广东新一轮粮食购销市场化改革的初步评价，本文主要内容关键词为：广东论文,新一轮论文,购销论文,粮食论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、深化粮食流通体制市场化改革的背景和条件
粮食是最重要的农产品，粮食流通体制在国家的经济和政治生活中具有极为重要的地位。在计划经济时期，国家对粮食实行统购统销的制度，聚集资金用于发展城市和工业。在惊叹农业为城市和工业发展做出的重大贡献之余，我们不得不承认，统购统销的粮食流通体制严重地剥削了农民，窒息了农民的生产热情，阻碍了农业的发展。因此，1978年伊始的市场化改革在废除人民公社体制、实行家庭承包制的同时，也启动了包括粮食在内的农产品流通体制市场化的进程，改革的实质是用市场机制来配置和调节粮食的生产和流通。
但是，粮食流通体制改革是市场化改革的一个难点。从实践来看，1979年以来，我国粮食流通体制的市场化改革虽然励精图治，却跌宕起伏，一波三折，陷入“走一步，退半步”的怪圈，迄今基本是在80年代中期形成的粮食合同定购和市场收购的“双轨制”（注：关于双轨制的内涵，有不同的提法。有的将其定义为定购价格和市场价格的“价格双轨制”。有的将其定义为“购销双轨制”，即购销方面，国家的强制性收购与政府低价定量销售和一般市场交换并存，销售方面，国家的粮食部门与市场流通组织并存。见王德文、黄季炬：《中国粮食流通体制改革：双轨制过渡与双轨制终结》，《改革》2001年第4期。）框架下运行，而这个制度实质上是改头换面的统购制度，或说保留着浓厚的计划经济色彩。粮食流通体制改革的滞后不仅与整个国家经济生活市场化改革的取向冲突，也不利于提高农业的效率，不利于稀缺农业资源的有效配置。90年代中后期以来，我国粮食生产连年丰收，粮食等主要农产品的供求格局转变为总量基本平衡丰年有余，主要矛盾转化为因品种和品质不适应需求变化而形成的结构过剩，“卖难”越来越严重。在粮食等主要农产品供过于求的背景下，加大粮食流通体制市场化改革的力度，又受到人们的关注。
2001年初，在反复调查研究、充分听取各方面意见的基础上，国务院确定了加大粮食流通体制市场化改革力度的基本思路，即放开销区，保护产区，省长负责，加强调控。2001年8月，国务院召开全国粮食工作会议，颁布了第28号文件《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，要求东南沿海粮食主销区的广东、浙江、江苏、福建、海南、上海、北京、天津等8省市要加快粮食流通体制市场化改革的步伐。
广东是此次深化粮食流通体制市场化改革的8个省市之一。经过20多年的改革和发展，广东加大粮食购销市场化改革的主观和客观条件已经成熟。一是广东市场化的程度高，在绝大多数经济领域，市场机制都发挥着配置资源的基本功能。二是人民收入水平位居全国前列，市场机制深入人心，人民承受改革冲击的能力和心理素质提高。三是广东市场体系比较健全，政府职能转换早，积累了宏观调控的能力和经验。四是粮食市场化的步伐和程度在全国处于前例，积累了一定的经验。1992年广东率先于全国放开粮食经营和购销价格。对国家粮食定购任务，除公粮（农业税）继续征收实物外，其余改为指导性收购计划，收购价格实行全省平均收购指导价，各地可在允许的范围内浮动或随行就市。广东是缺粮大省。1995年以来，广东与粮食主产区湖南、湖北、江西、吉林、黑龙江等省签订了稻谷、大米、玉米等的长期产销合同，建立了稳定的粮食购销关系，全省粮食部门每年从省外购进粮食达1100万吨以上，其他渠道形式购进约300万吨，保证了全省粮食供求平衡（注：董富胜：《走粮食流通市场化之路》，《广东发展导刊》2001年第3期。）。1998年广东执行“三项政策、一项改革”（注：“三项政策，一个改革”指实行按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身的改革。），近两三年逐渐降低了按保护价收购粮食的范围和力度，为2001年加大粮食购销市场化改革力度准备了条件。五是地理位置优越，交通信息便利，物流丰富，毗邻港澳，特别是加入世界贸易组织后，广阔的国际粮食市场可以为我所用。上述五个方面，为广东加快粮食购销市场化改革，准备了充分的条件。
