论行政法的平等理念——概念与观念，本文主要内容关键词为：行政法论文,平等论文,观念论文,理念论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
平等问题错综复杂，它犹如一座“迷宫”，“我们越是致力于争取更大的平等或更多的平等，我们就越有可能陷入迷津”[1] （P339）。因而，行政法平等理念的关注点，主要在于如何实现平等与行政法的连结，从而塑造出切实可行的行政法平等理念。为避免理解的歧义，在行政法平等理念（ideas）的阐释上，本文主要对其平等概念（concepts）和平等观念（conceptions）进行分析（注：本文所称“理念”，是一个包容广泛的综合性概念，它既可以作为一个总称性的概念加以使用，也可根据上下文指概念、观念、精神、原则甚至规则等具体含义。在此仅探讨平等概念与平等观念，有关平等原则的问题将另文探讨。关于理念一词的解说，参见杨解君《行政法理念的塑造——契约理念与权力理念的整合》一文，载《法学评论》2003年第1期。）。
一、从平等到行政法的平等：概念的分析
平等（Equality），是哲学、伦理学、政治学、社会学、经济学、法学等多学科普遍使用的一个术语，与其他基本词汇相结合可以衍生出若干平等概念，如社会平等、经济平等、政治平等、机会平等、权利平等、地位平等……。对平等的理解纷繁复杂、变动不居。鉴于此，在平等概念的理解上，笔者将单线条地予以展开，循其一般意义、法律上的理解和行政法的意义这一思路进行。
1.平等的一般概念
由于视角的不同，有关平等的理解多种多样，代表性的见解主要有：
其一，从自然和社会两个方面来界定，将平等（或不平等）分为自然的与社会的两大类型：“我认为在人类中有两种不平等：一种，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因为它是基于自然，由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质的不同而产生的；另一种可以称为精神上的或政治上的不平等，因为它是起因于一种协议，由于人们的同意而设定的，或者至少是它的存在为大家所认可的。”[2] （P70）即平等与不平等，有自然的平等与不平等、社会的平等与不平等两种。
其二，以正义或公正作为平等的标识。该类观点将平等与正义（或公正）相等同，哲学上的主要传统就是把“正义”的核心意义与平等相联系，这可以追溯到亚里士多德。亚里士多德认为，不公正即不平等，公正即平等。公正就在于平等地对待平等，不平等地对待不平等。公正分配包括规定平等的人分享平等的利益和规定不平等的人分享不平等的利益；“矫正性的”公正，这种公正不考虑人们的具体情况，而只考虑把单纯算术的平等用于相关物[3] （P134）。这也如中世纪作家布鲁尼托·拉蒂尼所言：“一如公正是个平等问题一样，不公正就是不平等；因而希望建立公正的人就是在试图变不平等为平等。”[1] （P40）
其三，以相同性或同等性来界定平等。在这一视域下，有的从人或物的地位的相同性来界定，认为“人或事物的地位完全处于同一标准或水平，都被同样对待”[4] （P303）。有的则从利益的相同性来确定，认为“平等是人们相互间与利益获得有关的相同性；而不平等则是人们相互间与利益获得有关的差别”[5] （P64）。有的从相同权利角度来理解：“平等是一切人类同胞所具有的权利，这些人同样具有知觉—感情—认识，他们被置于同等条件下：享受与他们存在的需要和官能相联系的同样的财富，并在任何情况下都不受支配，不受控制。平等被认为是一切人都可以享受的权利和正义。”[6] （P272-273）即每个人都有与他人同等的权利（也包括公平对待的权利）。法国《人权宣言》也作了同样的宣示：“平等就是人人能够享有相同的权利。”我国《辞海》则从地位与权利的同等性角度对平等作了界定：平等是“人们在社会上处于同等的地位，在政治、经济、文化等方面享有同等的权利”[7] （P110）。
其四，从相同性与公正两个方面分别界定。一方面，平等表达了“相同性”概念；另一方面，平等又包含着“公正”。作为相同性的平等，即两个或更多的人或客体，只有在某些或所有方面处于同样的、相同的或相似的状态，才可以说他们是平等的；而作为公正的平等，公正即平等。
