再生能源电力消费比重，能源主管部门按年度制定各省可再生能源电力配额指标，不达标的相关行政区域和市场主体将受到惩罚。与配额制一同引入的，还有可再生能源电力证书制度，该证书一般被称作“绿证”。对可再生电力的生产者，每一兆瓦时交易结算电量可以获得一个绿证。配额制与绿证结合，配额不达标的市场主体可以通过购买绿证来完成配额。
二、全额保障性收购、绿证交易与弃风问题的解决
（一）全额保障性收购与绿证交易的优势
全额保障性收购的设计初衷是保障可再生能源发电强制入网，保障可再生能源的发展，解决能源消纳问题。电网企业要落实优先发电制度，充分利用市场竞争机制收购可再生能源电量，消除可再生能源发电企业的后顾之忧。各电网企业和其他供电主体承担本区域内可再生能源发电全额保障性收购的责任，强调电网企业加强自身的配套设施建设完成全额保障性收购任务，侧重于电网的技术性问题和电网企业的收购能力。
可再生能源电力配额制度及绿证交易制度是国际上普遍采用的可再生能源产业扶持政策。在电力市场化程度较高的国家，强制交易的绿色证书买方大多数是售电企业。售电侧配额对于分摊成本、促进消纳都有好处。发电侧配额的优势是符合目前实际，操作起来较简单，缺点是仍属于发电侧激励，对促进消纳意义不大[4]。我国的配额制将重点激励对象从发电侧转向了消费侧，要求按年度确定各省级区域全社会用电量中可再生能源电力消费量最低比重指标。为实现此目标的绿证交易同样也更加强调利用可再生能源电力的责任，对售电公司规定所售电量中的可再生能源电力消费配额，售电公司必须购买新能源电力并且必须把它卖给用户，或者通过购买绿色证书来完成配额目标。新能源电力不仅被生产出来，而且通过绿证交易制度确保定量的可再生能源真正被消费，有助于促进能源消纳，解决弃风问题。
（二）全额保障性收购与绿证交易的矛盾
全额保障性收购与绿证交易都体现了国家鼓励可再生能源发展的产业政策，都是为了实现总量目标的制度性手段，然而两者在解决弃风问题上却存在一定的矛盾。
1.从电力市场的长远发展来看，未来将会建立起发电侧充分竞争的市场，在这个过程中，除了要保证可再生能源优先发电外，也要鼓励可再生能源企业积极参与市场竞争。可再生能源的初始投资成本高于常规能源，但运营成本相对较低。因此以系统运行边际成本确定市场价格的“电力市场定价”模式，更能保证可再生能源优先上网。
在理想的电力市场中，电力价格时刻发生变动，仅从国家补贴的角度看可再生能源发电不再执行固定电价机制。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆绿证交易机制建立后，绿色证书价格作为固定补贴的另外一种来源直接降低了财政补贴需求。由于可再生能源可通过运营成本低的优势优先上网，因而也不再存在专门的保障性收购需求，实施中即可以达到全额收购的效果[5]。
2.《可再生能源法》通过分类固定电价和全额保障性收购制度推动可再生能源发展，这两大制度与绿证交易截然不同：分类固定电价一般能够保障投资者一定的利润且价格信号明确，全额保障性收购则保证可再生能源电力都可出售给电网，因此这种政策的外部激励性显而易见。而配额制下的绿证交易并不定价也不保障全额收购，只是将配额分配给义务主体，允许其通过绿色证书交易的市场机制完成任务，是“大棒+萝卜”的组合——大棒是违反配额义务时的处罚，萝卜则是市场被催发后的激励动力[6]。如果保持可再生能源法律现状，却同时引入截然不同的绿证交易制度，可能会产生法律政策的冲突。
3.从两个制度解决弃风问题的具体方法看，全额保障性收购是为了保障风力发电的强制入网，因此要通过保障性收购来解决电力消纳离不开电网接纳和支持。有关学者提出解决弃风问题的关键在于提高电网接纳能力，高度重视电网规划，风电场建设要与电网设施相匹配；采取技术措施提高运行管理水平；鼓励风电场发展储能技术[7]。西部地区风电在当地无法消纳时就要考虑把多余的电量输送到需求旺盛的中东部地区，西电东送的关键是电网建设。而绿证交易是用法律机制带动市场机制，让市场机制发挥更大的调节作用，进而促进新能源电力生产和消费。发电企业超过配额指标生产出的可再生能源电力指标，可通过换取绿色证书的方式输送出去，实现内部消纳，完全不需要再进行电网建设。
4.从两项制度对财政补贴的需求来看，用绿证交易价格替代财政补贴，无需中央财政资金补贴，各类市场主体根据能源转型的要求自发进行利益分配，避免了国家财政补贴缺口越来越大，也解决了补贴标准问题。因为绿证的交易价格由买卖双方自主决策，成交价格就是最合适的价格，不存在过高或过低的问题，避免了政府定价产生的矛盾。《绿色电力证书核发及自愿认购规则（试行）》第13条规定，“风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。”全额保障性收购的存在使得企业有足够的动力进行风力发电，国家对可再生能源有扶持补贴政策，即便风电输送不出去照样能拿到补贴。试想如果国家取消对可再生能源的补贴，可再生能源发电企业极有可能丧失投资的热情，风电产业也将止步不前。所以保障性收购制度是与政府补贴紧密相连的。
三、我国弃风现象的成因与对策
（一）弃风现象的原因
弃风现象反映了我国现行电力运行模式尚不适应可再生能源的发展，反映了我国电力运行机制的矛盾，主要体现以下方面：