二、改革的基本内容和措施
2001年广东加大粮食流通体制市场化改革的基本思路是：取消定购任务，放开购销价格；稳定生产能力，自主种植经营；规范市场管理，搞活粮食流通；政府分级负责，确保粮食安全。
1.取消定购任务，放开购销价格。
从2001年起，广东取消国家粮食定购任务，在稳定粮食综合生产能力的前提下，把农业生产经营自主权交给农民。政府不得用行政命令强迫农民种什么、不种什么，而是放手让农民根据市场需要调整和优化生产结构，发挥区域优势。取消国家粮食定购任务后，省政府每年将根据各市自报情况，下达粮食收购指导性计划，同时，农业税（公粮）由原来的实物税改为货币税分解到农户，由财税部门下达和征收。
取消国家粮食定购任务后，充分发挥市场价格杠杆的调节作用，完善政府宏观调控下的粮食价格市场形成机制。在正常情况下，粮食购销价格由市场供求决定，生产者与经营者按市场经济规律自由买卖、自主经营、自负盈亏。在特殊情况下，即当市场粮价过低时，由各级政府按照保本的原则，制订收购最低保护价，并按保护价敞开收购农民余粮，或直接补贴给粮农，以保护粮食生产者利益。当市场粮价过高时，政府可根据需要抛售储备粮，或对一些主要粮食品种制定销售最高限价，平抑市场粮价，保护消费者利益，维护社会稳定。由此产生的粮食政策性亏损由政府负担。为保护农民种粮利益，必须落实收购信贷资金规模，确保敞开收购农民出售的余粮。
2.稳定生产能力，加快农业和粮食结构调整。
广东是缺粮大省。作为粮食的主销区，广东要根据全国的粮食生产和供求形势来调整本省农业和粮食生产。当前，全国粮食供大于求。但是，从长远看，我国粮食供求关系是偏紧的，对此必须保持清醒的头脑，居安思危。取消粮食合同定购后，广东直接生产的粮食减少了，但广东不是根本放弃粮食，而是在大力优化农业生产结构、发挥区域优势、发展具有广东特色的高效出口和创汇农业的同时，切实保护本省有一定的粮食综合生产能力。一个重要的策略是，与其把粮食生产出来保护在仓库里，不如保护粮食综合生产能力于农田。省政府提出，要严格保护好全省3000万亩基本农田，确保年粮食生产能力不低于1750万吨，这是一条不可逾越的“红线”；要合理使用有限的土地资源，严格限制耕地使用范围，决不允许将基本农田转作非农用地或改挖鱼塘、改种生产周期长的经济作物等，保证耕地在一旦出现粮食供求紧张时，可迅速恢复粮食生产；因国家经济建设确实需要占用基本农田的，必须经省国土、农业部门审核，报国务院有关部门审批。
3.规范市场管理，搞活粮食流通。
放开粮食购销后，并不是说政府撒手不管，相反，政府要规范市场管理，防止“一放就乱，一管就死”，才能真正搞活粮食流通。
首先，严格执行粮食市场准入制度，培育多元化的粮食市场主体。不论何种所有制形式的经济主体，经县级以上粮食行政管理部门资格审查，工商行政管理部门核准登记后，均可以进入市场，从事粮食收购、加工、批发等业务。
其次，进一步拓宽粮食流通渠道，积极主动地与国内粮食主产区建立长期、稳定的粮食购销关系。禁止地区封锁和保护，废除阻碍统一市场形成的各种障碍，取消粮食运销凭证管理制度。
第三，努力建设和完善以省级粮食中心批发市场为龙头，区域性粮食批发市场为骨干，市县粮食批发市场为基础，密切联结粮食主产区、辐射全国的粮油批发交易市场体系。
第四，加强粮食市场监管，规范交易规则，严厉查处无照经营、欺行霸市、哄抬物价、掺杂使假等违法违规行为，进一步规范粮食收购、加工、销售市场的管理，维护正常的流通秩序，形成统一公平竞争、规范有序的粮食市场体系。