上述若干平等观点，尽管认识的角度与所理解的意义有所差异，但都在一定层面上揭示了平等概念的内涵。社会的进步，导致平等理念的繁复化。我们完全可以从多个方面对平等予以综合性地理解：平等既适用于自然范畴也适用于社会领域；平等不只限于一种事实，也可作为一项权利而存在；同时在质的规定上，它既可以表现出相同性，也可以突显“公正”，只是平等标准的适用范围有别。
2.平等的法律概念
与平等的一般概念相对应，平等在法律上的意义也是多种多样的。学术界对平等有若干不同的理解或归类，如：事实上的平等与法律上的平等，绝对的平等与相对的平等，形式的平等与实质的平等，机械的平等与比例的平等[8] （P108—109）。尽管观点纷呈，但其基本词义仍在于相同性或公正。据《布莱克法律辞典》的解释，平等是指拥有基本相同的权利、特权、豁免，并且承担基本相同的义务的状态；受平等保护条款保证的“平等”，是指在相同条件上处于相似处境中的人之间的平等。区别对待只能建立在与其实现的立法目的相一致的基础上，而不能武断随意[9] （P481）。这一概念表明，法律上的平等有两个基本涵义：一是指权利义务或地位的相同性，二是指在符合立法目的的前提下可以有限地承认“区别对待”的实质平等意义。基于这一理解，可以认为，法律上的平等主要包括两个层面的涵义：形式上的平等与实质上的平等。
所谓形式上的平等，即法律以同一个标准对待所有的人。美国《独立宣言》称“所有的人生来平等”为不证自明的真理。但是，这一主张忽视了一些明显的事实：所有的人在许多方面往往不平等，如体力、智力、道德判断、自制力、行为和其他许多方面，都是不一样的。因而，这种意义上的平等只是形式上的平等。
所谓实质上的平等，即基于不同的情况给予不同的对待。例如，未成年人具有不同于成年人的法律能力，因而法律规定未成年人只承担有限的法律责任；刑罚适用的“个别化原则”，即基于不同情形而作出的规定：对不同个人因同一犯罪或同种犯罪的处罚，就可以因年龄、参与的程度和方式、有无前科、处罚的可能效果或其他情况而不一样，该原则考虑的就是处罚效果的平等，而不是处罚种类的平等；民法中，根据当事人所受的损失不同，而将不同数量的损害赔偿金判给不同的当事人；在税法中，对不同的纳税义务人规定了税额的不同起征点，税额的不均等并不意味着个体的不平等。
另外，还存在上述两种平等的统一体，即形式与实质相统一的平等，或者说这种平等既满足“相同”的标准又符合“公正”的要求。如，任何人在人格尊严和基本权利上一律平等，即属此类。
3.平等的行政法意义探寻
我国行政法中并不是没有平等的概念，只是这种平等概念主要停留在形式意义上，即使是对形式平等的把握，也颇为片面。固守形式意义上的平等，缺少公正意义上的平等，可以说是我国行政法的极大遗憾。只认识到形式上的平等而不承认行政主体与行政相对人之间的实质平等，是一种一维的认识，是理论上的僵化和抱残守缺。对平等的狭隘理解不仅与平等的一般意义相矛盾，而且与民主法治的精神相悖，也与人们不断地追求平等的人性需求相冲突。当形式上的平等实现后，人们自然会追求更高境界的实质平等，而公正或实质意义上的平等如果得不到提倡和承认，就会阻碍人们对公正的希求及其实现。行政法的平等，完全可以同对平等的一般意义和法律意义的理解一样，从形式与实质（或者相同与公正）的不同角度予以界定。打破人们对平等概念的一维认识，是改变传统行政法平等观念的逻辑起点。
从两维的视角界定平等，已被社会科学界广为接受。据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，平等概念有两种基本的用法：第一是指本性上的平等，即人是平等的动物；第二是指分配上的平等，即人与人之间应在财产分配、社会机会和（或）政治权力的分配上较为平等。在平等主义的理论中，本质上的平等常被用来证明分配上的较为平等[10] （P230）。关于平等的两个维度，萨托利曾有过精彩的描述：“平等是个两面玲珑、而且是唯一的一个能够同时与相同性和公正联系在一起的概念。作为相同性的平等和作为公正的平等，在很大程度上来自并构成了语义上的重合。”[1] （P340—341）在此，当平等作为公正的平等来理解时，与公正同义，即实质意义上的平等；当平等概念以相同性为标准来判断时，就会与公正有所差别。不过，形式意义上的平等与实质意义上的平等，在行政法中的适用范围应有所区别，它们之间不能相互切换，否则就会导致平等概念及其适用的混乱。如，在行政主体与行政相对人的权利义务分配上，如果按照相同性的标准，则形式上的平等就会掩盖实质上的不平等，而按公正的标准给予行政相对人以更多的权利或者有差别的权利，表面看上去似乎不平等，然而却是一种实质的平等。
