唐宋中央监察制度变迁初探，本文主要内容关键词为：唐宋论文,中央论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K242,K244 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2003)06-0020-05
唐宋时期，我国封建社会的中央监察制度发生了重大变革。关于唐宋中央监察制度研究虽有甚多的相关成果，但很少系统考察唐宋中央监察制度变迁的轨迹及其在中国古代中央监察制度发展史上的地位。本文拟就唐宋中央监察制度变迁问题作些探讨，不妥之处，敬请方家指正。
唐宋时期的中央监察制度由御史、谏官、封驳官三大体系组成。唐朝前期，御史掌“纠绳不法”，[1]（卷60《御史台上》）监察百官；谏官“掌侍从赞相，规谏讽谕”，[2]（卷43《职官二》）规谏皇帝；门下省掌审议、驳奏，监督决策，正如唐太宗所说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。”[3]（卷192）唐中期以后，御史、谏官、封驳官三大体系均发生了不同程度的变迁。
一、御史制度之变迁
（一）御史台组织结构之演变
唐代创立了御史台三院制度。台院负责处理本台的日常政务，设侍御史四人，掌推鞠、弹劾，资深者一人“判台事、知公廨杂事等”，[4]（卷13《御史台》）“谓之杂端”，因“台内事专决”，亦号“台端”[5]（卷48《百官志三》）。殿院是殿中侍御史治事之机构。高祖武德五年（622年），设殿中侍御史四人，贞观二十二年（648年），增设二人，掌“殿廷供奉之仪式，凡冬至、元正、大朝会则具服升殿，若皇帝郊祀巡省，则具服从旌门往来检察，视其文物之有亏阙，则纠举之”。察院为监察御史处理政务之机构，掌“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”。[4]（卷13《御史台》），察院监察御史虽然只有正八品，但权力甚大，“百司畏惧”。[6]（卷24《职官六》）
北宋前期，御史台基本因袭唐朝的三院制度。宋神宗元丰改制后，御史台三院的组织结构发生了较大的变化：台院设侍御史一人，且升为御史台的副台长，其纠察百僚及入阁承诏治狱之职，已被殿院和察院取代。《宋会要辑稿》职官一七之三清楚地记载了这一变化：
御史台，大夫从二品，中丞从三品、侍御史从六品，各一人。大夫掌肃正朝廷纲纪及以仪法纠治百官之罪失，而中丞、侍御史为之贰。凡其属有四：殿中侍御史二人，正七品，掌言事，分纠大朝会及朔望六参官班序；监察御史六人，从七品，掌以吏、户、礼、兵、刑、工之事，分京百司而察其谬误及监祠祭定谥。
从以上这段史料可以看出，元丰改制后侍御史地位提高，成为御史台的副台长，其所在的台院也随之名存职废，从而使唐朝以来的御史台三院组织结构出现了合并的趋势。这一变化开明朝三院御史合一之端。清代纪昀等人已隐约地看出了这一变化。他们在《历代职官表》卷十八的按语中写道：
谨案：宋初以知杂御史副中丞判台事，及元丰改制，遂以侍御史为中丞之贰。当时虽名三院，其实侍御史班位特崇，盖今副都御史之职任也。