第五，各级政府主管部门要履行好职责，实现全省粮食市场信息网络化、交易方式多样化、服务功能齐全化、管理制度规范化。
4.政府分级负责，确保粮食安全。
放开粮食购销后，要进一步贯彻落实“米袋子”省长负责制，增强政府的调控能力，保障粮食有效供给。省政府提出了要着重抓好的六个方面的工作：
一是坚持和完善粮食工作考评制度。从2001年起，考评指标改为保护基本农田面积、储备粮落实情况、粮食风险基金落实情况和确保粮食总量平衡四项内容。
二是进一步完善粮食储备体系。扩大省、市两级储备，适当调减县级储备。同时，加强对各级储备粮的规范管理，建立和完善省级储备粮的垂直管理体制。
三是健全粮食风险基金制度。粮食风险基金规模必须按照确保满足储备粮所需利息、费用和宏观调控等有关支出的实际需要，在各级财政预算中足额安排，实行专户管理并保证及时拨付到位。同时，要调整粮食风险基金的使用范围，规范管理，确保足额到位，专款专用，防止挪用。
四是继续抓好粮食仓储设施建设。省要抓好省直属粮库建设，市县政府要安排一定财政专项资金和争取专项贷款，增加粮库建设，逐步做到“省级储备粮存省库，市县储备粮存市县库”。
五是发挥国有粮食购销企业在粮食流通中的主渠道作用。严格分清政府与企业的职能，采取有效措施解决粮食企业历史遗留问题，使之公平地参与市场竞争，更好地完成政府委托的调控任务。
六是建立粮情监测和粮食综合应急机制。要重视粮食市场信息网络建设，抓紧建立粮情监测系统和制度，及时掌握粮食供求状况和市场粮价，分析变化趋势，定期向政府报告和向社会公布有关情况，为政府实施宏观调控及时提供可靠依据。有关部门要研究制定确保粮食安全的应急预案，保证特殊情况下的粮食有效供给。
三、改革的初步成效
1.促进了农业结构调整，但变化的程度不大。
取消粮食定购任务后，农民真正拥有了生产经营的自主权，能够自主地按照市场导向进行生产。在确保3000万亩基本农田和稳定粮食生产能力不低于1750万吨的前提下，农业结构在一定程度上得以调整和优化。一是种植业中粮食播种面积进一步下调，腾出部分耕地用于发展具有广东特色的南亚热带水果、蔬菜和花卉等园艺作物。粮食作物播种面积在前两年调减500万亩基础上2001年再调减272万亩，减幅为5.8％，粮食总产量约1660万吨，减少162万吨，减幅为8.9％。其中，水稻播种面积3411万亩，比上年调减208万亩，减幅为6％，稻谷总产量1430万吨，减少145万吨，减幅为9.6％。水果、蔬菜的面积大幅度增长，全省粮食和经济作物种植面积比例调整为59∶41，产值比为25∶75。二是农业生产向提高质量发展，优良品种的比重上升。2000年优质稻比上年增加306万亩，优质稻占水稻播种面积60％，2001年提高到占70％，经济发达的珠江三角洲地区已基本实现了水稻种植优质化。经济作物良种覆盖率达到75％，早、迟熟水果品种不断发展，以做到均衡上市。三是优化农作物生产的区域布局，初步形成了农作物产业带。珠江三角洲初步成为热带水果、花卉、蔬菜等园艺产品生产与出口产品基地，并建成了从广州—顺德—珠海的百多公里花卉长廊。四是畜牧和水产又有了发展，养殖业（牧业和渔业）和种植业在整个农业生产总值中的比重“并驾齐驱”，首次呈现各占44.7％“平分秋色”的局面。
2002年广东提出的种植业生产主要目标是：全年粮食播种面积4000万亩，比2001年调减378万亩，总产量1600万吨，减少60万吨；甘蔗种植面积稳定在260万亩，总产量1300万吨，增加50万吨；水果种植面积1600万亩，总产量680万吨，增加50万亩和20万吨；蔬菜种植面积1800万亩，总产量2500万吨，增加140万亩和131万吨；油料作物种植面积550万亩，总产量83万吨，增加10万亩和2万吨；花卉面积50万亩，增加10万亩。