行政法的平等，内涵丰富，范围广泛，它不仅具有着一般平等的意义与要求，即要求行政主体因行政相对人之间的平等而必须平等对待所有当事人，而且它更应要求行政主体与行政相对人的相互平等（这一意义上的平等历来被漠视）。因而，行政法的平等具有多方面和多层次的内容：行政主体与行政相对人都是平等的人格主体，他们地位平等（相互把对方当作平等的主体来对待），双方平等地适用法律（双方都具有受法律拘束的义务，而不享有不受法律控制的特权），在法律内容上也是平等的（即权利义务分配上的实质平等），行政主体在行政管理活动中应平等地对待一切当事人。其中，法律适用上的平等属于形式意义上的平等，法律内容上的平等则为实质平等；行政主体平等地对待一切当事人，既是形式意义上的平等也是实质意义上的平等；而人格平等与地位平等是形式与实质相统一的平等。
行政法的平等，是相对性而非绝对性的平等。正如《牛津法律大辞典》对权利平等所作的解释一样，权利平等也不要求或证明所有人都应有同样数量的权利。例如，所有人有平等的权利，并不是指对同等事物的权利；所有人都拥有财产的平等权利，但不是对同样数量财产的权利。在行政法中，行政机关与公民的平等，并不是那种权利、义务和地位的绝对平等，而是一种相对意义上的平等。同时，平等与不平等互随，正是有不平等的存在才促进了平等的不断发展。人们在追求形式平等的同时也在渴求着实质上的平等，并使平等达到一个更高的境界。“人有趋同的本能，也有追求个性差异的需要；人有平等的本能，但实际的努力却往往追求更多、更好，也就是更多的不平等。”[11] （P260，序言P15）正是这种欲求，人们相互间有了竞争的动力，找出差距，从而寻求更高程度的平等。在行政关系中，行政主体居于主导地位，行政相对人则处于弱势地位，因而有着一种本能的“与官看齐”（或“与官扯平”）的心态。为顺应这一人性特点，更应提升行政相对人的地位，增加其权利，以实现更高水平的平等（注：在这里，不是要将行政主体的地位下拉至与行政相对人相同的地位，也不是二者角色的互换，而应是通过赋予行政相对人更多的权利特别是程序性权利来提升其地位。）。
行政法的平等，是动态发展的平等。在过去（或现在）可能是不平等的事情，现在（或将来）看来却可能是极为正常的平等现象；某一方面的平等，有可能扩展到多个方面或全部领域。平等越是彻底，要求平等的欲望就越是强烈。“不能认为平等在进入政界或其他界之后就不再发生作用。不要以为人们会永远安于其他方面均已平等而只有一个方面不平等的局面，他们早晚要在一切方面享有平等。”[12] （P59）在公法领域，法律形式上的平等概念已被超越，“以传统的消极术语所表达的法律平等概念，被视为不适于处理由事实上的不平等所提出的问题。假如向富者和穷人一视同仁地提供平等司法，在适用法律规则和原则时，人们就会同样地要求比单单遵从形式上的平等更多的实质性内容。……对于在这种不平等下生活的不走运的社会成员提供‘补偿’，是一种社会责任。社会和法律程序正向人们提出这种要求。法律应当力求确认和支持这种要求”[13] （P252）。同样，行政法的平等，其内涵也在不断充实和丰富，它正在或必将经历一个从不平等到形式平等再到实质平等、从一方面的平等进而扩展到较大或全部范围的平等、从较少的平等发展到较多或最多的平等的过程。
二、平等观念：行政法的新境界
平等观念发端于基督教教义和自然法。据英国法律史学家梅因的分析，“人类根本平等的学理，毫无疑问是来自自然法的一种推定。‘人类一律平等’是大量法律命题之一，它随着时代的进步已成为一个政治上的命题”[14] （P53）。在西方启蒙思想家那里，平等观念得到了极大发挥。“人人生而平等”的理论阐述，成为否定封建等级特权的锐利武器，平等观念在近现代发挥了积极的作用，并已成为近现代西方政治理论和法学理论的基础[15] （P180）。在我国，平等观念历来为我国行政法理论和实践所忽视。这其中既有传统文化的原因，也有现实体制和行政法本身的原因，更有人们观念上的原因。人们出于一种思维的定势，对在行政法中确立政府与公民平等的观念似乎采取了一种当然抵制的态度，在行政法领域中存在着对平等的漠视。
