县域义务教育师资均衡配置政策执行现状、问题及建议——基于县市教育局长的调查分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,师资论文,县市论文,县域论文,局长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为合理配置义务教育师资资源，中央政府与教育部出台了一系列均衡师资配置的政策。2006年新修订的《义务教育法》中关于县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资的规定是该政策的法律依据。2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》规定，“实行县（区）域内教师、校长交流制度”；“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配备等方面向农村倾斜。”在基础教育阶段实行“以县为主”的教育行政管理体制下，县域义务教育均衡师资均衡配置成为政策执行研究的着眼点。文中，笔者通过对县市教育局长的调研，对以义务教育师资均衡配置政策执行状况进行分析。
本次调研对象是2011年4月在国家教育行政学院研修的第21期县市教育局长班全体学员。调研采用问卷与访谈相结合的方法。调研共发放问卷130份，回收有效问卷99份，回收率为76％。被调查的教育局长分别来自全国30个省、市、自治区、直辖市。按地理区位划分，被调查者中中东部地区有30人，中部地区有22人，西部地区有47人；按照所在区域划分，被调查者所在地区是农业县的有47人，市区的有25人，城乡结合部的有13人，其他地区的有14人；按照经济发展水平划分，被调查者中来自发达地区的有18人，来自较发达地区有的20人，来自一般地区的有25人，来自欠发达地区有36人。同时，本次调研深度访谈3人，分别来自东、中、西三个地区；座谈20余人，分别代表农业县、市区和城乡结合部三类区域。
一、县域义务教育师资均衡配置政策执行现状
（一）执行方式与效果
1.政策执行科学性增强。县级教育行政部门执行义务教育师资均衡配置政策的执行方式趋于科学化，政策执行方式以分布进行和试点后再铺开为主。其中，分布进行的占45.5％，试点后再铺开的占22.2％，全面铺开的占8.1％，采取其他方式占24.3％。
2.政策执行效果一般。大部分局长认为师资均衡配置政策效果执行情况一般，其中，认为效果好的有8位，占8.1％；认为效果一般地有58位，占58.6％；认为效果不好的有25位，占25.3％。还有6位对此不发表意见。
（二）师资分布情况
1.地域分布不均衡。问卷调查中，仅有8.1％的局长表示教师在本区域内分布均衡，有91.9％的局长表示本区域师资配置并不均衡，主要表现为城乡不均衡，其中，城镇均衡但城乡不均衡的占47.5％，城镇村内部均衡但城镇村之间梯次不均衡的占14.1％，城镇村内部的学校之间都不均衡并且三者之间也有梯次差异的占25.3％。从所属地区来看，48.0％的农业县义务教育师资分布极不均衡，即城镇村内部的学校之间都不均衡，并且三者之间也有梯次差异；从地区经济发展水平来看，61.1％的发达地区城镇均衡但城乡不均衡。
2.数量和结构不均衡。县域师资分布不均衡主要体现在优质教师总量不足和结构性缺编；城区师资不均衡体现在优质教师总量不足。随着人民群众对优质教育资源需求不断增加，现有的优秀教师不能满足人们对接受优质教育的需求，造成供给与需求之间的矛盾。农村地区师资不均衡体现在教师缺编与结构性缺编。城区、县镇学校教师超编，乡村、山区和偏远地区教师数量不足；即使达到编制标准，但是教师学科结构不合理，“小三门”和英语教师缺乏。
同时，城区、优质学校教师学历、职称和年龄结构合理，农村与薄弱学校教师学历不高、高级职称少、年龄偏大。主要原因是经济发展水平和城乡之间的差距，经济欠发达地区和农村地区的教师向发达地区、城市、县城和重点学校流动，形成了单向上位流动，拉大了地区、城乡和校际之间的师资差距。
（三）教师流动情况
