民营企业进入自然垄断行业难显身手——基于杭州湾大桥建设风波的思考，本文主要内容关键词为：杭州论文,大桥论文,民营企业论文,风波论文,垄断行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民营企业进入自然垄断行业案例
——杭州湾大桥建设风波
（一）民营企业参股杭州湾大桥概况
酝酿了10年的杭州湾大桥项目，自2003年6月8日在宁波慈溪落下了奠基的第一锹之后，目前已经进入到全面建设阶段。全长36公里的宁波杭州湾大桥开启了中国民间资本进入国家特大型基本建设项目的先河，标志着阻碍民间资本准入限制性领域的坚冰再一次被打破。
大桥连接了杭州湾南岸的宁波慈溪和北岸的嘉兴平湖，这使宁波到中国的金融和经济中心上海的路程缩短了120公里。它的建设将带来大量的商机和财富，并将直接加速中国繁荣的长江三角洲地区经济社会的一体化和以上海为龙头的长三角国际级都市圈日渐成形。
杭州湾大桥的总投资118亿元，项目资本金占35%，银行贷款占了65%。在企业投资的35%中，宁波和嘉兴以9:1的比例出资，共同组建大桥公司，股东包括国有股东宁波市交通投资开发有限公司和嘉兴市高速公路有限公司。民营资本所占比例超过了50%，包括有宋城集团(17.3%)、慈溪建桥投资有限公司(12.83%)、雅戈尔(4.5%)、慈溪天一投资有限公司(9.26%)和慈溪兴桥有限公司(7.41%)等5家民营投资公司。其中的慈溪建桥公司又由“海通”、“环驰”、“卓力”、“金帆”、“华美”等5家民营企业组建，总股本达3.46亿元；慈溪兴桥公司由“方太”、“耐吉”等民营企业组建。同时70亿元的银行贷款一步到位，国家开发银行承诺贷款40亿元，中国工商银行20亿元，中国银行和浦发银行各5亿元，给杭州湾跨海大桥建设资金的筹措画上了圆满的句号。
杭州湾跨海大桥超过一半的民营企业投资，除显示出浙江民营企业的经济实力之外，在民间投资破冰传统垄断行业方面，意义更为深远。从我国几十年来的大型基础设施尤其是大型桥梁、道路等项目的建设资金来源看，投资的主体都是国家或地方财政资金。国家计委宏观经济研究院2002年的一份研究报告指出，非公经济在近30个产业领域存在“限制进入”的情况，这些产业主要分布在基础设施行业、新型服务业和大型制造业等3个领域。而作为中国第一座跨海大桥的杭州湾大桥，是国务院批准立项的国家特大型基础建设项目，民间资本的大规模参与，无疑表明民间资本有能力并可以向更多的领域伸展。
民资大规模进入大型基础设施领域，不仅解决了建设资金的来源问题，更重要的是在很大程度上促进了大型基础设施建设中市场机制的形成和完善，有助于解决基础设施建设领域长期存在的投资效率低下的顽症。而多元化的投资主体，将会更加尊重市场经济规律，优化资源配置，对提高项目本身的投资效率和运行质量，具有重要意义。
（二）民营企业投资杭州湾大桥原因分析
民营资本投资为的是获得高于投资自身产业所获得的收益。而正是杭州湾大桥良好的收益前景，吸引了大量的民营资本。
第一、民营企业的直接投资收益。杭州湾大桥项目的工期仅5年，根据其《可行性报告》分析，从宁波市到上海市的莘庄，走沪杭甬高速公路约为304公里，从大桥走只有170公里而且收费还便宜30元到40元左右，大桥的竞争力显而易见。据估算，6车道的跨海大桥建成第一年，每日通过标准车量约为4.5万辆，2015年增至8万辆，到2027年将增加到9.6万辆（见表1）。按此计算，25年内投资者年回报率约为12.5%，再算上大桥通车后衍生的加油、维修、餐饮和旅游等服务业的出现，以及之后的土地增值、就业增加和商机增多等连锁反应，加之没有同类产品可以竞争，其回报是丰厚而且稳定的。同时据《可行性报告》分析，按照相对保守的估计，杭州湾大桥的税前投资回收期为11.9年，税后投资回收期为14.2年，而大桥的收费期长达30年之久。巨大的回报和毋庸置疑的优质资产，是吸引民营企业投资和银行放心提供贷款的重要原因。
表1 未来特征年杭州湾大桥交通量预测
单位：标准小客车（辆／日）
年份20082010201520162020 2027
大桥44889