1.平等观念在行政法中的确立及其内涵
平等观念在行政法中的确立，主要取决于两个方面的因素：一是法律制度对平等的确认。正如孟德斯鸠所说，当一个社会把平等规定在法律里的时候，平等本身就能够大大地激起对平等的爱[16] （P42）。二是人们观念的改变。这种观念的变化，从某种程度上说比法律的规定具有更加重大的意义。在民主法治精神匮乏的文化氛围里，平等的观念进入不了人们的头脑。人们追求出人头地，希望的只是摆脱原来的境地以使自己成为别人的主人，以利于己的不平等取代利于人的不平等，整个社会并没有摆脱不平等的桎梏。不平等的文化氛围，是确立平等观念的最大障碍，因而强化平等观念就显得尤为重要。为使平等观念在行政法中得以确立，必须彻底改变传统的权力理念。而改变传统权力理念的有效途径就是引入契约理念，借助契约手段来实现平等。因为，契约意味着平等，平等是契约的本质要素之一，它要求契约主体双方地位平等、权利义务平等、意志参与平等，它强调双方的主体性与平等性，“契约以当事人双方互认为人和所有人为前提”[17] （P80），互相以独立而平等的人来对待。我们完全可以以契约理念之长补权力理念之短，将契约的人格观念、平等观念植入行政法之中并加以弘扬。传统政治理论和法学理论，只强调公民政治参与权的平等、公民相互间的平等，尚未确立起行政机关与公民平等的新观念。因而，必须建构契约与行政相结合的理论平台，为平等观念在行政法中的成长提供支撑。
笔者以为，行政机关与公民平等的观念应深深植根于行政法土壤之中。平等不只适用于公民之间，同样也应适用于行政机关与公民（或组织）之间。没有行政机关与公民之间的平等，也就没有社会平等、公民之间的平等；行政机关与公民间的不平等，只会使公民与行政机关的关系更加紧张。按照孟德斯鸠的说法，治者与被治者之间存在着过度的不平等，会产生怨恨和嫉妒，法律应该加以预防或压制[16] （P51）。人之拥有权利，不只在于他是人、是独立的主体，也在于他与其他人是平等的主体。如果没有人与人之间的平等，就会形成强者有权利而弱者只有义务的不平等状态。在行政法律关系中，行政相对人之所以拥有权利，不只在于行政相对人是独立的行政法主体，也不仅在于行政相对人相互之间处于平等地位，更重要的是行政相对人与行政主体的平等。如果没有这种平等，则二者之间必然表现为一种隶属关系、主仆关系，也就没有行政相对人的权利可言。这种平等的观念，要求双方意识到平等对待是其义务，任何一方均有义务把对方当作平等的和应受到尊重的主体来对待，也可理解为一种要求得到对方尊重和平等对待的权利。因而，行政法平等观念的内涵，一方面表现为行政机关与公民之间的人格上的平等、地位上的平等、法律适用上的平等、权利义务（不对等）的实质平等等具体方面，另一方面，也排斥那种矫情的“公仆”观念。
（1）人格平等。作为国家的代表，行政机关在人格上与公民是平等的。人格（personality），是人之为人的资格。人在人格和尊严上的平等，是绝对的。如今，“尊重生而自由和尊严平等的义务不再是特殊的自由政策或政体的特权，它已成为当今世界无可置疑的普遍政治的准则”[18] （P69）。在行政法律关系中，公民作为自然人、社会成员、行政的参与者、行政法律关系的一方主体，当然具有主体资格。公民不仅具有主体资格，还具有独立的人格，他并不依附于行政机关而存在，是独立的“人格主体”（personal agent），其自由意志应得到尊重；同时，行政机关作为组织体，代表国家从事行政管理活动并与公民或组织发生关系，是法律上拟制的人，也是行政法律关系的主体一方，并且是当然的主体，是具有“公共人格”或“行政人格”的人格主体。行政机关与公民双方，都应是行政法上的独立人格主体，否则，也就没有行政法律关系的形成。