1.教师流动以骨干教师为主。从流动主体来看，骨干教师占25.3％，满一定工作年限教师的占18.2％，现有教师不动而新增教师的占15.2％，需要评聘高级职称教师的占14.1％，其他对象占27.2％。从地区特点分析，西部地区主要以骨干教师为主，占32％；农村地区以新进教师为主，占53.2％。
2.教师流动比例低。从教师流动的数量来看，88.9％的县域实行少部分教师流动，几乎不流动的占8.1％，实行大部分教师流动的地区仅有2％。这说明，大部分地区参与流动的教师所占比例较低。几乎不流动的地区主要是市区和经济发达地区，这主要由于市区地域范围小，随着经济发展水平的提升，区域内教师资源配置基本均衡。
3.教师流动范围以县域内为主。从教师流动的范围来看，89.9％地区的教师流动在县域范围，跨县流动的比例很小，为10.1％，主要是东部对口支援西部的跨省支教活动。而通过集团式、结对子、建立学区或共同体等方式组织内部流动的比例较少，占县域内部流动的10％。大部分地区采取支教方式。
4.教师交流时间短。从流动时间来看，教师交流时间较短，59.6％地区的教师交流时间为1年，交流时间为1－3年的地区占18.2％，交流时间为3－6年的地区占15.2％，1年以下的2％。局长们认为，按照学校教学需要，支教应有1－3年的时间，时间太短会影响支教效果。
5.教师流动期间人事关系基本不变。从流动期间教师的人事关系情况来看，32.3％的地区教师流动采用“人走关系走”的方式，46.5％的地区教师流动时人事关系在原学校，8.1％的地区教师流动人事关系在教育局，1％的地区教师流动的人事关系在人才交流市场。13.1％的地区采取了其他办法。教师流动时人事关系在教育局或人才交流市场，说明一些地区已经开始尝试将教师由“学校人”变成“系统人”。如昆明盘龙区教师档案放在市人才中心教育分中心，校长按照学校需求从人才市场聘任教师。
6.提高报酬是激励教师流动的主要因素。从激励教师流动的措施来看，发补助或奖金的占21.2％，在评先评优或晋升上优先考虑的占35.4％，给予荣誉称号的占6.1％，将教师交流或支教作评职称评定必要条件的占20.2％，其他激励方式占13.1％。发补助、奖金、在评先评优或晋升上优先考虑和给予荣誉称号等措施是以经济、声誉和地位等方式来激励教师流动，相当于以一定报酬作为教师流动的补偿或交换，占62.7％；而将支教作为评职称的必要条件是规定，属于命令范畴。由此可见，激励教师流动的措施还是以提高报酬为主。
二、县域义务教育师资均衡配置政策执行模式
问卷、访谈与小组讨论显示，农业县、城乡结合部和城区在配置师资资源中采用不同模式，主要有增量流动、城乡交流和组织内部流动三种。
（一）增量流动
增量流动指现有教师不流动，新招聘的教师去农村或偏远地区工作。这种模式主要集中于农业县。具体措施包括：招聘的新教师去农村或偏远地区工作，服务期2－5年不等；每年面向农村学校教师举行县城学校缺编岗位招录考试，通过考试的教师调入县城。为保障教师安心在农村和偏远地区任教，义务教育阶段教师绩效工资向农村教师倾斜，向农村教师发放补贴，每人每月70－300元不等。
增量流动的模式补充了农村偏远地区学校对教师的需求，可有效改善农村教师队伍年龄老化和学科结构不合理问题，保障农村学校开全、开足、开齐课程，有助于提高教学质量、促进教育公平。但是，由于城乡差别和城乡学校教师发展机会不均等，新进教师不能安心工作，教师队伍不稳定；加之县城缺编教师考录制度，使优质教师资源向县城学校回流，形成了新的城乡教师资源配置不均衡状况。
（二）城乡交流
城乡交流是城区优质学校与城乡结合部学校、农村学校或城市教师超编学校和农村教师缺编学校之间教师的双向流动。这种师资配置模式主要出现在城乡结合部和城区。城乡交流的具体措施有支教、对口帮扶和项目链接等，后两种方式又被称为“柔性流动”。大部分地区采取支教方式帮助农村学校或薄弱学校。支教的对象为需要评中高级职称的城区教师，支教时间一般为一年，有一定补助，每月100－300元不等；一些地区，大学生和志愿者也加入支教队伍，但数量很少，如湖北省实施的“湖北省农村教师资助行动计划”，招募大学毕业生去农村任教。对口帮扶是选择师德好、业务素质高、管理能力强的教师去受援学校以“蹲点教学服务”、“走班式教学服务”、“送教下乡”、“名师工作室”、“导师制”和“师傅带徒弟”等方式开展工作，提升受援学校师资水平。例如，山东枣庄市市中区从2007年坚持开展“名校带动”和城乡学校帮扶活动，实现“名校带农校”、“名校带弱校”战略，借助名校的资源优势发展农村学校、改造薄弱学校、扶持新建学校。项目链接是以课题为纽带进行的城区学校和农村学校之间的合作，地方教育行政部门均给予经费支持，并进行年度考核。在政策保障措施上，派出的教师人事关系保留在原来学校，有一定经济补偿，并在评奖评优上具有优先地位。