59393
79909
60561
77410
96490
资料来源：《杭州湾大桥可行性报告》
注：2016年交通量下降是考虑届时在该水域附近建成第二座大桥因素。
第二、民营企业投资的间接收益。杭州湾大桥的建设，从施工到全面通车，需要5年的时间，而在这5年中，对于参与投资的民营企业而言，是没有收益回报的。能够顶得住5年无回报的巨额投资的民营企业，无疑具有强大的实力。因此，投资杭州湾大桥也提高了民营企业的信誉和影响力。
（三）民营企业退股风波
2003年5月，雅戈尔突然发布公告，把大桥项目中的40.5%的股权转让给慈溪建桥投资有限公司、杭州湾大桥投资开发有限公司（宋城集团独资）、慈溪兴桥投资有限公司、余姚杭州湾大桥投资有限公司4家民企，雅戈尔所持股份骤降至4.5%。到2003年底大桥开工时，参股大桥的民企已上升到17家，宋城集团以持股17.3%成为大桥民企第一大股东。而在此间，大桥投资额也从最初预算的67亿元攀升到118亿元。
2005年6月，作为大桥最大的民企投资方——杭州宋城集团正式完成股权变更，将其名下的大桥股份全部转给国企中国钢铁集团。同时，慈溪建桥投资有限公司等5家民企背景的投资公司，在大桥增扩建设股本金的同时，不约而同地作出了原承诺出资额不变、但不再另行增资的决定。根据大桥指挥部公布的宁波杭州湾大桥投资公司持股情况，国有资金占到了股权的70.62%，一度占据绝对优势的民资，则下降到了29.38%。至此，杭州湾大桥曾经“民资控股”的光环已经黯淡。
二、民营企业退股杭州湾大桥原因分析
民营企业的投资热情骤然下降，笔者分析主要源于以下几个原因：
（一）不成熟的BOT融资模式
杭州湾大桥采取的是交通投资领域盛行的BOT模式(Built-Operating-Transfer)，即政府授予一家或者多家企业组成项目公司特许经营，就某项目进行筹资建设，企业通过在一定期限内的经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后项目设施无偿移交给政府。率先在交通领域实行投融资改革的浙江，已运用该模式在抗千（岛湖）高速、甬金（华）高速等多条高速公路中成功吸纳社会资本。然而实际上，BOT模式存在不小的政策风险，建设期间的政策变动、替代性工程的出现、造价上涨等都是不可控因素。目前BOT模式在国际上并不是很成熟，最终与预测收益基本吻合的很少，一些项目甚至出现巨大亏损或收益颇丰两种极端。所以国外一些大型项目一般都会通过购买保险来降低风险，但在国内尚无此类险种。而且《可行性报告》中大桥“线性回归”的交通流量预测模式也确实无法保证科学性，其数据结果具有较大的不确定性。
（二）民营企业控股却无“话语权”
杭州湾大桥开建之初，民营资本占到投资总额的50.26%，处于控股地位。然而企业除了投钱外，只能了解一般的工程情况，工程的决策都是由政府的有关部分决定，民营企业没有“话语权”。与此相对应的是，尽管大桥公司的大股东是宁波市交通投资有限公司(45%)，但公司董事长、大桥指挥部总指挥均由宁波市市长助理王勇兼任。大桥指挥部是为建设大桥而成立的官方指挥协调机构，直接对大桥公司董事会、监事会负责，指挥部总指挥、副总指挥等要职都由宁波市政府直接任命。事实上从项目论证立项到开工建设，杭州湾大桥就在政府的主导之下。类似非市场因素的存在，是导致了民企股东的撤资减资的重要原因之一。
（三）多条大桥通过论证，同类竞争导致预期收益下降
影响企业家投资决策的最重要因素是，桥梁和桥梁之间以及桥梁和高速公路的竞争，将可能导致投资收益的下降。（见图1）
图1 多座跨海大桥位置分布图
杭州湾大桥股东们的担忧来自于另三座跨海大桥。其中东海大桥从上海浦东南汇的芦潮港到大小洋山港，跨越半个杭州湾，长32.5公里，是上海市区和正在建设中的洋山深水港的唯一连接线。这座已于2005年12月10日全面通车的大桥将分流宁波港、舟山港及洋山港的物流运力，从而对宁波大桥的未来收益造成一定影响。