南宋时期，伴随民事诉讼案件增多，察院成为御、史台三院中最繁忙的机构，“日受词状多是争讼婚田事”。[7]（职官55之24,55之25）宁宗朝察院“常有日不暇给之忧”。[7]（职官55之27）清代纪昀等人在总结御史台三院组织结构变迁时说：“唐代三院御史，今惟存监察一名，其侍御史及殿中职事均已归察院掌辖。”[8]（卷18《都察院上》）事实上，御史台三院职掌向察院集中的变迁始自南宋就开始了。这一变迁，开明清时期都察院取代御史台三院制度之先河。
（二）御史台长官与宪衔之变迁
唐朝前期，御史大夫是御史台的台长，御史中丞是副台长。安史之乱以后，皇帝猜忌大臣，信任宦官，尤其是唐德宗，不信任包括宰相在内的大臣，“官无大小，必自选而用之”，[9]（卷234）御史大夫“久难其人”，[10]（卷521《宪官部·不称》）不常设置。唐宪宗统治初期，又以李元素、高郢等人为御史大夫。元和四年（809年）四月，御史大夫高郢改任兵部尚书以后，曾一度不除御史大夫，御史中丞逐渐掌握了御史台的大权。会昌二年（842年）十二月，武宗下敕：
中丞为大夫之贰，缘大夫秩崇，官不常置，中丞为宪台长，今九寺少卿及诸少监、国子司业、京兆少尹，并府寺省监之贰，皆为四品，唯中丞官重，品秩未崇，可升为正四品下，与丞郎出入迭用，著之于令。[2]（卷44《职官三》）
自会昌三年（843年）至唐朝灭亡，御史中丞为御史台长，御史大夫不常设置。五代梁太祖曾改御史大夫为御史司宪，崔沂“为御史司宪，纠缪绳违，不避豪右。”[11]（卷68《崔沂传》）御史司宪下设御史中丞。梁末帝改御史司宪为御史大夫。后唐初期，御史大夫仍为御史台长，唐明宗时，安重诲在御史台门前杀死殿直马延，御史大夫李琪“虽曾弹奏，而依违词旨，不敢正言其罪，以是托疾，三上章请老”。[11]（卷58《李琪传》）天成元年（926年）六月，明宗“以李琪为特进，行御史大夫自后不除”，[12]（卷17《御史大夫》）历后晋、后汉、后周，御史大夫不再除授。宋朝时，御史大夫“无正员，止为兼官”，[7]（职官55之1）御史中丞演变为御史台的台长。
开元年间，唐玄宗为了提高外任官员的威名，使其带上御史大夫、侍御史、殿中侍御史、监察御史等官衔，谓之宪衔。天宝五年（746年）八月，玄宗以户部侍郎郭虚己为御史大夫、剑南节度使。天宝十五年（755年）三月，以河东节度使李光弼为御史大夫，范阳节度使。安史之乱爆发后，御史大夫成了朝廷的赏赐之物，甚至方镇幕职、宾佐、军将等，也多带御史大夫、御史中丞、侍御史、监察御史等官衔。宝应二年（763年）六月，唐肃宗任命前淮西节度使、安州刺史王仲陞为右羽林大将军、知军事，仍兼御史大夫，“六军将军兼宪官，自此始也”。[1]（卷72《京城诸军》）北宋前期，因袭唐末之制，武臣内职、军职及刺史以上，“皆以御史为品秩，谓之加宪衔”。[13]（卷7《检校试宪》）元丰三年（1080年）九月，根据中书的建议，宋神宗罢去了武臣内职、军职及刺史以上带宪衔的制度。[14]（卷308）
（三）御史六察制度之变迁
唐代为了加强对六部等行政机构的监察，创置了以御史分察六部的制度。其制规定：监察御史“若在京都，则分察尚书六司，纠其过失。”[4]（卷13《御史台》）北宋前期，三省六部制度名存实废，六察制度也遭到破坏。元丰年间（1078-1085年），御史六察制度发生了三点重要变迁：首先，创置了六察司，以类相分，监督京师的统治机构。其次，强化对御史六察官自身的监察机制，以量化标准考察御史六察官；其三，制定了六察法规。其法规规定：六察御史要依法监察，严格遵守保密法。（注：贾玉英：《略论宋代御史六察制度》，《史学月刊》2002年第12期。）宋御史六察制度的变迁，开明清朝时期六科给事中制度之先河。