在行政机关与公民的相互关系中，双方人格平等，因而应获得对方的平等尊重。对人格的平等尊重，首先要有自尊的基础。“如果一个人不尊重他自身的人格，就很难看到他如何能够尊重他人的人格。”[19] （P384）当然，这种平等尊重，是相互尊重，是对人格的平等对待。对行政机关而言，既要尊重公民的人格，又应平等地对待所有的公民。“个人不能仅仅被视为行政的‘仆从’，而必须作为‘成熟公民’予以尊重和对待。”[20] （P21）对公民而言，尽管行政机关是组织体，但该组织体是由具有生命体的公务人员构成，它既包含着公务人员的个体人格，自身也具有法律上的人格，因而公民对行政机关的人格也应予以尊重，这种尊重也就是对国家权威的尊重。在这里，应特别强调的是，代表国家的行政机关不能将公民视作手段、工具、器具或资源加以利用，而应视之为行政活动的终极目的。因为，国家的一切目的、政府存在的唯一理由，就是保障公民的利益，为全体公民服务。
（2）地位平等。地位平等又称社会平等，是一种非分配性的平等，“它并不规定要把任何特定类型的利益平等地分配给人们。它只不过确定了一种生活形式，在这种生活形式中，人们在一个非常重要的方面相互把对方当作平等的人来对待”[21] （P269）。行政机关与公民之间在地位上是平等的。行政机关与公民尽管角色不同，但并没有高低贵贱之分，应该平等相处。行政机关与公民的地位平等，并不意味着双方的角色可以互换，也不是一种权利义务分配上的均等，而是一种相互把对方当作平等主体来对待的平等。
在行政法中，行政主体与行政相对人的地位平等，并不是指双方在具体的法律关系中权利义务的一一对应，它是一种总体上的平等。“法律主体在法律秩序中之地位，为其‘法律地位’。法律地位所涉及者，为法律主体潜在之权利义务整体。”[22] （P219）因而，不能以在具体法律关系中双方权利义务的不对等来否认主体双方在法律地位上的平等。
行政机关与公民地位平等观念的确立，有利于消除以往那种行政机关高高在上的“衙门”意识。在行政关系中，由于行政机关居于优势地位，加之官民双方都潜意识地认为双方地位不平等，行政机关总认为高于公民一等，而公民也自视“低人一筹”，认为行政机关强迫命令乃理所当然。受这种政治文化心理的驱使，行政机关更乐于采取高压手段处理行政关系，虽其面目可憎，而人民也只有俯首听命，使得社会的平等更渺茫难求。面对不平等的事实，我们不可能完全取消“不平等”的差异（注：当然，我们可以针对差异情形而予以差别对待，从而实现实质意义上的平等。这种差别对待，正是基于差异情形的存在，但并不是取消差异。），但是，摒弃不平等的意识，确立平等的观念和制度却是十分必要也是完全可能的。
（3）法律适用平等。行政机关与公民的平等，还表现在法律同等地适用于双方。行政机关不能享有不受法律控制的特权；行政机关必须与公民一样，同等地受到法律的约束，而不得享有不服从法律的特权；行政机关的权力必须受到司法监督，公民的权利必须能够通过司法途径获得救济；行政机关对其违法行为必须承担相应的责任而不得享有逍遥法外的特权。因为，“凡是在一个人意志凌驾于法律之上的地方，人民便是奴隶。凡是在必须有权有势或有钱才能使法庭执行审判职能的地方，人民便是奴隶。凡是在有权有势的人能够不服从法律、能够窒息完全无罪的受害者的怨声的地方，人民便是奴隶。凡是在法律可以任意解释的地方，人民便是奴隶；因为在这种情况下法律总是对有产者的权力有利，对贫苦不幸的人极其有害”（注：如霍尔巴赫认为，“自然创造的人，既不善，也不恶”。参见[法]霍尔巴赫著《自然政治论》，陈太先、眭茂译，商务印书馆1994年版，第224-225页。）。借用此种表达，我们可以断言：当行政机关的意志凌驾于法律之上时，公民便是奴隶；当公民受到行政机关的违法侵权却无寻求司法救济的途径时，公民便是奴隶；当行政机关违法却不承担责任时，公民便是奴隶；当行政机关可以随意执法而公民只有服从的义务时，公民便是奴隶。因为在这些情况下，法律只对行政机关有利而对公民有害。由此可见，行政机关与公民在法律适用上的平等，在行政法中应是最起码的平等要求。