杭州湾萧山通道全长约48公里，走向为杭州萧山至嘉兴海宁，将连接沪杭、杭浦、杭甬、杭绍甬4条高速公路，投资估算44.5亿元，建成后将使萧山至上海的车程缩短70多公里。另一座是嘉绍高速公路的跨海段，该公路起止点分别位于绍兴上虞和嘉兴，全长约69公里，其中的关键工程“杭州湾绍兴通道”跨度约13.6公里，建成后可使绍兴至上海的车程缩短1个小时。
一起指向上海的这三座跨海大桥同处杭甬高速公路沿线，间距仅四五十公里，其竞争格局已显露无遗。原本唯一的杭州湾大桥突然必须面对3个同类型的竞争对手，原先估算的12.5%的收益率必然大打折扣。这也直接导致了民营企业投资热情的下降。
三、从“杭州湾大桥风波”看中国自然垄断行业改革存在的问题
“杭州湾大桥风波”是我国垄断产业改革的一个缩影，从中反映出了不少改革所存在的问题。
（一）改革的广度和深度不够
从“杭州湾大桥”的案例可以看出，虽然国务院出台了《非公36条》鼓励民营资本进入公用事业等具有自然垄断性质的行业，但事实上由于相关的具体措施和制度并没有及时跟进。不少地方政府主观上还是对民营企业存在着一定的歧视，致使民营资本虽然在“杭州湾大桥”中占有控股地位，却没有话语权，从项目论证立项到开工建设，杭州湾大桥就在政府的主导之下。领导者和总指挥都是由政府官员担任，民营企业所能做的只是签字投钱，对于大桥的建设问题只有知讯权，却无法决策。类似非市场因素的存在，将会严重挫伤民营资本参股的积极性。
（二）对于预期的收益和风险缺乏科学的预测
多数自然垄断行业存在着规模大、投资多、周期长的特点，因此对于未来收益的预期以及可能出现的风险必须做到科学充分的预测。民营资本参股自然垄断行业是为了追逐利益，而同时不仅为政府解决了建设资金的来源问题，更重要的是在很大程度上促进了大型基础设施建设中市场机制的形成和完善，有助于解决基础设施建设领域长期存在的投资效率低下的顽症，最终受益的还是这些公用设施的使用者，这是一种多赢的局面。因此政府应该尽量确保民资获得合理的收益，这样才能调动起民资的积极性。由于投资大、建设周期长，于是对于风险的估计及控制就尤为重要。在建设之前的可行性分析中，要尽可能全面的估计可能出现的风险已经应对措施。同时对于预期的收益也要做到合理科学的估算，不夸大，也不低估。在“杭州湾大桥”建设中出现的问题，对于风险的估计不足是主要原因之一。
（三）对于经济性和社会性的协调还有所欠缺
对于一项规模巨大的公用设施建设，政府和投资的民资都有一个机会成本的考虑，所不同的是民营资本考虑的是资本的收益率，而政府要考虑的是设施建成后的社会效益。因此如何在保证社会效益的前提下，尽可能的调动民营资本的积极性，将是一个现实而重要的问题。“杭州湾大桥”之所以导致民资从控股地位到退股，一个重要的原因就是政府没有考虑民资的利益，而过份重视大桥未来所产生的社会效益，没有协调好两者之间的关系。
四、自然垄断行业改革的取向
针对以上改革中存在的问题，笔者认为可以从以下几方面予以改进：
（一）建立健全法律规范体系
以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。做到有法律可依据，有规定可以参照，有措施可以执行。
（二）进一步加大民营化改革的力度
进一步降低民营企业进入自然垄断行业的壁垒，鼓励更多的民营企业投资，促进竞争，提高效率。民营资本进入自然垄断领域的主要障碍，不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是市场准入上的障碍，是体制性障碍。按照国际上通行的“谁投资、谁受益”，“谁使用、谁付费”的原则，逐步形成投资、经营、回收的良性循环，保障投资者通过先进的技术和科学的管理手段获得合理的利益。实现公用事业由福利服务型向经营服务型转变。
（三）协调好经济效益与社会效益的关系
为达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的，政府必须协调好经济效益与社会效益的关系，实行灵活的公共基础设施物品和服务的价格政策，根据不同性质采取不同的价格政策，公开价格调整程序，实行价格听证会制度和合理限价政策，在保证投资者获得合理收益的同时，维护用户的消费权益，达到双赢的效果。