（四）御史台属官监察权力之变迁
唐初，“凡中外百僚之事，应弹劾者，御史言于大夫，大事则方幅奏弹之，小事则署名”。[1]（卷61《御史台中》）武则天统治时期，这一制度发生了变化。长安四年（704年），监察御史萧至忠弹劾宰相苏味道有贪赃行为，苏味道被贬官，御史大夫李承嘉斥责其属官道：“近日弹事，不谘大夫，礼乎？”[1]（卷61《御史台中·弹劾》）众御史不敢言。御史大夫李承嘉又厉声云：“公等奏事，须报承嘉知，不然，无妄闻也！”监察御史萧至忠反驳道：“御史，人君耳目，俱握雄权，岂有奏事先咨大夫？台无此例，设弹中丞、大夫，岂得奉咨耶？”[15]（卷4《持法御史》）李承嘉无言对答。至德元年（756年）九月，唐肃宗下诏：“御史弹事，自今以后不须取大夫同署”。唐德宗时，又强调“御史得专弹劾，不复关白于中丞、大夫”。[1]（卷61《御史台中》）北宋初年，御史台属官弹劾，皆先告知御史中丞及侍御史知杂事。乾兴元年（1022年）十月，御史中丞刘筠张榜公告：“令台属各举纠弹之职，毋白丞、知杂”，[14]（卷99）此后，御史台属官与台长“比肩事主”，弹劾权相对独立始成为定制。唐宋时期御史弹劾权相对独立之变迁，开明清时期都察院御史独立弹劾制度之先河。
二、谏官制度之变迁
（一）谏官之变化
唐朝时，谏官名称多次更改，队伍不断扩大，地位提高。武德五年（622年），唐太祖置谏议大夫四员，正五品上。龙朔二年（662年），高宗将谏议大夫改为正谏大夫。神龙元年（705年）二月，中宗又改为谏议大夫，隶属于中书省。玄宗开元年间，“以谏议大夫属门下”省。[6]（卷21《职官三》）贞元四年（789年）五月，唐德宗敕令将谏议大夫分为左、右，增置至八员，左谏议大夫隶门下省，右谏议大夫隶中书省。会昌二年（842年），武宗将谏议大夫提高为正四品下，“掌侍从赞相，规谏讽谕”。[2]（卷43《职官二》）唐朝末年，伴随三省制度的破坏，谏议大夫职能遂废。北宋前期，谏议大夫的性质复杂，有的是“寓禄秩，叙位著”[16]（卷47《职官一》）的寄禄官，有的在京城兼领其他职务，也有的出居外任差遣。元丰改制后，谏议大夫官复其职。
唐朝初年，谏宫中尚没有补阙、拾遗之名。垂拱元年（685年），武则天置左、右拾遗和左、右补阙各二员。天授二年（691年）二月，又增置左右补阙、左右拾遗各三员，“通前五员”。[1]（卷56《省号下》）北宋端拱元年（988年）二月，太宗“欲立新名”，使谏官各修其业，“改左、右补阙为左、右司谏，左、右拾遗改为左、右正言”。[14]（卷29）北宋前期，“正言、司谏亦有领它职而不与谏诤”[7]（职官3之50）。元丰改制后，正言、司谏官复其职，全部为谏官。
（二）谏官机构之变迁