城乡交流的师资配置模式有效地解决了农村学校、城郊学校师资短缺、学科教师不足的问题，有助于培养农村学校教师，提高受援学校师资水平；同时，增援教师自身也得到了发展和锻炼。但是，这是一种松散的联合行为，其效果取决于校长和教师的责任心。[1]由于缺乏有效的考核和监督机制，一些地区的支教行为往往流于一种形式。
（三）组织内部流动
组织内部流动是在集团、学区、共同体、联合体内部进行教师流动，统一配置师资资源，教师在组织内部实现流动的模式。这种模式主要在城区和城乡结合地区。联校办学是以一所优质学校为主，联合一所或多所一般学校或薄弱学校共同办学的模式。例如，江苏南通崇川区采取联合办学模式，即一所名校加一所普通学校联合办学的模式，在协同体内部实现人、财、物、信息的统一配置。在师资配置上，名校将15％的优秀教师用于联合办学协同体共享交流。在保障措施上，联合体内学校统筹教师待遇，统一行政管理，名校校长兼任结对普通学校校长，派出管理人员任常务副校长，主持普通学习管理工作。如湖北潜江市实行联校办学模式，由一所优质学校带动几所薄弱学校，在师资调配上实行统一管理。在保障措施上，政府投资建设了教师周转房，配备接送联校办学教师的校车；在联校管理上实现一个领导班子，统一规划和实施教学计划等。学区合作是指地理位置相对集中的不同层次的若干所学校组织资源共享、交流合作及共同发展的协作体，解决大区域无法解决的管理问题。教师流动是学区合作的重要内容。如云南昆明市盘龙区实行学区化管理，通过跨校兼课、开放课堂、跨校师徒结对、跨校专题报告等形式实现人才资源共享。
组织内部教师流动模式使教师从“学校人”变成“系统人”，扩大了优秀教师资源的覆盖范围，发挥了优质教育资源的辐射性，一定程度上缓解了学区内择校问题。但是交流教师与受援学校教师合作、联合学校之间文化上的融合等问题成为实行这种模式遇到的主要困难。
三、县域义务教育师资均衡配置政策执行中存在的问题
（一）教育行政部门人事管理权限有限
教师队伍人事管理包括教师招聘、编制核定、职称评聘和解聘等。目前，教师招聘的管理权力在地方人事部门，教育行政部门对教师队伍人事管理权限很小。问卷显示，新进教师招聘工作以教育行政部门为主的地区占27.3％，以人事部门为主的地区占24.2％；由教育部门和人事部门在协商的基础上共同管理的地区占47.5％。一些地区招聘教师考题和招考方式与其他事业单位的考题一致，不能很好地选拔学校需要的教师，教育行政部门在教师招聘方面少有话语权。在教师编制核定方面，目前使用的是2001年制定的标准，城市、县镇和农村小学生师比为19∶1、21∶1和23∶1，初中生师比为13.5∶1、16∶1和18∶1。一方面，这一标准比较旧，不适合当前教学改革要求；另一方面，按照学生人数确定教师编制的方法不适合所有地区，特别是农村地区。教师编制由地方编委或编办负责，编制管理缺乏弹性，尤其在教师编制饱和而结构性缺编的情况下，教育行政部门无力调配教师资源。各地义务教育阶段教师职称评聘管理经历了从评聘结合到评聘分离的过程，评聘分离的教师职称管理体制有效激发了教师工作的积极性，但对评上职称却没有被聘用相应技术职称的教师带来一定影响。此外，教师解聘机制没有形成，教育系统人事管理看似“只进不出”，不利于教师队伍创新和发展。
总之，各地在教师人事管理方面的管理集中在人事等部门，教育行政部门对教师管理的权限有限，影响义务教育师资均衡配置政策执行。
（二）教育行政部门政策工具单一
政策工具是为了达到某一政策目标而采取的具体手段和方式。根据不同的分类标准，政策工具可以分成不同类别。公共政策的制订、施行受多种因素影响，麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架根据政策工具运用的条件，如使用情景、成本和缺点等将政策工具分成命令、报酬、职能拓展、权威重组和劝告五种，每一种政策工具都有其适应不适应之处，不能独立地发挥作用，要与政策环境紧密相连。[2]