1.用电需求增速放缓及可再生能源装机不断提速造成的可再生能源供需矛盾。随着我国经济增速由高速转向中高速，全社会用电量增幅明显放缓。在电力需求增速明显放缓的情况下，包括风电在内的各类电站装机容量仍保持较快增长，市场新增需求已无法支撑电力供给的快速增长，导致风电站利用小时数大幅度下降。过去我们认为缓解弃风的主要办法是建设特高压输电线路，将“三北”地区的新能源电力输送出去，我们当前也是这么做的。然而此方法可行的前提是国内的电力需求特别是东、中部地区的需求是持续增长的。目前看来，此方法的设计者对电力消费趋势的预估恐怕是过于乐观了。
2.火电调节技术升级慢、灵活调节占比低造成了风能发电的调峰矛盾。调峰能力欠缺一直是制约我国风能发电上网的重要因素，风力发电的波动性、间歇性对电网稳定运行构成巨大挑战。三北地区为了满足冬季供热需要，供热机组调峰能力受限，更是放大了风能发电上网对电网稳定的压力。我国冬季供暖任务较重的东北和华北部分地区的弃风均受此影响。而且我国供电主要依赖火电，调峰自然也主要靠火电，其调峰性能不佳，深度和速度均差于水电和燃气发电机组。我国仍在使用上世纪80年代制定的火电机组考核标准，大量的热电联产机组、中型和小型火电机组仍采用传统的技术程序和操作模式，没有进行升级改造来适应新的调峰需求，调峰能力远低于国际水平[8]。
3.电力运行调度的传统“计划”方式挤压风能发电发展空间造成的调度矛盾。电力运行调度很大程度上延续传统计划方式，各类电厂年运行小时数主要依据年发电计划确定，各地主管部门甚至对每一台机组下达发电量计划[9]。由于火电年度电量计划为刚性计划，调度为了完成火电年度计划不得不限制可再生能源发电的电量空间。这种“计划”方式不能适应新能源波动性特点和需要，无法保障可再生能源发电优先上网。可再生能源优先调度受到原有电力运行机制和刚性价格机制的限制，难以落实节能优先调度等行政性规定。
（二）解决我国弃风问题的建议
一是优化可再生能源规划建设及区域布局，把握好新增风电项目建设节奏。风力发电的送受端省份、电源企业、电网公司多个利益相关方需要在国家层面加强统一规划。国家应统筹研究风力发电的消纳方案和电网建设方案，在全国电力规划中加以明确。尽快建立各地区风电消纳情况的实时监测及预测评估机制，结合技术进步、资源条件，优化风力发电的建设节奏及区域布局，严格控制弃风严重地区的风力发电新增建设规模。
二是继续强化系统调峰能力，优化可再生能源系统调度。继续建设抽水蓄能电站、燃油燃气电站等调峰能力较强的电站；积极改造升级现有燃煤发电机组、热电联产机组，提升调峰灵活性；大力发展储能，改进电力系统的调峰能力，满足三北地区风能大规模开发和全国消纳需要。
三是鼓励消费侧积极参与，促进可再生能源本地消纳。从国家政策走向来看，我国可再生能源规模将持续扩大，为确保可再生能源充分消纳，在充分提高发电侧调节能力、电网侧配置外，还必须充分挖掘消费侧参与可再生能源消纳的能力。结合电力市场建设，推动可再生能源清洁取暖、电动汽车充电、电力储能等调节技术发展。大力推广清洁能源替代工程，加强可再生能源在工业、交通、建筑各领域的应用，提高可再生能源就近消纳的比重，特别是指导三北地区扩大本地就近消纳。结合北方地区清洁取暖工作，进一步扩大风电清洁取暖规模。
参考文献
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[2]潘庆.建立我国可再生能源电力配额制若干问题研究——兼评《可再生能源电力配额管理办法(讨论稿)》[A].中国环境资源法学研究会、武汉大学.新形势下环境法的发展与完善——2016年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.2016:6.
[3]时璟丽.电力体制改革形势下的可再生能源电价机制研究[M].北京:中国经济出版社,2017:169.
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[5]时璟丽.电力体制改革形势下的可再生能源电价机制研究[M].北京:中国经济出版社,2017:169.
[6]潘庆.建立我国可再生能源电力配额制若干问题研究——兼评《可再生能源电力配额管理办法(讨论稿)》[A].中国环境资源法学研究会、武汉大学.新形势下环境法的发展与完善——2016年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.2016:6.
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[8]杜欣.我国弃风弃光现象的成因及对策分析[J].产业与科技论坛,2017,16(19):85-87.
[9]封红丽.我国可再生能源消纳现状及对策研究[J].电器工业,2017(10):6-19..
作者简介：周翠凤（1995.03-），女，山东莱芜人，硕士研究生，中国海洋大学法学院，研究方向：环境与资源保护法学。
论文作者:周翠凤
论文发表刊物:《知识-力量》2019年12月60期
论文发表时间:2020/3/4
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