唐朝前期置谏院，隶属于中书省和门下省。谏院没有印章，谏官的奏章，要加盖中书省与门下省之印。贞元十三年（797年），左谏议大夫薛之舆请求“铸谏院印”，[1]（卷55《谏议大夫》）以免漏洩，德宗没有同意。大和九年（836年）十二月，唐文宗令“置谏院印”。[2]（卷17下《文宗》）北宋初年，谏官仍隶属于中书省和门下省，且多兼任其他差遣。天禧二年（1017年）二月，真宗下诏“两省置谏官六员”[7]（职官3之51），“增其月俸，不兼他职，每月须一员奏事，或有急务，听非时入对，及三年则黜其不胜任者”，[4]（卷89）并“常于门下省置谏院”，[14]（卷100）谏官职能受到重视，官员增多，机构逐渐独立。明道元年（1032年）七月，仁宗“以门下省为谏院”，[14]（卷111）使谏院官署扩大。元丰年间，神宗罢谏院，增设了中书后省和门下后省，以左谏议大夫、左司谏、左正言等隶属于门下后省，右谏议大夫、右司谏、右正言等隶属于中书后省。南宋建炎三年（1129年）七月，宋高宗下诏：“谏院别置局”[17]（卷25），“不隶门下、中书后省”，[7]（职官3之56）谏官机构脱离了中书后省和门下后省。这一变迁，开明朝初年谏院机构独立之先河。
（三）谏官职能之变迁
唐朝谏宫的主要职能是规谏皇帝，五代后唐时，出现了谏官奏劾宰相的现象。如宰相豆卢革贬辰州刺史、韦说贬溆州刺史，均“为谏议大夫萧希甫疏奏故也”。[11]（卷36《唐书一二》）北宋时，谏官弹劾宰相百官逐渐成为制度。天禧元年（1017年）二月，真宗下诏允许谏官论奏“官营涉私”。[7]（职官3之51）仁宗朝谏官弹劾宰相百官蔚然成风。如宝元元年（1038年）三月，谏官韩琦奏劾宰相王随、陈尧佐和参知政事韩亿、石中立四人，“疏凡十上”，[14]（卷121）王随等“四人同日而罢”。[18]（卷312《韩琦传》）庆历三年（1043年），谏官蔡襄弹劾宰相吕夷简“谋身忘公，养成天下之患”。[14]（卷140）钱明逸为谏官，“首劾范仲淹、富弼更张纲纪，纷扰国经，凡所推荐，多挟朋党”。[18]（卷317《钱惟演传附钱明逸传》）皇祐年间，包拯“在谏院逾二年，数论斥大臣权幸”。[14]（卷172）历宋一代，弹劾宰相百官已成为谏官的重要职能之一。谏官职能向御史传统的弹劾职能变迁，开元朝御史兼任谏官职能制度之先河。
（四）谏官与御史关系之变迁
唐朝时，御史、谏官、封驳官三大体系，职掌明确，各不相紊。御史为朝廷之法吏，其主要职能是“指佞触邪”，监察百官；谏官为皇帝之侍臣，其主要职能是“献可替否”，规谏皇帝，两者各行其职，不相往来，如果同道而行，“听先后而行”。[1]（卷56《省号下》）两宋时期，伴随君主专制制度的发展，出现了御史和谏官合一之势。其主要表现在以下几个方面：
在职能方面上，御史与谏官互相渗透，均可以规谏皇帝、监察宰相百官、参议朝政、参预荐举官员、兼任侍讲等。
选任方式上，御史和谏官几乎相似，均由皇帝亲擢或臣僚荐举，尤其强调“台谏须出宸选”。[19]（卷24《司谏》）
在回避法上，凡“除台谏官，若系执政之亲，不以有无服纪，并不除授”；[20]（卷44《奏弹陈祐》）执政不能荐举台谏；[7]（职官55之16）执政子弟“不为台谏”。[21]（卷8）
北宋“台谏官不相往来”，而南宋御史和谏官“合为一府，居同门，出同幕”，[22]（卷3《台谏不相见》）“所居别为六宅，而合为一门，得以邻墙往来”。[23]（卷18《应诏封事》）
宋代台谏合一之势的形成，对后世产生了重要影响。明清时期，“流俗相沿，遂称御史为台谏”。[8]（卷19《都察院下》）明清的这一“流俗”是从北宋开始的。
三、封驳制度之变迁
唐宋时期，伴随三省制度向一省制度的演变，封驳制官、封驳机构等均发生了一些重大的变迁。
（一）封驳官与封驳机构之变迁