参照麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架，结合调研情况可以看出，各地义务教育师资均衡配置政策使用的工具主要是命令和报酬两种方式。命令与管制体现为以规则规范个人和机构的行为，如新进教师必须去边远农村工作，评聘高级职称必须有支教经历，满一定年限必须流动，交流教师人事关系实行“人走关系走”，规定教师流动年限，流动教师年龄与比例等都属于命令与管制措施分。调查显示，20.2％的地区将教师交流或支教作为教师评定职称的必要条件。经济与报酬体现为给予个体或机构货币（或贷款），以交换物品或服务，例如给支教教师和在农村等偏远地区工作教师生活补助，承诺在评优、评级和晋升上优先考虑交流的教师等。调查显示，62.7％的地方将发补助、奖金、优先评优、评先与晋升和精神奖励等作为促进师资均衡配置的重要措施。此外，教师资源配置中还采用了权威重组的政策工具，权威重组是个体和机构之间转移正式权威，包括资源和权力。这种措施主要通过建立集团、学区、共同体、联合体等方式进行组织内部交流，比例很小，为10％，主要集中于城市学校或城乡交流，还没有完全覆盖到农村地区，
由此可见，各地义务教育师资均衡配置政策工具使用比较单一，以命令和报酬为主。根据麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具框架，这两种政策以强制和监管为政策执行成本，容易产生敌对和过度差异的问题。事实也证明了这一点，部分支教教师没能提高流入学校教学质量，甚至借机经商。政策工具的单一阻碍了义务教育师资均衡配置政策的有效执行。
（三）非正式制度规约对师资均衡配置的阻碍
新制度经济学认为，制度包含正式制度和非正式制度，“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则……。非正式制度包括行为准则、伦理规范，风俗习惯和管理等，它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、阐释或修正，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。”[3]
正式制度的安排只有与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。[4]教师队伍人事管理制度和教育行政部门使用的促进师资资源均衡配置的命令、报酬和权威重组等政策工具可以归入正式制度方面；而吃住行等生活上的问题，交流或支教的教师融入受援学校文化的问题等就属于非正式制度。调查显示，教师流动中最难解决的是流动教师吃住行等生活上的问题，占46.5％；其次是流动教师监督、评价与管理，占28.3％；再次是教师对融入受援学校文化的问题，占16.2％；最后是教育行政部门没有教师人事管理权的问题，占8.1％。这些问题中，流动教师的生活问题和文化融入问题就属于非正式制度方面的问题，占62.7％。
四、义务教育师资均配衡置需要系统化的政策措施
任何政策的执行都需要其他配套政策的支持、保障、监督和管理。义务教育师资均衡配置是义务教育均衡发展中的一个子系统，受到整个义务教育均衡发展的支持和制约，需要体系内各子系统之间相互补充，更需要教育系统外部环境的支持。只有各系统协同努力、多管齐下，义务教育师资均衡发展才能得以有效执行。具体说来，义务教育师资均衡配置政策系统应包括政策目标体系、政策运行体系和政策保障体系。
（一）政策目标体系
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果，是政策制定的出发点和落脚点。在义务教育师资均衡配置政策目标体系中，转变观念和科学调研是制定政策目标的前提和基础。