但是，农业结构变化的程度不大，变化的幅度在1—2个百分点之间。主要原因，一是把种植业结构调整简单理解为农作物面积的增减，特别是简单理解为减少粮食种植面积，改种经济作物就行了，农产品科技含量较低，大多数农产品质量偏低、产后处理设施落后，导致部分经济作物种植（如香蕉）面积增大，产品过多，造成了新的“卖难”。二是由于缺少具体的信息和技术的指导，农民对结构调整还是比较茫然，不知怎样调整、生产什么为好，而传统粮食生产技术具有一定的规避风险的功能，所以农民还是选择了生产粮食。
2.粮食价格有所回升，种粮收入水平有一定程度提高，但地区差异很大。
放开粮食的购销以后，农民、国有和私营粮食企业和粮商都可以自由买卖粮食，价格随行就市，多元化市场主体竞争在一定程度上推动了市场粮食价格的回升。2001年广东省三级早稻的收购价格是每50公斤55元，比上年同期上涨了17元，涨幅达44.7％。全省农户平均每亩早稻的毛收入比2000年增加136元。但是，全省农产品收购价格总指数承接前五年的跌势继续下跌，粮食生产效益低的状况仍未改变，而且各地价格变化的差异很大，大多数地方粮食的价格依然处于相对偏低的状况。例如，广东韶关市2001年平均每亩早稻毛收入326.3元，扣除生产成本后，每亩的纯收入只有6.59元。佛山市优质稻平均亩产为402公斤，收购价为每50公斤53.70元，扣除生产成本，每亩还要亏损约42元。经济作物中除蔗糖售价上升，蔬菜价格基本持平外，其它经济作物产品销售价格普遍下降。农产品价格水平回升慢，而农民又多选择继续生产粮食，导致农民收入水平陷入低速增长的局面。
3.粮食供给市场化程度提高，市场供需平衡，市民对改革反应平淡。
2001年的改革使粮食供给的市场化组织程度提高，主要表现在，一是粮食市场由国有粮食企业一家垄断向经营主体多元化发展，形成了多种所有制经济主体经批准从事粮食收购和经营的竞争局面。例如，目前东莞市全市粮食生产只占全市粮食需求总量的10％，巨大的供需缺口几乎全部是由私营企业来填平。东莞市胜利米厂是一家私营企业，年加工和销售粮食约占全市粮食需求总量的8％，占全市口粮需求总量的13.7％。二是粮食市场体系建设和发育，不同类型的地区性粮食批发市场与零售市场相互涵盖，市场供应充足。三是广泛建立与粮食主产省稳定的粮食供销关系，保障粮源。主要措施是举办粮食交易会，以“订单”形式与粮食主产省签订粮食购销合同，鼓励本省企业到粮食主产省建立粮食生产基地。省内粮食市场供求平衡，粮食市场价格稳定，城市居民对粮食购销市场化改革的反应平淡。
四、启示：粮食购销市场化改革成功的关键因素
目前，新一轮粮食流通体制市场化改革进展顺利。但是，鉴于过去历次粮食流通体制改革都是“迈出一步，退回半步”，人们自然会担心新的粮食流通体制改革会否重蹈半途而废的覆辙。我们认为，要做好以下几个方面的工作：
1.保持相对宽松的宏观粮食供求环境
粮食流通体制改革是我国农产品流通体制市场化改革的难点。过去的历次改革为什么未能成功？回顾历次改革的背景，我们发现有一个基本相同的事实，就是粮食流通体制改革的方案往往是在粮食供大于求、粮食市场价格低迷的背景下设计的，没有充分估计到粮食市场供求形势的变化，而新方案一出台就遇上粮食供求形势发生逆转，而政府又无力调控和平抑市场波澜，这就使新出台的改革方案无法付诸实施而搁浅。我们注意到，2001年粮食流通体制的改革也是在过去几年粮食供大于求的背景下出台的。历史的经验告诉我们，保证一个相对宽松的粮食供求环境，对新一轮粮食流通体制市场化改革成功，至关重要。
目前，我国的粮食综合生产能力已经达到年产5亿吨，只是“总量基本平衡，丰年有余”。如果考虑到2000年、2001年我国粮食总产量是减产的，大约在4.5亿吨，那么，应当说我们是在一个偏紧的粮食供求背景下进行新一轮的粮食流通体制改革，未可掉以轻心。我们认为，保证今后全国粮食生产能力（注意而不必然是产量）稳定在5亿吨，是粮食购销市场化改革成功的一个重要条件。否则，改革就可能因为粮食供求紧张、市场价格过度上涨，而重蹈半途而废的覆辙。