唐朝前期，中央政治体制实行三省制度，门下省掌“省读奏案”，[16]（卷50《职官四》）监督朝廷诏敕之差失。唐朝后期，尤其是肃宗朝，宦官李辅国专横跋扈，“制敕必经辅国押署，然后施行，宰相百司非时奏事，皆因辅国关白、承旨，常于银台门决天下事。事无大小，辅国口为制敕，写付外施行，事毕闻奏”。[9]（卷221唐纪37）传统的说法认为：唐后期的封驳制度已经遭到破坏，其实，唐后期尽管政治混乱，但门下省封驳制度依然存在。如唐文宗朝给事中李藩在门下，“制敕有不可，遂于黄敕后批之，吏曰宜别连白纸，藩曰：别以白纸是文状，岂曰批勅耶！”[2]（卷148《李藩传》）大中年间（847-860年农历十月），“门下封驳，苟合于理”，唐宣宗“多屈意从之”。[9]（卷249）咸通年间（860年11月－874年农历十一月），李汤为给事中，唐懿宗“除乳母楚国夫人婿为夏州刺史”，李汤“封还制书”。[11]（卷108《李鏻传》）唐朝末年，封驳制度遭到破坏。五代时期，封驳制度“废弛”。[24]（卷9）后梁立国之初，战争频繁，诸道的奏章多是关于军事机密，为了防止滞留，开平元年（907年），粱太祖下敕规定：“诸道所有军事申奏，令直至右银台门，委客省使画时引进，寻常公事依前四方馆收接。”[12]（卷5《杂录》）
北宋初年，“三省制度名实亡”，（注：贾玉英：《简论三省制度在宋朝的变化》，《史学月刊》1988年第3期。）门下省掌“主乘舆八宝、朝会位版、流外考校，诸司附奏，挟名而已”，[7]（职官1之17）封驳制度破坏。淳化四年（993年）六月，太宗命“左谏议大夫魏庠、司封郎中、知制诰柴成务同知给事中事，凡制敕有未便，宜准故事封驳以闻”，[14]（卷34）恢复了封驳制度。同年八月，宋太宗下诏“停废知给事中封驳公事”，封驳之职由银台、通进司兼领。咸平四年（1001年）五月，知通进银台司陈恕上疏说：“封驳之任，实给事中之职，隶于左曹，虽别建官局，不可失其故号。”[14]（卷48）并请求将封驳机构的名称改为“门下封驳司”。真宗将“通进、银台封驳司”改名为“通进、银台封驳司兼门下封驳司”，隶于银台司。元丰五年（1082年）六月，神宗“罢银台司封驳房”，[7]（职官2之40）增置门下后省，将给事中隶属于门下后省。南宋建炎三年（1129年）四月，“始合三省为一”，[17]（卷22）门下后省“专主封驳书读”，[7]（职官1之78）以给事中为长官。绍兴年间，给事中不仅主封驳，而且依中书舍人例，“分治六房”。[18]（卷161《职官一》）南宋给事中地位提高，且脱离门下省的变迁，不仅为元朝废门下省保留给事中奠定了基础，而且对明朝给事中分治六科制度也产生了重要影响。清朝纪昀等人已经看出了这条演变线索，他们在《历代职官表》卷一九《都察院下》中的按语中写道：
谨案：宋初给事中皆以他官兼之，自元丰改制始有专职，其后复置门下外省，以给事中为长官，则已别为一曹，故其官不随省俱废，又，唐时中书舍人分署尚书六曹，宋则以给事中分治六房，明之分给事中为六科，其源盖本于此也。
纪昀等人的看法，虽有一定道理，但确切地说，真正奠定明朝六科给事中制度基础的，是给事中在南宋的变迁。
（二）封驳官职能之变迁
唐宋时期封驳官的职能也发生了一些变化。