（4）权利义务配置的实质平等。平等，可以从相同性与公正两个角度来界定。行政机关与公民在行政法上的权利义务平等，只能按公正的标准来确认。即，他们之间的权利义务平等，是“公正”下的平等（而不是“相同性”的形式平等）。在具体的行政法律关系中，平等不仅可能呈现出“权利义务对等”的平等，而且更多地将会表现为“权利义务不对等”下的平等。这里的关键不在于双方的权利义务是否对等，而在于双方的权利义务配置是否符合公正的要求。这是因为，行政机关与公民在事实上是不平等的（从“相同性”角度言之），行政机关居于优势地位，由此决定了行政法应针对公民所处的不利境地而赋予其更多的权利，对行政机关则施加更多的义务约束，从而实现双方的真正平等（即公正角度的平等）。如果只是按“相同性”这一形式上的平等来要求，法律规定双方的权利义务对等，实则双方仍然不平等。表面上对等的法律规定，会掩盖实质上的不平等，其结果是维持甚至扩大不平等，使强者更强弱者更弱。当然，确立实质上的平等观念，并不意味着以实质上的平等完全取代法律适用上的平等，权利义务实质上的平等只是对后者的修正和补充。
实现行政机关与公民之间权利义务的实质平等，并不意味着行政机关与公民之间的权利义务完全对等或相同，而是指基于双方角色不同、所处主体地位不同（一方是行政主体而另一方是行政相对人），法律公正地分配其权利义务。在行政关系中，行政机关是事实上的强者，行政相对人则是弱者，为了保证双方的真正平等，法律在分配或确定行政机关的权力时也应为其设定与权力相称的义务（且这种义务更多地表现为程序上的义务）；为了保护处于弱者地位的行政相对人，法律应赋予其更多的权利，其中主要表现为程序上的权利和救济权利（后文详述）。这就如同民法中弱者保护的条款一样：对消费者（相对于生产经营者）在市场中处于弱者地位的状况，各国政府纷纷出台各种直接或间接增进消费者实体性或程序性利益的措施，以实现消费者与生产经营者的实质平等。为了实现行政相对人与行政机关的平等伙伴关系，法律自然应保护行政相对人，赋予行政相对人以更多的权利及权利保障。
2.“主仆”观念的剔除
诚然，为了实现行政机关与行政相对人的真正平等，需要提升行政相对人的地位，但这并不意味着我们主张将行政机关从“主子”转变成“仆人”。矫枉过正的“主仆”关系表面上似乎有实现“平等”的善意，但本质上仍是建构在一种不平等的关系模式之上的。在不平等的关系模式下，行政机关与行政相对人之间不可能实现真正意义上的平等，因为它缺乏平等滋生的土壤、阳光和空气。
行政机关及其公务员应做人民的公仆，是我国历来的提法与口号，它体现了行政机关应为民服务的基本理念，在某种程度上反映了行政的民主性色彩。就权力来源而言，一切权力归属于人民。人民为了行使对国家事务的管理权，共同组成政府，人民通过法律将其权力委托给政府行使，政府自然应服从于人民的意志。然而，在我国这样一个身份文化浓厚的国度里，“公仆”一说似乎仍有不当。因为，它所体现的“身份不平等”是显而易见的。它仍然没有摆脱“主仆”关系的阴影，没有真正摆正行政机关与公民的关系，易使传统的“仆人”与“主人”的隶属关系转变为另一种极端的主仆关系。也许我们常常见到的一些“公仆”凌驾于人民“主人”之上的情形，正是对这种“公仆”提法的嘲弄。
政府与人民间所构成的法律关系，是一种权利义务关系、一种平等的契约关系，而不是一种权利义务分割的“主仆”关系。因而，我们不妨将政府视作人民的代理人，以“委托—代理”的关系模式定位二者的关系。在代理人与被代理人之间，他们的关系是平等的信托关系。当然，政府代理人必须在法律范围内进行活动，其活动必须符合人民的意愿而不得与之相悖。从权力的行使过程来看，在政府与公民之间又形成了若干具体法律关系，一方是行政主体，另一方是行政受体。与此相适应，法律应对行政主体施以更多、更严格的程序性限制，以实现二者的实质平等。的确，行政机关是管理者、权力行使者，但它同时也是服务者，这就要求行政机关与公民在多元复杂的关系中保持相互间的平等。
因此，政府与人民（或者行政机关与公民）的关系的重新定位，并不是一个提法的简单的“换位”问题，而必须以实质性的平等观念与平等原则的确立为根基。没有平等理念作为根基，“公仆”也可能凌驾于人民之上。历史告诫我们：当行政官员一再自诩为“人民的公仆”时，人民反要为“人民的公仆”服务。我们应确立的观念是平等，而不是新的不平等。这种平等体现在两个方面：一方面，不能让“代表”的地位反高于所代表的主体，人民的代表反高于人民本身。因而，政府不得高于人民，否则，行政机关就可能超越其被授予的权力范围。另一方面，公民个人也不能高于行政机关，否则行政机关所代表的公共利益也可能会受到侵害。
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