推动义务教育师资均衡发展，首先要转变观念。有人认为教师流动是削峰填谷，教师流动涉及人事管理，难以实施。其实，应从促进社会公平的大局出发，综合思考这个问题，只要制定合理的教师流动政策，采用分布推进的方式，是可以实施的。调研中发现，政策落实好的地区与领导的认识程度密切相关。此外，转变校长和教师的观念也十分重要。教师和校长是政策的执行者，政策执行效果与两者对该政策的认识紧密联系。政府必须加强政策宣传工作，只有与政策实施者进行沟通，才能为政策执行创设一种支持性的宽松环境。做得好的地区在政策执行中召开多场座谈会、现场会和表彰会等形式，转变政策执行者的观念。此外，各地地理环境、师资分布和队伍结构等方面存在差异，其他地区的政策不能照搬，只有做好扎实的调研工作，才能制定切实可行的区域师资均衡配置目标，制定适合本地区特点的政策措施。
（二）政策运行体系
政策运行体系包括政策实施过程和政策措施。一是政策实施要循序渐进。人事管理制度改革涉及面多而杂，稍有失误将导致严重后果；同时，人们观念改变是一个长期过程，不能一蹴而就。鉴于此，政策实施方式应采取分步进行或先试点后铺开的方式，而不能全面铺开。二是政策实施还应具有层次性。政府方面应加强方向性政策和制度的建立；教育行政部门应明确师资均衡发展的目标和加强各种制度的建设，比如教师资格认定、考核聘用制度，教师的评价、奖惩和交流制度，教师退出机制的建立等等。农村学校或薄弱学校应加强促进教师专业化成长环境的建立，营造良好的学校人文管理氛围，促进农村教师的专业发展，缩小与城市教师的差距。三是政策措施应具有多样性。采用多种师资均衡配置模式，将增量流动、城乡交流和组织内部流动共同实施，综合使用命令、报酬、职能拓展、权威重组和劝告五种政策工具。此外，激励措施方面，还应加大对支教教师和农村教师补贴额度，至少应达到全国教师平均水平的50％。在区域义务教育管理体制创新方面还应加大力度，推广集团化、学区化和联合化教育管理模式，鼓励地方教育改革创新。
（三）政策保障体系
良好的制度环境和保障机制是政策执行的基础。在义务教育阶段教师绩效工资政策实施以后，同一区域内教师工资实现统一，为县域师资均衡配置提供经济上保障。此外，义务教育师资均衡配置政策执行需要通过建立健全教师人事管理制度，加强教师培训、关注教师生活和心理需要、建立县域义务教育师资均衡配置督导机制等。
首先，建立健全教师人事管理制度。统筹教师人事管理体制，建立教育、人事和财政等部门统筹管理模式。局长们反映，以人事部门为主的教师招聘管理方式，很多都按照公务员的方式进行考试，不利于选拔出符合教育部门需要的师资。但几个部门联手，也有利于行政工作公开透明，防止腐败。例如，四川资阳乐至县教师招聘和编制管理工作由教育行政部门、人事部门和财政部门成立的工作组负责管理，分管县长和县委书记进行统筹。江苏省常州市天宁区也采取三部门联合招聘方式，但教育部门主动与其他部门协商，请省专家为教师考试专门设计问卷，招聘到适合教师工作的人。此外，建议提高编制标准，按照教学、教辅和管理三个层次核定不同标准，并向农村地区倾斜；引入教师退出机制，调动教师竞争意识和积极性，激发教师自身对专业发展的需求，促进教师队伍水平的整体提升。其次，加强教师培训。义务教育师资均衡配置的目的是提高整体师资水平，应通过校本教研、专家引领、名师工作室、师傅带徒弟和外出培训等形式，加强教师培训，特别注重对农村教师的培训。再次，关注教师生活和心理上的需要也十分重要，包括为支教教师建设教师周转房，配备校车，关注教师心理健康等。最后，县级政府应建立科学可行的义务教育师资均衡配置的督导机制。督导包括督政和督学。督政的目的是促进政府教育职责的全面落实，将政府对各地教育经费的保障、标准化学校建设、农村和薄弱学校教师队伍建设等纳入乡镇领导班子业绩考核的重要内容，作为地方党政干部选拔任用的重要依据。督学以教育行政部门为单位，建立师资均衡发展的量化标准和评估机制，采取定期和不定期督导，专题督导与全面督导相结合的方式，将考核结果与教育系统干部年度考核及奖励性绩效工资挂钩，保障师资均衡配置力度。
本文系全国“十一五”教育科学规划教育部重点课题“区域义务教育政策执行行为和政策效果研究”（DHA090149）和国家教育行政学院青年课题“义务教育师资资源均衡配置政策执行模式研究——以东中西三个县（市、区）为案例”成果之一。
标签：农村教师论文; 均衡教育论文; 城乡差异论文; 工作管理论文; 西部支教论文; 农村论文; 义务教育论文; 基础教育论文; 行政部论文; 学校论文;