首先，门下省及给事中的封驳职能沿着一条由强变弱的发展线索而变迁。唐代时，门下省的侍中、侍郎、给事中等为封驳官。侍中掌“审署奏抄，驳正违失”。[6]（卷21《职官三》）唐朝末年，其职遂废。北宋前期，给事中多为寄禄官，其职能由通进司和银台司兼领。元丰改制中，神宗听取蔡确的意见，不设三省长官，“以左仆射兼门下侍郎行侍中职，别置侍郎以佐之”。[16]（卷50《职官四》）门下侍郎成为执政官以后，因不能“自驳已奉之命者”，而不再是封驳官，“惟给事中封驳而已”，[25]（卷3）使封驳机构的封驳职能削弱。此外，唐朝的中书舍人起草诏令时，可以“各执所见，杂署其名，谓之五花判事”，[26]（卷2）尚不能封驳诏敕。元丰改制以后，尤其是哲宗绍圣年间，中书舍人常兼任封驳之职，直接削弱了给事中的封驳职能，当时的一些士大夫对此十分不满。绍圣四年（1097年），叶祖洽上疏说：“两省置给（事中），（中书）舍人使之互察，今中书舍人兼权封驳，则给事中之职遂废。”[18]（卷161《职官一》）绍圣末年，朝廷命令，“凡给事中封驳中书录黄不肯书读者”，辄命直学士院徐铎“代行之”。[18]（卷329《徐铎传》）此后，凡给事中驳正朝廷命令违失者，令中书舍人审阅后方能执行，翰林学士曾肇上疏反对说：“门下之职，所以驳正中书违失，近日给事封驳中书录黄，乃令（中书）舍人书读行下，隳坏官职，有损治体。”[18]（卷161《职官一》）南宋初年，三省合一之后，封驳之任由给事中与中书舍人“分轮看详”。[7]（职官1之79）如果其间有驳正的，则给事中与中书舍人“列衔同奏”。[27]（卷9《给舍不许列衔同奏》）
其次，唐朝封驳官的主要职能是监督朝廷决策，一般不奏劾百官。北宋元丰改制后，封驳官奏劾百官蔚然成风。如元丰七年（1084年）六月，给事中韩忠彦奏劾宝文阁待制陈睦“性行贪猥，才识昏短，偶缘泛海之劳，侥幸至此，擢置侍从，实玷清班”。[14]（卷346）元祐元年（1086年）四月，中书舍人苏轼、范百禄奏劾知建昌军陈绎“资性倾险，士行鄙恶”。[14]（卷376）元祐四年（1089年）五月，权给事中梁焘奏劾知郓州蒲宗孟“挟权擅威，坐废诏令”。[14]（卷427）翌年三月，中书舍人王严叟奏劾龙图阁学士邓温伯“赋性险柔，巧于傅会”。[14]（卷439）元祐六年（1091年）三月，中书舍人韩川奏劾新除龙图阁直学士陆佃“为人污下，无以慰天下之望”。[14]（卷456）同年十一月，权给事中孔武仲奏劾新除授的给事中王钦臣“天资浅薄，溺于荣利，强忌好胜，反覆任情”。[14]（卷468）绍圣元年（1094年）闰四月，中书舍人林希奏劾吏部侍郎王钦臣“资性险邪，本缘附会宰相吕大防以至进用”。[28]（卷10）宋徽宗朝，中书舍人翟汝文奏劾“内侍梁师成强市百姓墓田，广其园圃”。[18]（卷44《理宗四》）南宋建炎四年（1130年），给事中汪藻奏劾武将刘光世、韩世忠、张俊等人，“平时飞扬跋扈，不循朝廷法度”。[29]（卷7）宋朝给事中封驳职能削弱且向奏劾百官的变迁，开明清时期六科给事中兼任弹劾职能制度之先河。
结语
综上所述，唐宋时期御史、谏官、封驳等三大中央监察体系均发生了重大变迁。这些变迁对明清时期的中央监察制度产生了重要影响，是我国封建社会中央监察制度由前期向后期转折的重要标志。在某种意义上说，唐宋之际中央监察制度变迁是我国封建社会中央监察制度前后两期的分界线。
收稿日期：2003-06-26
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