2.保证和协调粮食产销区之间的分工合作。
新的粮食流通体制改革的特点是在放开销区的同时，重点保护和扶持粮食主产区，是渐进主义改革的又一次体现。改革的策略十分清楚：一方面，促进销区根据市场需求调整农业生产结构，发展效益更高的经济作物、养殖业和出口创汇农业，加快体制创新，提高农业整体素质；另一方面，为粮食主产区腾出更大的市场空间，促进市场粮价合理回升，支持主产区粮食生产的稳定发展。因此，新的粮食流通体制改革不仅是粮食流通体制市场化的重大举措，也是推进我国农业结构调整的重大举措。如果这项改革成功了，粮食主产区和主销区都能充分发挥各自的比较优势。
这次粮食流通体制改革与过去的改革相比，它不是全国所有地区都执行一种政策，而是粮食主产区和主销区各执行一种政策，相互配合。正是在此，我们发现了保证新一轮粮食流通体制改革成功的又一个关键因素：粮食主产区和主销区必须协作配合，而不是以邻为壑，相互拆台。长期以来，各地农业生产结构“同构”，资源配置效率低，因此，各地对分工合作发挥地区比较优势都有积极性。但是，新的粮食流通体制改革对地区分工协作的要求是很高的，不能轻意地以为是自然而然的。事实上，鉴于过去“以邻为壑”相互封锁的教训，必须通过制度创新和宏观协调来确保粮食主产区和主销区之间的分工协作健康发展。
从现有的实践看，保证粮食主产区和主销区之间分工协作的制度创新和建设主要有以下几种方式：（1）粮食主销区与粮食主产区建立比较稳定的粮食购销关系。鼓励省内粮食经营企业、用粮企业直接与粮食主产省区签订产销合同，或者在产区投资建立生产基地，发展远距离跨省区的粮食订单生产。吸引产区粮食生产、经营企业到销区投资建库设点和联合经营粮食。（2）大力培育和发展粮食市场体系，鼓励多种所有制经济主体投资兴办粮食批发市场，尤其是要加大中、高级粮食批发市场建设的力度，使其成为覆盖全国、密切联结粮食主产区的重要粮食集散地。（3）完善政府多级粮食风险基金和调控体系，政府要真正掌握充足的储备，并能随时灵活动用，以平抑粮食市场可能出现的波动。（4）保留足够的行政权威，加强法制建设，协调销区和产区落实经济合同，惩治违规行为，把地区粮食冲突的风险减至最小。
3.保护粮食主销区的粮食生产能力。
从长远看我国粮食供求关系将是偏紧的，粮食主销区在推进粮食流通体制市场化改革和调整农业生产结构时，必须切实保护粮食生产能力。粮食主销区不能放弃本地区的粮食生产，不能把本地区粮食的供求平衡，也就是粮食流通体制改革的成功，完全寄托在粮食主产区，必须“留一手”。基本的策略是切实保护粮食生产能力，主要是要切实保护好基本农田，一旦粮食供求趋紧，就可以在半年内迅速恢复粮食生产，增加供给，确保粮食安全。目前，主要是采取行政措施，硬性规定基本农田不得用于非农建设，也不能用于种植多年生经济作物。
我们认为，除了必要的行政规定，要更多从经济利益上保护粮农的生产积极性。随着本省粮食生产减少，更多的外省粮食调入，粮价回升势在必然，因而客观上存在维护本省粮食生产能力的内在机制。政府的工作主要是完善粮食价格形成和调节机制。在正常情况下，粮食购销价格由市场供求决定，政府主要抓粮食市场监管，规范市场管理，维护流通秩序，以形成公平和有序竞争的氛围，这是粮食市场均衡价格形成的基础。政府要按照微利的原则制订粮食最低收购保护价，当市场粮价过低时，保证按保护价敞开收购农民余粮，或直接补贴给粮农。当市场粮价过高时，政府需要抛售储备粮或对一些主要粮食品种制定销售最高限价，以平抑市场粮价，保护消费者利益，维护社会稳定。由此产生的粮食政策性亏损由政府负担。政府还需要制度农产品的质量差价，制定农产品质量的技术标准，因为按保护价敞开收购绝不是保护落后，而是不损害粮农的生产积极性，同时积极地引导他们提高农业生产的档次和竞争力。